CE-SEC2-1989-02-20

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / JURISDICCION ORDINARIA Procede el nexo vinculatorio entre el demandante y la universidad de origen claramente contractual, la controversia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero Ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA Bogotá, D. E., veinte (20) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número:

Actor LUIS EDUARDO ALVARINO NARVAEZ

Demandado: Referencia: Expediente Numero: 2598

Se decide el recurso extraordinario de anulación interpuesto por el apoderado judicial de la Universidad de Córdoba contra la sentencia de 16 de diciembre de 1986, dictada por el Tribunal Administrativo del Departamento del mismo nombre, en el juicio seguido, a través de mandatario, por el señor Luis Eduardo Alvarino Narváez, a fin de obtener, en acción de restablecimiento del derecho, entre otras peticiones consecuenciales, la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución número 634 de 13 de marzo de dicho año de 1986, mediante el cual el rector de la susodicha universidad lo declaró insubsistente del cargo de "instructor de reproducción animal" del Departamento de Zootecnia que venía desempeñando. El fallo impugnado despachó favorablemente las súplicas de la parte actora.

I. La sentencia recurrida: La providencia sentenciadora consideró:

"Expresa el actor en los puntos 9 y 10 de la demanda: 'La Resolución número 005 de febrero 10 de 1983 del Consejo Superior de la Universidad de Córdoba, el Acuerdo 004 de 1° de marzo de 1983 del Consejo Superior y la Resolución número 01 de enero 27 de 1981, dan fuerza legal a la condición de trabajador oficial de mi poderdante señor Luis Eduardo Alvarino, quien en mi nombre habla en forma personal de los anteriores hechos. Así mismo las convenciones colectivas de 1976 hasta la fecha firmada (sic) por la Universidad de Córdoba con el Sindicato de Trabajadores de la misma'. "'10. La Resolución 634 de mayo 13 de 1986 de la Universidad de Córdoba, expedida por el señor Recator (sic), es violatoria ostensiblemente de la DIRECTIVA PRESIDENCIAL número 01 de 23 de enero de 1986 que ordena abstenerse a las entidades oficiales como la Universidad de Córdoba, de remover al personal de empleados o trabajadores oficiales hasta el 31 de mayo del mismo año. "A su vez el representante del organismo demandado al contestar la demanda expresa en relación a los puntos 5, 6 y 7 de la demanda lo siguiente: 'Al quinto digo, tampoco es cierto, el demandante sí fue declarado insubsistente del nombramiento del cargo que venía desempeñando como instructor en el laboratorio de reproducción animal. Sencillamente cuando se le nombró y luego posesionó el cargo tenía la denominación de auxiliar de laboratorio luego tomó otra denominación en la Planta de Personal y se llamó instructor, de laboratorio pero el cargo es el mismo y son iguales las funciones. Al sexto digo, no es cierto,

que lo pruebe. Al séptimo (sic) digo, no es cierto, todas las disposiciones citadas por el demandante y que según su parecer «fueron expedidas por las citadas autoridades sin el cumplimiento a lo que estatuye las siguientes disposiciones legales», no es cierto, todos los actos administrativos mencionados gozan de la presunción de legalidad de los actos administrativos y que hasta el momento no han sido desvirtuados'. "Toca al Tribunal en consecuencia decidir si el acto administrativo acusado es ilegal mediante las pruebas allegadas al proceso, desvirtuando así la presunción de legalidad de que goza. "No entra el Tribunal a considerar la Directiva Presidencial allegada al proceso, ya que no le merece análisis probatorio al observarse que no está autenticada la copia que se adjunta, por consiguiente se estudia el siguiente cargo consistente en que el actor es un trabajador oficial y no empleado público. "Veamos. A folio 10 obra el contrato que la Universidad de Córdoba firma con el señor Luis E. Alvarino, para el cargo de auxiliar de Laboratorio en Promegán en fecha 15 de enero de 1981, por un período de prueba entre el 19 de enero al 19 de marzo de 1981. "El segundo contrato lo firman la Universidad de Córdoba y el señor Alvarino Narváez en Promegán por el término de 20 de marzo al 20 de mayo de 1981. "Un tercer contrato se firma entre las mismas partes anteriores el 12 de mayo de 1986, en el cargo el señor Alvarino Narváez, Auxiliar de laboratorio en Promegán, con duración de dos (2) meses del 20 de mayo al 20 de julio de 1981.

"Como se observa fueron seis meses de período de prueba si así puede decirse de acuerdo a los contratos, mas no legalmente. En este momento de estar prestando sus servicios el señor Luis E. Alvarino, en la forma anterior, es nombrado por Resolución número 553 de 11 de junio de 1981, es nombrado Auxiliar de Laboratorio de Reproducción en Promegán, cargo que estaba desempeñando por contrato y que debía vencer el 20 de julio y la resolución de nombramiento la dictan antes, un mes largo pues tiene fecha 11 de junio. "El cargo del señor Luis E. Alvarino, no fue codificado al dictarse el Acuerdo número 04 de marzo de 1983, por medio de la cual (sic) se fija el personal administrativo de la Universidad de Córdoba, por consiguiente de acuerdo con el artículo 3° del mencionado acuerdo, es lógico que al no quedar codificado el cargo de Auxiliar que desempeñaba Alvarino Narváez, se constituía en un trabajador oficial, no podía ser declarado insubsistente. "Igualmente y mediante el Acuerdo número 006 de 2 de abril de 1984, que estableció la planta de personal administrativo y clasificación de cargos en el capítulo II, artículo 8 adoptó la planta de cargos administrativos, técnicos (sic) y de servicios de la Universidad de Córdoba que desempeñaban empleados públicos y trabajadores oficiales en el Departamento de Zootecnia, y se observa que el cargo de 'Instructor' lo clasifica en la clase público. En cambio en la clasificación del personal entre empleado público y trabajador oficial Resolución número 005 de febrero 1 de 1983 en donde se expresa claramente 13.4 Promegán quiénes tienen

el carácter de empleados públicos, y en verdad allí no figura el cargo del señor Luis E. Alvarino como Auxiliar de Laboratorio y tampoco figura como empleado público el cargo de Instructor de Laboratorio con lo cual y a contrario sensu, deben ser cargos de la clase del trabajador oficial. Si ello es así, no queda duda que la Resolución número 634 de mayo de 1986, debe ser anulada como dice el actor, es inane, no tiene efecto desvinculador jurídicamente puesto que el procedimiento legal para desvincular un trabajador oficial es otro y no por medio de un acto administrativo de insubsistencia, pues la relación laboral con el organismo administrativo es diferente al del empleado público y diferente (sic) sus consecuencias jurídicas,\ El recurso de anulación: En el escrito del recurso se hicieron al fallo del Tribunal Administrativo de Córdoba, los cargos que a continuación se relacionan: "La sentencia acusada es violatoria de la Constitución Nacional y de la ley por violación directa, y en especial de la Constitución Nacional, artículo 17; Decretos 1050 de 1968, artículo 26, artículo 5° del Decreto 3135 de 1968; Decreto 2400 de 1968 y 1950 de 1973, artículo 2° del Código Procesal del Trabajo, numeral 1°, artículo 6° y ibídem, 70 del Código Procesal del Trabajo ibídem; Decreto 2351 de 1965 que regula todo lo relacionado con los contratos de trabajo, artículo 63 de la Constitución Nacional que establece la competencia, el artículo 20 de la Constitución Nacional ibídem. "La sentencia acusada es violatoria de las normas consagradas por la

Constitución Nacional para efectos de la competencia de los Tribunales Administrativos, veamos por que (sic): Nuestra Carta Política en su artículo 63 dispone lo siguiente: 'No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamentos'; y el 20 ibídem dice: 'Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes. Los funcionarios lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas'. "Las normas constitucionales nos están indicando que el funcionario público sólo puede actuar dentro de los límites señalados, es decir, de la órbita (sic) de su competencia. "La competencia es la capacidad para proferir determinados actos administrativos y, está expresamente señalada en la Constitución, la ley, las ordenanzas, acuerdos y reglamentos. Los funcionarios públicos, bien sea del orden nacional, departamental o municipal deben acatar los preceptos mencionados y ceñirse a la jerarquía de las leyes, de lo contrario incurren en extralimitación de funciones, abuso de autoridad o desviación de poder. Observamos, además, que en asuntos de competencia no tiene recibo la interpretación analógica de la ley. "El Tribunal Administrativo de Córdoba asumió la competencia de una demanda incoada por un trabajador oficial cuando no era precisamente el órgano jurisdiccional señalado por la ley para dirigir la controversia que nace de un contrato de trabajo. El mismo apoderado de la parte actora presenta como medio de prueba los contratos iniciales que vincularon al señor Luis Eduardo Alvarino

Narváez como trabajador oficial de la Universidad de Córdoba. Sí (sic) él consideraba como en efecto lo sostuvo a lo largo del proceso, que su poderdante y todos los trabajadores de la Universidad de Córdoba eran trabajadores oficiales, debió acudir pues a la justicia ordinaria, previo agotamiento de la vía gubernativa como lo ordena el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo, para que definiera la desvinculación del señor Luis Eduardo Alvarino. "Hay un hecho que yo considero contradictorio entre esta sentencia y fallos de este Tribunal sobre la misma materia. En el año de 1978 el señor Elias Bechara Z., ocupando el cargo de Rector de la Universidad de Córdoba destituyó gran cantidad de trabajadores, los destituidos incoaron sus demandas ante este Tribunal. En esa ocasión este Tribunal se inhibió para fallar las pretensiones de la demanda por considerar que las competencias no le correspondían sino a la justicia ordinaria. "El apoderado de la Universidad en este proceso en la contestación de la demanda presentó como excepción previa la incompetencia o falta de competencia para decidir el fondo del asunto; sin embargo este Tribunal se abstuvo en sus consideraciones de decidir, ni siquiera hacer un comentario sobre la excepción propuesta por la parte demandada. El artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, establece el principio de la congruencia, 'la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que éste código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas, y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley. Dijo la Corte

Suprema de Justicia en sentencia de 27 de abril de 1978 La sentencia para ser congruente debe decidir sobre los temas sometidos a composición del Juez y con apoyo en los mismos hechos alegados como causa petendi, pues si se funda en supuestos fácticos que no fueron oportunamente invocados por las partes, lesionará gravemente el derecho de defensa del adversario, al sorprenderlo con hechos de los que, por no haber sido alegados, no se le había dado oportunidad para contradecirlos. Tal el fundamento para afirmar que igual da condenar a lo no pedido, que acoger una pretensión deducida, pero con causa distinta a la invocada, es decir, con fundamentos de hechos no alegados. "Pues bien, en el caso de esta litis, como claramente se ven en el resumen del fallo del Tribunal éste encontró que debía prosperar la solicitud de nulidad del proceso, pero con fundamento en que se siguió un procedimiento distinto al que legalmente correspondía y no con apoyo en falta de citación o emplazamiento de Instituto de Crédito Territorial que fue el hecho específico alegado en la demanda. 'ACUSO TAMBIEN A ESTA SENTENCIA DE FALTA DE PRINCIPIO DENOMINADO CONGRUENCIA' (Las mayúsculas y las comillas son mías). "Pero aceptando a modo de discusión que el Tribunal Administrativo fuera competente para fallar esta demanda, quiero precisar que la Universidad de Córdoba en ningún momento violó la ley al declarar insubsistente el nombramiento del señor Luis Eduardo Alvarino Narváez. "El Decreto número 080 de 1980 orgánico de las Instituciones de Educación

Superior, ordenó la clasificación de las (sic) empleados que prestan sus servicios a éstas, y la constitución de sus plantas de personal, para efectos de sus pagos y aumentos salariales. Me voy a permitir transcribir los pasos que hasta la fecha ha dado la Universidad de Córdoba para acogerse al Decreto mencionado: "1. En marzo 1° de 1983 Acuerdo número 004 del Consejo Superior, se aprobó la planta de personal administrativo, acogiéndose de esta forma al Decreto 080 de 1980. "2. En abril 2 de 1984 Acuerdo 006, el Consejo Superior aprobó la planta de personal administrativo y se clasificaron los cargos que deben ser desempeñados por empleados públicos y trabajadores oficiales de la Universidad de Córdoba. "3. Mediante Acuerdo 015 de julio 23 de 1984 el Consejo Superior aprobó la planta de personal administrativo y se clasificaron los cargos que deben ser desempeñados por empleados públicos y trabajadores oficiales de la Universidad de Córdoba. Se aclara que este acuerdo tenía concepto favorable de la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la República mediante Oficio 000789 de junio 28 de 1984 en lo relacionado a una nueva estructura orgánica. "4. En diciembre 10 de 1984 Acuerdo 025 el Consejo Superior aprobó la planta de personal administrativo y se clasificaron los cargos que deben ser desempeñados por empleados y trabajadores oficiales de la Universidad de Córdoba. Para este caso se adoptó la nueva estructura orgánica aprobada por el Gobierno nacional el 1° de octubre de 1984, Acuerdo número 2448.

"5. En mayo de 1985 se remitió al Servicio Civil este último acuerdo, el cual una vez revisado por éste se le dio concepto previo favorable a la planta de personal mediante oficio número 3996 de 25 de junio de 1985. Incluye el oficio los trámites que deben seguirse en este proceso. "6. Uno de estos trámites era enviar al Ministerio de Hacienda el documento de planta de personal para obtener su viabilidad presupuestad lo cual fue conseguido y conformado por este Ministerio, con el Oficio número 1658 de 30 de diciembre de 1986. "7. A solicitud de la Universidad de Córdoba, el Servicio Civil ha hecho presencia y nos ha asesorado personalmente en dos (2) ocasiones en abril de 1985 y octubre de 1986 respectivamente. "8. Después de la última asesoría se elaboró el manual de funciones de esta planta de personal y el 9 de febrero de 1987 se presentó al Consejo Superior todo el documento cumpliendo de esta forma con los trámites definidos por el Servicio Civil. "9. Se remitirá al Servicio Civil para que éste lo tramite en la Presidencia de la República para la sanción del Presidente y de esta forma legalizar la planta de personal. "Los anteriores actos administrativos que gozan de la presunción de legalidad, porque hasta la fecha no han sido declarados nulos por ningún Tribunal competente, fueron olímpicamente desconocidos por este Tribunal al decretar la nulidad del acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento del demandante. El hecho de que el Gobierno nacional no haya definido la planta de personal de la Universidad de Córdoba, no significa que esta Universidad tenía

impedimento legal para crear su propia planta de personal. "De otra parte, desde la expedición de los Decretos 3130 de 1968, 1050 de 1968, 3135 de 1968, 1950 de 1973, los establecimientos públicos dentro de su autonomía pueden clasificar legalmente a sus trabajadores. El Decreto 3135 de 1968 en su artículo 5° establece que los empleados de los establecimientos públicos que trabajan en la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Sin embargo, la vinculación de estos empleados se viene haciendo en la misma forma que la de los empleados públicos. Pero observemos cuál era la labor del demandante: El señor Luis Eduardo Alvarino prestaba sus servicios como Técnico de Laboratorio. Sus funciones no son la de un trabajador de la construcción ni de obras públicas, sino que más bien cumplen una función técnica en la institución. Ahora bien el problema se plantea en si la Universidad podía o no clasificar al señor Alvarino como empleado público. Considera el suscrito que el error de la Universidad consistió en que desde un principio el señor Alvarino debió ser vinculado como empleado público y no como trabajador oficial.

El Tribunal en su fallo dice: 'El cargo del señor Luis E. Alvarino, no fue codificado al dictarse el Acuerdo número 04 de marzo de 1983, por medio del cual se fija el personal administrativo de la Universidad de Córdoba, por consiguiente de acuerdo con el artículo 3° del mencionado acuerdo, es lógico que al no quedar codificado el cargo de auxiliar que desempeñaba Alvarino Narváez, se constituía en un trabajador oficial, no podía ser declarado insubsistente'.

"Igualmente y mediante el Acuerdo número 006 de 2 de abril de 1984, que estableció la planta de personal administrativo y clasificación de cargos en el capítulo 2° del artículo 8° adoptó la planta de cargos administrativos, técnicos y de servicios de la Universidad de Córdoba que desempeñan trabajadores oficiales y empleados públicos en el Departamento de Zootecnia y se observa que el cargo de Instructor lo clasifica en la clase pública. En cambio en la clasificación de personal entre empleado público y trabajador oficial Resolución número 005 de febrero 1° de 1983, en donde se expresa claramente 13.4 PROMEGAN, quiénes tienen el carácter de empleados públicos, y en verdad allí no figura el cargo del señor Luis E. Alvarino como Auxiliar de Laboratorio y tampoco figura como empleado público el cargo de Instructor de Laboratorio, con lo cual y a contrario sensu deben ser cargos de la clase del trabajador oficial. "De acuerdo a la tesis planteada por el apoderado de la parte actora y acogido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, si el demandante era un trabajador oficial, el régimen jurídico aplicable, era el consagrado en el Código Sustantivo del Trabajo en lo relacionado con el contrato de trabajo y las normas generales sobre prestaciones sociales y demás derechos laborales. Aún así la Universidad de Córdoba podía romper uní lateralmente el contrato de trabajo pero sometiéndose a las indemnizaciones consagradas en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo. En conclusión el Tribunal Administrativo no podía fallar las pretensiones de la demanda por no ser competente y más teniendo en cuenta que el apoderado

de la Universidad ya lo había solicitado como excepción. Lo correcto debió ser, que el Tribunal hubiese declarado la nulidad de todo lo actuado desde el auto que admitió la demanda y declararse inhibido para fallar. "Demostrada así y como en efecto lo he hecho, que la sentencia acusada es violatoria de la Constitución y la ley del honorable Consejo de Estado no le quedará otra alternativa que anular la sentencia por cualquiera de las causales aquí examinadas" (fls. de 5 a 8).

III. Concepto del Ministerio Público: Emitido por el señor Fiscal Cuarto de la Corporación, dice a la letra: "Como puede advertirse de la simple lectura del escrito contentivo del recurso extraordinario de anulación que se examina (fls. 1 a 8 del cuaderno principal), éste presenta las siguientes fallas: "1° Se desarrolla el concepto de violación como un alegato de instancia; y, "2. Se apoya en consideraciones de índole fáctica y probatoria. "Por las fallas anotadas, y de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales reiterados trazados por el honorable Consejo de Estado, la conclusión necesaria es la de que el recurso en comentario no tiene vocación de prosperidad".

Para resolver, se considera: El recurso extraordinario de anulación interpuesto por el apoderado de la entidad pública demandada se fundamenta en la violación directa de normas cuyo carácter o naturaleza ha de dilucidarse, con base en lo dispuesto en el artículo 197 del Decreto Ley 01 de 1984 Código Contencioso Administrativo vigente. De esta suerte, la Sala sólo tendrá en cuenta aquellos que sean de tipo constitucional o sustantivo, descartando así las que sean procedimentales o a las que se llegue a

través de medios probatorios erróneamente apreciados, en concepto de la parte recurrente. No debe olvidarse que el citado artículo 197 del Decreto Ley 01 de 1984 traza el marco dentro del cual deben mantenerse tanto el recurrente como el juzgador; aquél al ejercer el medio de impugnación extraordinario y el segundo, el juzgador, al considerarlo y decidirlo. Esa disposición establece que dicho recurso sólo puede reposar en una violación directa de la Constitución y de la ley sustancial, con lo cual sustrae de su campo el quebrantamiento de normas procedimentales y condena al fracaso todo intento de deducir la infracción legal haciendo uso de elementos probatorios. Equivale esa causa, entonces, al llamado error iuris in indicando. El escrito en que se hace uso del recurso extraordinario de anulación no debe ser, por ende, un alegato de instancia y en su fundamentación no pueden analizarse cuestiones distintas de las que atañen a la causa jurídica (la infracción) y a la finalidad inmediata del mismo (la anulación). Téngase en cuenta que la dilucidación del recurso se base en un mecanismo de confrontación de sentencia y norma constitucional o sustantiva, por lo que el recurrente debe referirse únicamente a la contradicción que a su entender haya entre la providencia que impugna y las disposiciones que señale como quebrantadas. Sentado entonces lo anterior sobre lo que es y sobre los alcances del recurso extraordinario de anulación, la Sala entra a estudiar el sub lite, en el cual el recurrente plantea dos grandes cargos, a saber: Violación de las reglas constitucionales y legales atinentes a la competencia que

asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente a la ordinaria (laboral), dado que el actor era trabajador oficial que había celebrado contrato con la Universidad de Córdoba, por lo que las controversias que surgieran entre él y el ente público mencionado daban origen a una acción asignada a los Jueces del Trabajo. Cita, sin orden alguno, los artículos 17 y 63 de la Constitución, el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, el Decreto 2400 de 1968 y el 1950 de 1973, amén del artículo 2 del Código Sustantivo del Trabajo, el numeral 1 del artículo 6 y el artículo 70 del Código Procesal del Trabajo y el Decreto 2351 de 1965 "que regula todo lo relacionado con los contratos de trabajo". Aunque entreverado de elementos probatorios indudables, el cargo se dimensiona en aspectos referentes a la competencia que corresponde a esta jurisdicción y a la ordinaria, específicamente a la laboral. Censura al Tribunal de Córdoba por haber conocido del proceso y dirimido de fondo la controversia, no obstante haber reconocido que el demandante estuvo vinculado a la administración mediante contrato de trabajo. Y en verdad, siendo la competencia la facultad que tienen los estrados judiciales para conocer de determinados asuntos que la ley les haya encomendado, y siendo el nexo vinculatorio entre el hoy demandante, señor Alvarino, y la Universidad de Córdoba, de origen claramente contractual, la controversia que nació entre ellos corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral y no a lo contencioso administrativa,

como se deriva de las normas que cita la parte recurrente como violadas por la sentencia impugnada. De suerte, pues, que prospera el cargo; en tal virtud, se impone la anulación de la providencia y en su lugar habrá que inhibirse para dictar providencia de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

1. Declárase anulada la sentencia de 16 de diciembre de 1986 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba en este asunto.

2. En su lugar, declárase la inhibitoria para dictar fallo de fondo.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de su origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 3 de febrero de 1989.

AYDEE ANZOLA LINARES, AUSENTE CON EXCUSA, REYNALDO

ARCINIEGAS BAEDECKER, CLARA FORERO DE CASTRO ALVARO

LECOMPTE LUNA.

MIGUEL A. PERILLA P, SECRETARIO