CE-SEC2-217-1982-03-02

PENSION DE JUBILACION / CARGOS DE EXCEPCION Interpretación de las normas que regulan el régimen prestacional de los empleados de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones. La Sala ha acogido el criterio de que sean más de 10 años en cargos de excepción, dada la índole de las labores, que desempeñan, en las cuales el manejo u operación de las máquinas o implementos produce efectos nocivos para la salud del empleado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D.E., dos (02) de marzo (03) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: ALVARO VILLARREAL

Demandado: Referencia: Expediente 5.022. Autoridades Nacionales Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, el señor Alvaro Villarreal pidió a esta Corporación hiciera las siguientes o semejantes declaraciones: "Que en el presente juicio se ha operado el fenómeno jurídico del silencio administrativo con respecto a la reclamación formulada por el señor Alvaro Villarreal, para que le fuera reconocida una pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones "Caprecom", en cuantía del setenta y cinco por ciento (75°/o) del promedio de lo devengado en el último año de servicios, lo cual lo autoriza para ejercer la presente acción por encontrarse agotada la vía gubernativa, de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 18, parágrafo del Decreto 2733 de 1959. "Que como consecuencia de lo anterior se declare que el señor Alvaro Villarreal, tiene derecho a que por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones "Caprecom", se le reconozca y pague una pensión mensual vitalicia de jubilación, equivalente al 75°/o del promedio de lo que haya devengado en el último año de servicios, la cual se hará efectiva a partir de la fecha en que el actor demuestre su retiro definitivo del servicio oficial, cualquiera que sea su edad". Se dice en los hechos de la demanda que el actor ha laborado al servicio de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones por un lapso superior a los 20 años, y que con fundamento en ello y en lo dispuesto en las normas legales pertinentes, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones "Caprecom", entidad que después de haber transcurrido más de un mes no ha resuelto sobre el particular. Como disposiciones violadas se invocaron en el escrito de demanda, los artículos 16, 20, 26 y 30 de la Constitución Nacional; 1o. de la Ley 28 de 1943; parágrafo 3o. del artículo 1o. de la Ley 22 de 1945; el artículo 21 del Decreto 1237 de 1946 y el artículo 7o. del Decreto 3267 de 1963, con relación a las cuales se expresó el concepto de la violación. Agotado el trámite de rigor, no observándose causal alguna de nulidad que

invalide la actuación y obtenido el concepto fiscal, que es adverso a las súplicas de la demanda, se procede a resolver, previas las consideraciones que siguen: La Fiscalía Cuarta de la Corporación en su concepto de fondo y después de un exhaustivo estudio sobre los antecedentes legislativos de la pensión de jubilación para los servidores del ramo de Telecomunicaciones, se pronuncia en forma desfavorable a las peticiones de la demanda; discrepa del criterio de la Sala sobre el particular, pues en su sentir las normas de excepción son de aplicación restrictiva y no existe frente al texto del inciso 1o. del artículo 27 del Decreto 3135 de 1968 y de las disposiciones que la consagran, fundamento legal alguno para decir que quien por lapso de 10 años ha desempeñado cargos considerados de excepción y ha trabajado por espacio de 20, tenga derecho a pensionarse a cualquier edad. Que tampoco puede afirmarse, dice, que en virtud de un traslado al que el trabajador no puede negarse, se ve privado de completar los 20 años en cargos de excepción y que por lo tanto podría consolidarse un abuso del derecho, el cual, debe estar fechacientemente demostrado en cada caso, sin que pueda decirse en términos generales que una interpretación distinta a la que se viene dando, no sea equitativa y no se conforme a los fines que con la norma se han buscado, ya que es la misma ley la que exige los 20 años de servicio en cargos de excepción. Afirma así mismo la Fiscalía, que la doctrina que actualmente viene sosteniendo la Sala es contraria a la de la Sala Plena de la Corporación,

expuesta entre otros, en los fallos del 18 de diciembre de 1978 y 25 de junio de 1980, según los cuales los preceptos en los que la Sección se apoya consagran la pensión a cualquier edad para quienes desempeñan los cargos considerados de excepción por espacio de 20 años, y que cuando esos fallos hablan de los 20 años en las actividades señaladas en el Art. 1o. de la Ley 28 de 1943 y el parágrafo 3o. del Art. lo. de la Ley 22 de 1945, y en las actividades específicas que señala el Art. 11 del Decreto 2661 de 1960, se interpretan las normas en el sentido de que para tener derecho a la pensión especial de que se viene hablando se requieren 20 años de servicio en ejercicio de los cargos señalados como de excepción y no que dentro de esos 20 años, 10 o más, lo hayan sido en tales cargos; por ello pide que en caso de que se siga sosteniendo este criterio, el asunto sea sometido a la consideración de la Sala Plena para que la modificación a su jurisprudencia se haga de conformidad con el artículo 24 del Decreto 528 de 1964. La Sala discrepa de los puntos de vista de la Fiscalía. El criterio en ella imperante en cuanto hace al reconocimiento de la pensión de jubilación de ciertos empleados de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones que han desempeñado cargos denominados de excepción, no es nuevo y ha sido reiterado en múltiples oportunidades, expresándose en tantos casos similares, en el sentido de que es menester la puntualización de la clase de servicios prestados por el empleado para poder establecer si tiene derecho a la pensión, sin

consideración a la edad, en las condiciones establecidas en las leyes y reglamentos respectivos. Y ciertamente que no existe un criterio determinado, claro y preciso de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sobre el tema y con relación a un caso particular, como para sostenerse que existe jurisprudencia que está siendo desconocida por la Sección Segunda, que pretenda modificarla con desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto-ley 528 de 1964, ya que en las sentencias de 18 de diciembre de 1978 y 25 de junio de 1980 de la Sala Plena, citadas por la Fiscalía, no se encuentra una definición clara acerca de la necesidad de permanecer en cargos de excepción por espacio de veinte años exclusivamente. Además, cada Sala especializada puede darse su propia jurisprudencia en materias de su competencia, conforme ha sido aceptado por la Sala de lo Contencioso Administrativo, en previsión de que la doctrina no se estanque. La ley por lo general, está constituida por un conjunto armónico de normas estrechamente relacionadas entre si, que se complementan y adicionan de modo recíproco. Cualquiera de los ordenamientos en ella contenidos regula una materia determinada; pero todos aparecen generalmente vinculados en forma tal con el resto del estatuto, que en la mayoría de los casos sólo es posible obtener el verdadero sentido de un precepto a través del análisis integral de todo el conjunto normativo. Por ello el estudio individualizado de cada disposición, no es el mejor medio para penetrar en el verdadero alcance de la norma. Los ordenamientos legales deben interpretarse del modo que mejor se ajuste al espíritu general que informa todo el sistema jurídico y no en forma que

se rompa la armonía y congruencia de todo el estatuto, a menos que aparezca de manera expresa y nítida que la intención del Legislador, fue establecer una excepción a la regla general, verbigracia en materia prestacional, hipótesis que es precisamente la que se cumple en el caso objeto de estudio, a términos de las leyes 28 de 1943, 22 de 1945, Decreto 1237 de 1956, Decreto-ley 2661 de 1960 y demás disposiciones que los modifican y adicionan. Ahora bien, un criterio de equidad, inspirado en un sentimiento de justicia para la apreciación de las circunstancias particulares de cada caso, a las cuales se busca adaptar la regla general, ha guiado fundamentalmente a la Sala. Quizás sea un factor importante que lleva al Juzgador a obrar en mayor o menor grado con el sentido de la equidad, se repite, acomodando la regla de derecho a las circunstancias particulares del demandante cuyo caso se debate, con miras a lograr la solución más justa al mismo. Por ello precisamente en nuestro sistema jurídico se consagran un buen número de principios que sirven de orientación para penetrar al verdadero sentido de las normas. Y así, el artículo 5o. de la Ley 153 de 1887 dice que "Dentro de la equidad natural y la doctrina constitucional, la crítica y la hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del Legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales, oscuras o incongruentes". Y siguiendo idéntico criterio, el artículo 26 del Código Civil expresa que "Los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses particulares". Y el artículo 32 del mismo Código sienta el principio de que los pasajes oscuros o contradictorios de la ley se interpretaran del modo que más conforme parezca al espíritu general de la legislación y a la equidad natural. Esas las razones para que la Sala haya venido interpretando, con un criterio de equidad, las normas que regulan el régimen prestacional de los empleados de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, no solamente tomando los textos aislados, sino sus relaciones con las otras disposiciones que regulan la materia, con mirar a que ellas cumplan en su totalidad los objetivos a que están destinadas. Interpretadas de la manera que se pretende en la vista Fiscal, se rompería la unidad lógica del sistema y se haría poco menos que inoperente en la práctica la pensión de excepción, al someterse las personas beneficiadas con ella a condiciones de difícil cumplimiento, por cuanto su permanencia en el cargo no está sujeta a su libre y espontánea voluntad, sino a la de sus superiores, estando sus derechos expuestos a ser burlados fácilmente en cualquier momento con un simple traslado después de largos años de servicio en cargos de excepción, traslado al cual no puede negarse, viéndose imposibilitado para completar los 20 años de que hablan las normas legales pertinentes. Por tal razón la Sala ha acogido el criterio de sean más de 10 años en cargos de

excepción, dada la índole de las labores que desempeñan, en las cuales el manejo u operación de las máquinas e implementos produce efectos nocivos para la salud del empleado. Hechos los anteriores comentarios, pasa la Sala al estudio del caso planteado en la demanda presentada por el señor Alvaro Villarreal, quien aspira a una pensión de jubilación acogiéndose a las normas que consagran para ciertos servidores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, el beneficio a obtener una pensión vitalicia de jubilación al cumplir 20 años de servicio, cualquiera que sea su edad. El artículo 1o. de la Ley 28 de 1943 dijo: "Para obtener la pensión de jubilación de que trata el artículo 16 de la Ley 2o. de 1932, se requiere que el empleado haya prestado sus servicios en los ramos adscritos al Ministerio de Correos y Telégrafos, por lo menos durante veinte años, en las condiciones expresadas en dicho artículo, y que su edad no sea inferior a cincuenta años. "En caso de que haya servido durante veinticinco y se le retire del servicio, tendrá la jubilación, sin tener en cuenta la edad. "Parágrafo. Sin embargo, los operadores de radio y de telégrafos, tendrán derecho a la jubilación cuando cumplan veinte años de servicio, cualquiera que sea su edad." Posteriormente la Ley 22 de 1945 en el Parágrafo Tercero de su artículo 1o. expresó: "El beneficio consagrado en el Parágrafo del artículo 1o. de la Ley 28 de 1943, se hace extensivo a los Revisores, Plegadores, Clasificadores, Oficiales

Mayores de la Central Telegráfica, a los Mecánicos y a los trabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones". Y el artículo 21 del Decreto 1237 de 1956 hizo extensivo a los operadores de telégrafo, jefes de líneas, revisores, plegadores, clasificadores y mecánicos de las oficinas de telégrafo, incluso los de la Empresa Nacional de Radiocomunicaciones y los oficiales mayores de la Central de Telégrafos de Bogotá, el derecho a obtener la jubilación a los veinte años de servicio y cualquier edad. De acuerdo con lo expuesto en las normas referidas, así como en las contenidas en el Decreto-ley 2661 de 1960, mediante el cual se adoptaron los estatutos de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, se colige fácilmente que los empleados afiliados a esta entidad, tienen derecho a reclamar pensión de jubilación cuando quiera que se encuentren en alguna de estas tres situaciones: a) Cuando el empleado u obrero haya llegado o llegue a los cincuenta años de edad, después de veinte años de servicio continuos o discontinuos. b) Cuando el empleado u obrero haya servido veinticinco años, sin consideración a la edad. c) Con veinte años de servicio y sin consideración a la edad, cuando hubiere desempeñado los cargos de excepción indicados en las normas legales que se han enunciado. Naturalmente que la extensión de los beneficios pensiónales hecha por la Ley 22 de 1945, favorece únicamente a los trabajadores de la Empresa Nacional de Radiocomunicaciones, o a quienes demuestren que estando vinculados a ella, fueron incorporados cuando ocurrió su fusión con la Empresa Nacional de

Telecomunicaciones, sin olvidar que la intención del Legislador ha sido siempre la de colocar en situación de favorabilidad a las personas que desempeñen cargos de excepción. Así mismo, debe agregarse a lo anterior, que las normas que consagran el régimen de excepción para la pensión de jubilación de esta clase de servidores del Estado, no han sido derogadas por disposiciones posteriores. Por el contrario, el inciso segundo del artículo 27 del Decreto 3135 de 1968, al señalar los requisitos para la pensión de jubilación, dejó a salvo: "... las personas que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción y que la ley determine expresamente", tal como ocurre en el caso de autos. Y de modo reiterado ha dicho la Sala, que si un empleado ha trabajado la mayor parte del tiempo en cargos de excepción y por la índole de las funciones y en virtud de un traslado al que no se puede negar, posteriormente se ve en imposibilidad de completar los veinte años a que se refieren las normas legales que se han citado, es de elemental justicia y equidad que sea favorecido con la excepción legal, ya que de lo contrario los fines buscados por la misma ley no tendrían ninguna operancia en la práctica, de exigirse al empleado el ejercicio total de los veinte años en cargos de excepción. De forma que para los fines de la ley, es necesario que cada caso se examine en particular de acuerdo con los principios enunciados, con el objeto de establecer y definir el derecho de cada quien, aceptándose dentro de esos principios, la procedencia de la pensión de excepción cuando la mayor parte del tiempo laborado correponda a los cargos de excepción mencionados en la

ley, Para dar cabal cumplimiento a los objetivos de ella. En el caso presente se tiene que conforme consta al fl. 15 del Cuaderno Principal, el actor desempeñó un cargo de excepción por espacio de 15 años, 10 meses y 20 días. Por consiguiente, de acuerdo con lo que aquí se ha expresado, es equitativo reconocerle su derecho a la pensión de excepción, esto es, con 20 años de servicio y sin consideración a la edad. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, oído el concepto Fiscal y en desacuerdo con él, y administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Se declara que por falta de pronunciamiento de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones "Caprecom" dentro del término legal, sobre petición formulada el 15 de septiembre de 1980 por el señor Alvaro Villarreal, por medio de apoderado, se ha operado el fenómeno jurídico del silencio administrativo. Segundo. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, "Caprecom", dentro del término señalado en el artículo 121 del C.C.A. procederá a reconocer y pagar al señor Alvaro Villarreal una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de lo que hubiere devengado en el último año de servicios, la cual se hará efectiva a partir de la fecha en que demuestre su retiro definitivo del servicio oficial y cualquiera que

sea su edad. Copíese, notifíquese. La sentencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 19 de febrero de 1982.

ALVARO OREJUELA GOMEZ, AYDEE ANZOLA LINARES, SAMUEL

BUITRAGO HURTADO, IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO