CE-SEC2-1989-04-21

ACTO ADMINISTRATIVO - Determinación Los actos acusados no son más que notificaciones o reiteraciones de lo que se dispuso a través de resolución. En otras palabras, que ellos per se, ni aislada ni conjuntamente producen efectos jurídicos y no reflejan de modo directo o inmediato la voluntad de la administración, dado que el querer de ésta se emitió en la resolución, verdadero acto administrativo que no fue acusado de nulidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA Bogotá, D. E., veintiuno (21) de abril (04) de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: Actor: JUAN BAUTISTA FLOREZ MORENO Demandado: Referencia: Expediente numero 699. Autoridades departamentales Decídese el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de siete (7) de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco (1985) proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la cual se resolvió: "1. Declárase probada la excepción de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho de carácter laboral, ejercitada contra el memorando general número 1527 de mayo 14 de 1984, emanado de la Secretaría General de la Universidad del Quindío. "2. Niéganse las peticiones formuladas en la demanda como subsidiarias contra el memorando citado en el numeral anterior. "3. Declárase incompetente el Tribunal, por falta de jurisdicción, para resolver lo

pedido en la demanda con relación con el oficio número 106-2634 de diciembre 10 de 1984, emanado de la Secretaría General de la Universidad del Quindío y el oficio número 603-2692 de diciembre 13 de 1984, expedido por el Director del Programa de Física de la misma Universidad, por no ser constitutivos de actos administrativos. "4. Condénase al demandante a pagar, en favor de la entidad demandada, las costas causadas en esta instancia. "5. Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente". Quepa anotar que el proceso, destruido durante los aciagos acontecimientos de 6 y 7 de noviembre de 1985 en el Palacio de Justicia de Bogotá, ha sido objeto de reconstrucción a la luz de las disposiciones extraordinarias dictadas para tales efectos, y así fue declarado por auto de veintidós (22) de octubre de mil novecientos ochenta y seis (1986).

I. De la demanda: El libelo demandatorio que dio origen a este asunto impetró la declaratoria de nulidad "del acto administrativo que separó al licenciado Juan Bautista Flórez Moreno del cargo de profesor de tiempo completo al servicio de la Universidad del Quindío". Planteada así la primera súplica del "petitum", agregó a manera de explicación: "Este acto administrativo fue expedido por el Secretario General de la Universidad y está integrado por los siguientes oficios dirigidos al licenciado Flórez Moreno, cuya nulidad solicito como pretensión principal: Memorando general número 1527 de 14 de mayo de 1984, firmada (sic) por José Antonio Báez Báez

como Secretario General; oficio número 106-2634 de diciembre 10 de 1984, firmado por Rodrigo Osorio Belalcázar como Secretario General; oficio número 603-2692 de diciembre 13 de 1984 firmado por Jesús Antonio Cocuy Gómez como Director del Programa de Física". Dice seguidamente que, como pretensión subsidiaria de la anterior y solamente para el remoto caso en que se considere caducada la acción relativa al memorando número 1527 de 14 de mayo de 1984, que se declare la nulidad de los oficios números 106-2634 de diciembre 10 de 1984 y 603-2692 de diciembre 13 de 1984, ya citados en la pretensión principal y que "el memorando número 1527 de 14 de mayo de 1984 firmado por José Antonio Báez Báez como Secretario General de la Universidad del Quindío, dirigido a mi poderdante, perdió toda vigencia el treinta (30) de agosto de 1984 por decisión tácita de la Universidad del Quindío, decisión por medio de la cual mi poderdante conservó y aceptó su calidad de Profesor de tiempo completo y continuó en servicio activo con vigencia de un (1) año más". A manera de restablecimiento del derecho, la parte actora solicita que se ordene el reintegro del profesor Flórez Moreno al cargo que ejercía o a otro de igual o superior categoría, de conformidad con su especialidad "y con derecho a permanecer en el cargo y en todo caso mientras se decide su solicitud de ingreso al escalafón"; que se declare que, para todos los efectos legales, que no se ha producido interrupción en el tiempo de los servicios prestados por el licenciado

Flórez Moreno a la Universidad mencionada, desde la fecha de su retiro hasta el día en que se produzca el reintegro; que se diga que tiene derecho a tramitar su ingreso al escalafón y que la Universidad están en la obligación de atender y resolver su solicitud con sujeción a las normas legales vigentes, en especial el Decreto presidencial número 1863 de julio 27 de 1984; que se condene a la Universidad a pagarle al mandante los sueldos, primas, vacaciones, subsidio familiar, cesantías y demás prestaciones sociales y beneficios consagrados por la Constitución Nacional y las leyes y/o los reglamentos en favor de los profesores de tiempo completo de la Universidad del Quindío, junto con los reajustes correspondientes; que se declare que el profesor Flórez tiene derecho al pago del sueldo correspondiente a los servicios prestados desde el 1° hasta el 12 de diciembre de 1984 y a las vacaciones y prima de vacaciones correspondientes a las causadas desde el 29 de agosto del mismo año; por último, que se condene igualmente a la Universidad del Quindío al pago de los emolumentos acabados de mencionar.

II. De las excepciones propuestas por la parte demandada: Fueron tres, a saber: Incompetencia, porque el memorando general número 1527 de 14 de mayo de 1984 del Secretario General de la Universidad; el oficio número 106-2634 de 10 de diciembre de 1984, también del Secretario General, y el oficio número 603-2692 de 13 de diciembre del mismo año, firmado por el director del programa de física, no son verdaderos actos administrativos, sino que dieron cumplimiento a aquellos que sí desvincularon realmente al licenciado Flórez Moreno, o sea, la Resolución

número 1533 de 28 de septiembre de 1983 y el oficio 110-1061, de 1° de julio de 1984 proferidos por el Rector; Caducidad de la acción respecto al memorando 1527 de 14 de mayo de 1984 del Secretario General, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo; Inepta demanda por estimar que se han debido acusar de nulidad los verdaderos actos administrativos que desvincularon al demandante de sus servicios y que, al no haberlo sido, están vigentes con la consiguiente presunción legal que los ampara.

III. Sustentación del recurso de apelación: Son argumentos para impetrar que se revoque la sentencia de primera instancia, los siguientes, tal como fueron resumidos en la vista fiscal: "1. Que el acto administrativo demandado es de los llamados complejo conformado con el memorando general número 1527 de mayo 14 de 1984, el oficio número 106-2634 de diciembre 10 de 1984, y el oficio número 603-2692 de diciembre 13 del mismo año, por lo tanto se debían demandar todos los actos como lo hizo en la demanda. Señala que el acto complejo es aquel que reúne unidad de contenido y de fin, fusión de voluntades de los órganos que incurren a la formación del mismo, interacción de dos o más funciones y los actos que lo integran no hacen existencia separada o independiente. "El acto administrativo impugnado está conformado por una sola y férrea unidad, porque aunque la voluntad administrativa está enlazada por varios pasos, es palmar que el primero, sin el segundo, o sin el último carece de eficiencia, y por lo

tanto no producen ningún efecto (fl. 131 vto.) cita una sentencia de 1978, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa con ponencia del doctor Reyes Posada, y otra de la misma Sala pero de la Sección con ponencia del doctor Jacobo Pérez. "Señala que si se acepta lo sostenido por el Tribunal que al demandar solamente los oficios números 2634 de diciembre 10 y 2692 de diciembre 13 de 1984, quedaría intacto el acto administrativo contenido en el memorando número 1527 de mayo 14 de 1984, y 'la relación laboral entre el profesor Juan B. Flórez Moreno y la Universidad del Quindío seguirá en pleno vigor; porque el oficio número 1527 de mayo 14 de 1984 no produjo ningún efecto desvinculante ni lo podía producir ya”. "2. El Tribunal en la sentencia apelada sostuvo: "'La pretensión subsidiaria también es impróspera porque como equivale a declarar que la Universidad revocó de manera tácita el contenido del memorando número 1527 de mayo 14 de 1984, al aceptar que el demandante continuará conservando la calidad de profesor de tiempo completo y seguirá en servicio activo, revocación que debe ser expresa al tenor de lo dispuesto por los artículos 69 a 74 del Decreto 01 de 1984. No teniendo operancia la tácita pedida por el actor, como recurso extraordinario que es, por lo cual, esta petición tampoco podrá prosperar' (fl. 133 vto.). "3. En lo relacionado con la afirmación de la sentencia que la acción contra el único acto administrativo acusado estaba caducada, señala el actor que no es así, no se puede analizar aisladamente el memorando 1527 de 1984, sino

integralmente, con los dos actos o sea, los oficios 2634 y 2692 de 1984, y por lo tanto la demanda fue presentada oportunamente. "Señala además que la caducidad se debe contar a partir del momento en que se ejecutó el acto, por cuanto el memorando antes aludido no fue notificado en la forma establecida en el Capítulo X, Título I, Libro I del Código Contencioso Administrativo, en razón de que el agraviado no se enteró de la decisión desvinculante" (fls. 239 a 240).

IV. Concepto del Ministerio Público: Expresa la señora Fiscal Quinta de la Corporación: "Consta en autos, que el actor se vinculó a la Universidad mediante contrato de trabajo. En septiembre 28 de 1983, fue nombrado como profesor de tiempo completo por un (1) año a partir de agosto de 1983, y tomó posesión el 10 de octubre del mismo año. Por medio del memorando 1527 de 14 de mayo de 1984, el Secretario General de la Institución le comunicó la determinación de separarlo del cargo a partir de 29 de agosto de 1984. Llegada esa fecha, el actor siguió laborando hasta diciembre 13 de 1984, en que se le envió la siguiente comunicación: "'Por medio de la presente me permito comunicarle que: De acuerdo a oficio número 2634 de diciembre 10 de 1984, proveniente de la Secretaría General de la Universidad y en la cual se le notifica la desvinculación de la Universidad; por este motivo a partir de 10 de diciembre se le ha suspendido la carga académica en el Departamento de Física'" (fl. 75).

Seguidamente pasa la Fiscalía a analizar los actos acusados. "El memorando general 1527 de mayo 14 de 1984. "Dice así: "'Con los agradecimientos por la colaboración prestada a la entidad y debido a las especiales circunstancias por las cuales atraviesa la Universidad del Quindío, me permito comunicarle que su vinculación como profesor de tiempo completo, adscrito al Departamento de Física, cesará a partir del día 29 de agosto del presente año, fecha en la cual vence el período para el cual fue nombrado, mediante Resolución de Rectoría número 1533' (fl. 73). "De este acto no existe constancia de su notificación, pero como el actor interpuso recurso de reposición y subsidiario el de apelación, el día 18 de mayo de 1984 (fl. 95, 2° cuaderno), esta fecha se tendrá como la de notificación del memorando a términos del Decreto 01 de 1984. "La administración le contestó mediante oficio de fecha junio 11 de 1984 (fl. 98, 2° cuaderno), en el cual en la parte final expresa refiriéndose al acto 1527 de mayo 14 de 1984 que, un memorando de notificación no es susceptible de recursos por lo tanto, este Despacho se abstendrá de dar el trámite correspondiente'. Por lo tanto, a partir de 12 de junio de 1984 se empezará a contar el término de caducidad, si se aceptara que este es un acto administrativo. "La acción de restablecimiento del derecho a términos del artículo 136 ibídem, caduca al cabo de los 4 meses contados a partir del día de la publicación,

comunicación, notificación o ejecución del acto, y como en el presente caso la demanda se interpuso el 21 de mayo de 1985, y al actor se le resolvió la petición el 11 de junio de 1984 (fl. 98, 2° cuaderno), se presentaría por lo tanto la caducidad de la acción respecto de este acto y por lo mismo no sería susceptible de revisión de legalidad. "No está de acuerdo la Fiscalía con lo afirmado por el actor de que el término de caducidad se debe contar a partir de la ejecución del acto, o sea la fecha en que quedó desvinculado de la Universidad, porque a éste se le notificó por conducta concluyente el 18 de mayo de 1984, por medio de una de las figuras jurídicas del conocimiento de los actos administrativos por parte de los interesados a términos del artículo 136,2 del Decreto 01 de 1984, y como estas con excluyentes unas de otras, y ya se había producido la notificación del acto, dejaba por fuera la otra posibilidad contemplada en la norma, o sea la de la ejecución del mismo. "Por lo tanto, en principio, se presentaría la caducidad de la acción, pero considera la Fiscalía que el memorando antes reseñado, es un acto de trámite por cuanto no está manifestando la voluntad de la administración, con el fin de producir un efecto jurídico, como si lo hizo la Resolución número 1533 de 28 de septiembre de 1983 respecto de la desvinculación del actor (fl. 69). Este memorando simplemente está reiterando o recordando el acto administrativo contenido en la resolución de la Rectoría antes señalada. Por lo tanto no sería demandable ante esta jurisdicción.

"En lo relacionado con el segundo acto acusado dice textualmente: "'La Secretaría General, le comunica que la decisión de la administración de la Universidad consignada en memorando general 1527 de mayo 14 de 1984 por medio de la cual se le notificaba que la vinculación con la Universidad cesaría a partir del día 29 de agosto de 1984, no ha sido modificada y en consecuencia a la fecha no tiene usted ningún vínculo con la Universidad' (fl. 74). "Considera la Fiscalía que este es un acto de trámite que no es susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 84, en concordancia con el artículo 50 del Decreto 01 de 1984, por cuanto no está manifestando la voluntad de la administración, simplemente está ratificando la decisión contenida en el acto 1527 de 14 de mayo de 1984, que a su vez está reiterando la voluntad de la administración expresada en la Resolución 1533 de 1983, de vincular al actor por el término de un año contado a partir de 29 de agosto de 1983 (fl. 91, 1er. cuaderno). "Lo mismo se puede predicar del oficio número 603-2692 de diciembre 13 de 1984, proferido por el Director del Programa de Física de la Universidad del Quindío que dice: "'Por medio de la presente me permito comunicarle que: De acuerdo a oficio 2634 de diciembre 10 de 1984, proveniente de la Secretaría General de la Universidad; por este motivo a partir de 10 de diciembre se le ha suspendido la carga académica en el Departamento de Física' (fl. 75). Está dando una información y por lo mismo es de mero trámite.

"Se anota también, que el acto por medio del cual fue nombrado como profesor de tiempo completo por el término de un año a partir de agosto 29 de 1983, Resolución 1533 de 28 de septiembre de 1983, expedida por el señor Rector de la Universidad del Quindío, no ha sido controvertido en ese proceso, lo anterior para explicar que el restablecimiento del derecho tal como está solicitado no se daría, por cuanto la resolución antes mencionada, señala término específico de duración del tiempo laborable. Si el actor no estaba de acuerdo ha debido o no aceptar el nombramiento o impugnarlo. "En cuanto a lo relacionado con la petición de que la Universidad tiene derecho a tramitar su ingreso al escalafón, lo mismo que atender y resolver su solicitud, considera este Despacho que esta es una petición improcedente, por cuanto el actor tiene que solicitarla ante la administración con el fin de agotar la vía gubernativa. "En lo relacionado con la argumentación de que el memorando 1527 de 14 de mayo de 1984, perdió toda vigencia el 30 de agosto de 1984, por determinación tácita de la Universidad del Quindío, se considera que ello no es así, por cuanto la decisión de 14 de mayo es el resultado de la resolución de nombramiento del actor que establecía la condición que se cumplió con anuencia de las partes, ya que no fue controvertida por el actor en este proceso. "En lo referente con la aplicación de la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, planteado en el alegato de conclusión, por el señor apoderado del demandante, se observa que este argumento no fue propuesto en la demanda por

lo que no entrará a su estudio por ser ésta una jurisdicción rogada. "Por lo expuesto esta Fiscalía se permite conceptuar solicitando providencia inhibitoria por falta de jurisdicción, en relación con los actos acusados" (fls. 240 a 244). Con base, pues, en los prolegómenos anteriores y teniendo en cuenta las argumentaciones del Tribunal en el fallo apelado, no hallando causal susceptible de invalidar lo actuado. Para resolver, se considera: La ley colombiana vigente al respecto define los actos administrativos como "las conductas y las abstenciones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia" (art. 83, segundo inciso, C. C. A.; subraya la Sala). De manera que se hace indispensable, atendiendo dichos parámetros definitorios, para saber cuándo una conducta de la autoridad administrativa del Estado es realmente un acto administrativo, establecer si ella tiene la capacidad de producir, por sí misma, "efectos jurídicos", y de ese modo, la susceptibilidad de ser objeto de los medios de control llamados "acciones" que la propia ley ha demarcado y cuya vocación es obtener o lograr la nulidad de un pronunciamiento de tal categoría, es decir, la acción denominada "de nulidad" (art. 84, C. C. A.) y la acción cuyo nombre actual "de restablecimiento del derecho" (art. 85) obedece más a una de las finalidades o pretensiones buscadas por quien la incoa, es decir, la consecuencia principal del medio de control; que enantes había sido bautizado por la jurisprudencia,

inspirada por la doctrina, como "acción de plena jurisdicción". Pues bien, al examinar detenidamente los textos de todos y cada uno de los escritos que han sido acusados de nulidad en este proceso, es decir, el memorando general número 1527 de 14 de mayo de 1984 (fl. 73), el oficio 1062634 de 10 de diciembre de 1984 (fl. 74) y el oficio número 603-2692 de 14 de los mismos mes y año (fl. 75), no son más que notificaciones o reiteraciones de lo que dispuso el Rector de la Universidad a través de su Resolución 1533. En otras palabras, que ellos per se, ni aislada ni conjuntamente, producen efectos jurídicos y no reflejan de modo directo e inmediato la voluntad de la administración, dado que, como lo expresan, recuerdan o reiteran el querer de ésta de separarlo del servicio, querer que se emitió por la nombrada Resolución 1533 de 1983, verdadero acto administrativo que no ha sido acusado de nulidad. El memorando general número 1527, el oficio 106-2634 y el oficio número 603-2692 ostentan el carácter de realizadores de la operatividad ejecutoria del acto, contenido, como se ha indicado, en la Resolución 1533 de 1983, que existe y que es presumiblemente válido. El memorando y los oficios no hacen a la esencia de un cabal acto administrativo —la Resolución 1533 de 1983—, sino que son algo inductivo y contingente. O para decirlo en otra forma, son ellos —el memorando y los oficios

— simples actos de mero trámite. Y de allí que no puedan ser objeto de acción contencioso administrativa de nulidad en sí considerados. Y si no son actos administrativos con plenos alcances; si no pueden ser objeto de la pretensión de las dos grandes clases de acción de nulidad previstas en la ley, mal pueden ser tenidos como equivocadamente lo hace el recurrente, como actos complejos que, obviamente, han de ser conjuntos de verdaderos actos administrativos. En estas circunstancias, no habiéndose demandado de nulidad acto administrativo alguno, la Sala habrá de revocar la sentencia del a quo en cuanto declaró probada la excepción de caducidad respecto al memorando general que tuvo como acto definitivo, porque, como se ha anotado, en realidad no lo era, y en su lugar habrá que declarar la inhibición de la jurisdicción por incompetencia, puesto que no se demandó acto administrativo alguno; igual cosa se hará en lo que atañe al punto dos de la parte resolutiva del proveído. En mérito de lo expuesto y compartiendo el concepto de su colaboradora fiscal, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Revócase la sentencia de 7 de septiembre de 1985 del Tribunal Administrativo del Quindío, y en su lugar, declárase inhibido para decidir en el fondo por sustracción de materia e ineptitud sustantiva de la demanda. Copíese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de su origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada

el día 14 de abril de 1989.

ALVARO LECOMPTE LUNA ,AYDEE ANZOLA LINARES; AUSENTE,

REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER ,CLARA FORERO DE CASTRO,

MIGUEL A. PERILLA P. SECRETARIO