CE-SEC2-230-EXP1987-N1618

SINDICATO – Huelga / HUELGA – Declaración y/o Tribunal de arbitramento / SOLICITUD DE CONVOCATORIA – Tribunal de Arbitramento obligatorio / POTESTAD REGLAMENTARIA – Limitaciones / HUELGA – Declaratoria y desarrollo de la misma / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA – Extralimitación de la potestad reglamentaria / SUSPENSION PROVISIONAL – Procedente por extralimitación de la potestad reglamentaria al modificar el alcance de la ley El artículo 9º de la Ley 39 de 1985, faculta con exclusividad al sindicato o sindicatos en que estén afiliados más de la mitad de los trabajadores, o en defecto de éstas, a la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa para tomar la decisión de declarar la huelga o de solicitar la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento para los fines previstos en tales preceptos. Decrétase la suspensión provisional del inciso 2º del artículo 1º del Decreto 477 de 11 de febrero de 1986, reglamentario de la Ley 39 de 1985. Los principios sobre jerarquía de las reglas de derecho trazan los límites de la potestad reglamentaria. DECRETO REGLAMENTARIO. Tiene como función exclusiva proveer la adecuada ejecución de los mandatos del legislador. REGLAMENTO. Es un desarrollo de la ley y sus alcances se manifiestan esencialmente dentro de los límites de ella (Reiteración jurisprudencial. Véase Anales de 1984, Primer Semestre, página 166).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SALA DE DECISION Consejero ponente: REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER Bogotá, D. E., diecisiete (17) de marzo (03) de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 1618

Actor: PEDRO CHARRIA ANGULO Y OTRO

Demandado: Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO Por auto de 6 de agosto de 1986, del cual fue Ponente el Consejero, doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker, se negó, entre otras cosas, decretar la suspensión provisional del inciso 2º del Decreto 477 de 1986 proferido por el

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El ponente después de transcribir una sentencia del Consejo de Estado de fecha 23 de noviembre de 1984, de la cual fue Ponente el doctor Samuel Buitrago Hurtado, llega a la conclusión de que en el sub lite no se presenta una manifiesta violación de las normas superiores reseñadas en el libelo por el acto acusado.

Arguyen los suplicantes: "1º El auto recurrido afirma que el Decreto reglamentario no debe limitarse a repetir textualmente la ley que reglamenta, pues carecía de objeto, para lo cual cita una sentencia del honorable Consejo que no discutimos pues allí se dice que el Decreto reglamentario de una ley debe tener agilidad lógicamente que teniendo siempre en cuenta la prohibición de no rebasar ni la letra, ni la intención, ni la materia intrínseca, ni los mismos fines de ella. Pero es que precisamente, en el

asunto sub júdice se rebasan los límites de la ley como se desprende de nuestra argumentación en la demanda, a la cual nos remitimos; y por ello hicimos una doble columna para transcribir el texto del artículo 9º de la Ley 39 de 1985, y el texto del artículo 1º del Decreto 477 de 1986, y se agregó a manera de conclusión lo siguiente: "Una u otra opción legal, huelga o tribunal, tienen los mismos presupuestos en la ley reglamentada. "Al extender la facultad de convocar Tribunal de Arbitramento obligatorio a los sindicatos minoritarios o al Gobierno, el Ejecutivo desbordó de manera palmaria el mandato del legislador. Así como a aquellos no se les permite hacer uso del derecho de huelga dentro de la regulación legal vigente, tampoco pueden solicitar al Ministerio del Trabajo la convocatoria del tribunal, ni el Gobierno puede de oficio, en tal evento, convocar dicho tribunal. "Igualmente resulta de claridad meridiana el quebranto del artículo 9º del Código Sustantivo del Trabajo que también se cita en el precepto acusado, pues el principio general de la protección al trabajo no puede ser desarrollado sino dentro de los precisos límites señalados en la Constitución y las leyes. "2º Se afirma en el auto recurrido que debe tener el honorable Consejo cautela para no prejuzgar en la providencia que decide la suspensión provisional, pero es ello aceptable cuando hay duda sobre la ilegalidad de una norma, pero no cuando ésta aparece de la simple comparación entre el texto de la Ley y el texto del Decreto reglamentario. "3º El auto recurrido sencillamente olvida que el artículo 9º de la Ley 39 de 1985

establece una opción entre huelga y arbitramento (véase su texto transcrito en nuestra demanda). "El Decreto reglamentario en la parte cuya nulidad se ha pedido, desconoce la opción para establecer en favor de los sindicatos minoritarios exclusivamente el arbitramento lo cual rebasa la ley, pues quien no puede ejercitar el derecho de huelga, por prohibición de la misma ley, como lo reconoce la primera parte del Decreto reglamentario, tampoco podría acudir al arbitramento, pues se trata de un derecho de opción o sea en otros términos de la posibilidad jurídica de escoger entre dos derechos (obligaciones alternativas a que se refiere el artículo 1556 del Código Civil) pero donde la ley no concede uno de ellos, no puede concederse el otro por Decreto reglamentario, pues entonces no existiría opción pues no hay dos derechos para escoger, sino uno solo, y éste no ha sido consagrado en la ley. "¿Qué es optar? Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua (17º Edición de 1947) optar es: 'escoger una cosa entre varias'. Pero el Decreto reglamentario reduce la opción legal a una sola cosa: El arbitramento para los sindicatos minoritarios que no pueden declarar la huelga; entonces quien no puede escoger entre varias cosas no está optando sino sometiéndose a una sola; esto sería posible si la ley lo hubiera consagrado así, pero la ley habla de opción cuando dice en su artículo 9º que la Asamblea General del Sindicato 'deberá tomar la decisión de optar entre la declaratoria de huelga o la convocatoria de un

Tribunal de Arbitramento. "Por ello quien no puede ejercitar el derecho de huelga tampoco puede acudir al otro extremo de la opción que es Tribunal de Arbitramento, lo que además concuerda con el artículo 34 del Decreto 2351 de 1965, que sobre la procedencia del arbitramento' en su ordinal b) determina que el arbitramento es posible cuando los19rabajadores optaren por el arbitramento', es decir que para estos casos diferentes al del arbitramento en los servicios públicos, o los que afectan la economía nacional en su conjunto, que no son optativos, siempre la ley los contempló como alternativa en vez de la huelga, o sea que se repite; donde no puede haber huelga por ser un sindicato minoritario, tampoco puede acudir al Tribunal y menos que el Ministerio lo pueda convocar de oficio. "Si todo lo anterior no significa rebasar la ley, ¿dónde entonces se pregunta, existiría un caso más palpable a simple vista de exceso de la facultad reglamentaria?". Para resolver, Se considera: El artículo 1º del Decreto 477 de 1986, por el cual se reglamenta la Ley 39 de 1985, dice: "Artículo 1º Concluida la etapa de mediación, sin que las partes hubieren logrado acuerdo total sobre los puntos materia del diferendo, se realizará una asamblea general de los trabajadores afiliados a la entidad sindical a través de la cual se hubiere promovido el conflicto, o de los trabajadores no organizados si fueren éstos quienes lo plantean, a través de la presentación y trámite legal del respectivo pliego de peticiones, asamblea que deberá tomar la decisión de optar entre la declaratoria de huelga o la solicitud al Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social, de convocatoria de un tribunal de arbitramento obligatorio. "En el caso de que los trabajadores pertenecientes al sindicato o sindicatos directamente comprometidos en el conflicto, no alcanzaren a reunir la mayoría absoluta de los trabajadores permanentes de las empresas o establecimientos respectivos, no podrán declarar la huelga y por consiguiente sí tendrán la facultad de solicitar la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento obligatorio. Si tales trabajadores no hicieren uso de esta facultad, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrá convocar el mencionado tribunal, con el fin de dar solución definitiva al conflicto promovido por la presentación del pliego de peticiones, en armonía con el artículo 9º y demás disposiciones concordantes del Código Sustantivo del Trabajo. "La huelga o la solicitud de Tribunal de Arbitramento serán decididas dentro de los 10 días hábiles siguientes a la terminación de la etapa de mediación en votación secreta y por la mayoría absoluta de los trabajadores sindicalizados que deban integrar tal asamblea, en su condición de directamente comprometidos en el conflicto. "Antes de celebrarse la asamblea se dará aviso a las autoridades del Ministerio de Trabajo para que éstas puedan presenciar y comprobar su desarrollo. Este aviso deberá darse con una antelación no inferior a 5 días hábiles". Por su parte el artículo 9º de la Ley 39 de 1985, dice: "Artículo 9º El artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 31 del Decreto 2351 de 1965 quedará así, precedido del siguiente encabezamiento:

"CAPITULO IV

"Declaratoria y desarrollo de la huelga. "Decisión de los trabajadores. "Artículo 444. Concluido el término legal señalado para la etapa de mediación sin que se hubiere logrado acuerdo total, se realizará una Asamblea General de los trabajadores directamente comprometidos en el conflicto que deberá tomar la decisión de optar entre la declaratoria de huelga o la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento. "La huelga o la solicitud de arbitramento serán decididas, en votación secreta, por la mayoría absoluta de los trabajadores que deban integrar la Asamblea. "Antes de celebrarse la Asamblea se dará aviso a las autoridades del trabajo para que puedan presenciar y comprobar su desarrollo. Este aviso deberá darse con una antelación no inferior a cinco (5) días hábiles". El numeral 2º del artículo 3º de la Ley 48 de 1968, reza: "2. En cualquier momento, antes de la declaración de huelga o durante su desarrollo, el sindicato o sindicatos a que estén afiliados más de la mitad de los trabajadores, o en defectos de éstos, los trabajadores en asamblea general, podrán solicitar que las diferencias precisas respecto de las cuales no se haya producido acuerdo entre las partes en las etapas de arreglo directo y de conciliación, contenidas en el pliego de peticiones de los trabajadores como proyecto de convención colectiva o de pacto colectivo de trabajo, sean sometidas al fallo de un Tribunal de Arbitramento obligatorio constituido en la forma que se determina más adelante. "El Ministro de Trabajo, de oficio o a solicitud del sindicato o sindicatos, o en

defecto de estos, de los trabajadores, en asamblea general someterá a votación de la totalidad de los trabajadores de la empresa si desean o no sujetar las mencionadas diferencias a fallo arbitral, y si la mayoría absoluta de ellos optare por lo primero, no se suspenderá el trabajo o se reanudará dentro del término máximo de tres (3) días hábiles si se hallare suspendido, y se convocará dentro de los dos (2) días hábiles siguientes el Tribunal de Arbitramento Obligatorio llamado a proferir dicho fallo". Ahora bien, realizada una sencilla comparación de la norma acusada (inciso 2º del Decreto 477 de 1986 Mintrabajo) con el texto del artículo 9º de la Ley 39 de 1985 y el numeral 2º del artículo 3º de la Ley 48 de 1968, se puede percibir "prima facie", que la norma reglamentaria viola en forma manifiesta las dos disposiciones legales, al establecer que: "En el caso de que los trabajadores pertenecientes al sindicato o sindicatos directamente comprometidos en el conflicto, no alcanzaren a reunir la mayoría absoluta de los trabajadores permanentes de las empresas o establecimientos respectivos, no podrán declarar la huelga y por consiguiente si tendrán la facultad de solicitar la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento obligatorio.. " (Subraya la Sala). La facultad que otorga la norma acusada al sindicato o sindicatos que no reúnan la mayoría absoluta de los trabajadores permanentes de las empresas o establecimientos respectivos, contraría en forma manifiesta u ostensible, la

disposición legal que reglamenta, la cual faculta con exclusividad al sindicato o sindicatos en que estén afiliados más de la mitad de los trabajadores, o en defecto de éstos, a la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa para tomar la decisión de declarar la huelga o de solicitar la convocatoria a un Tribunal de Arbitramento para los fines previstos en tales preceptos. No encuentra la Sala en la ley que se reglamenta, previsiones contenidas en el Decreto reglamentario, de donde resulta palmario que el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria al modificar el alcance de la ley. Es así como mientras el artículo 9º de la Ley 39 de 1985 contempla la opción de declarar la huelga o solicitar el arbitramento a un mismo conjunto de trabajadores: Los integrantes de la Asamblea General de que habla dicha disposición. Sin embargo, el Decreto reglamentario, establece que quienes no puedan declarar la huelga, si pueden por lo consiguiente solicitar el arbitramento, lo que así no contempla la ley reglamentada. No se encuentra en la ley, el caso de que quienes no puedan declarar la huelga, por su condición minoritaria, tengan sin embargo la opción de solicitar la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento. La Sala en auto de 27 de febrero de 1984, refiriéndose a las limitaciones de la potestad reglamentaria, se expresó en los siguientes términos (Anales 1984, pág. 166): "Establece el artículo 120 de la Constitución Nacional, en su ordinal 3º, que corresponde al Presidente de la República 'ejercer la potestad reglamentaria

expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes'. "La anterior disposición constitucional, el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 y los principios sobre jerarquía de las reglas de derecho trazan los límites de la potestad reglamentaria, sobre lo cual existe abundante jurisprudencia del Consejo de Estado, como también la hay de la Corte Suprema de Justicia, que en sentencia del 4 de septiembre de 1939 dijo que 'el reglamento establece las medidas necesarias para el cumplimiento del mandato legislativo, sin apartarse de su esencia ni de su espíritu'. "El Decreto reglamentario, cuyo sustento y marco de validez es la ley, tiene como función exclusiva proveer a la adecuada ejecución de los mandatos del legislador, determinando aquellos aspectos o detalles que aquél no consideró necesario regular por no ser de carácter sustancial o escapar a las fórmulas sintéticas, pero conceptualmente densas y comprensivas, de una regla de derecho de esa categoría. "El Decreto reglamentario aporta entonces los detalles, los pormenores de la ejecución o aplicación de la ley; hace explícito lo implícito en ella, facilita su entendimiento o comprensión; es decir, convierte en reglas expresas lo que está implícito en la ley, lo que es de su esencia, de su espíritu. "Pero no más. No es posible que el reglamento contenga reglas que sólo puede dictar el legislador, o sea, regular lo que es materia propia de la potestad de él por cuanto no puede ser objeto sino de una 'declaración de la voluntad soberana',

como se lee en el artículo 4º del Código Civil. "No puede entonces el reglamento modificar la ley, ni adicionarla o ampliarla, ni restringirla o recortarla en su esencia o sustancia; en fin, no puede desbordar los límites de la potestad reglamentaria en virtud de la cual se dicta, pues estaría no sólo violando la ley sino también la Constitución Nacional que al otorgar ese poder lo limitó. "En suma, el reglamento es un desarrollo de la ley y sus alcances se mantienen esencialmente dentro de los límites de ella" (Actor: Alberto León Gómez Zuluaga.

Ponente: Joaquín Vanín Tello).

De otra parte, esta Corporación ha dicho: "La benéfica institución de la suspensión provisional sólo procede cuando, en tratándose de la acción pública, popular o ciudadana, aparece un choque manifiesto, claro, patente, ostensible, entre el acto acusado y la norma de carácter superior, que deba respetarse. Los actos administrativos llevan en sí implícita una presunción de legalidad. Debe suponérseles conforme con las disposiciones superiores en la jerarquía de la legislación. Unicamente cuando es flagrante la oposición es procedente la suspensión provisional, porque de lo contrario podría paralizarse la acción administrativa con argumentos de mayor o menor fuerza en su simple auto, dictado sin que se hayan producido pruebas, sin que se hayan oído alegatos de las partes, etc." (Auto de 19 de septiembre de 1945. Anales números 352-356). Con base en lo anteriormente expuesto la Sala llega a la conclusión de que se llenan los requisitos del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y, por

lo tanto, es viable decretar la medida provisoria impetrada y, en consecuencia, el auto recurrido habrá de revocarse. Por lo expuesto, la Sala de Decisión, Resuelve: Revócase el auto suplicado y, en su lugar se decreta la suspensión provisional del inciso 2º del artículo 1º del Decreto 477 de 11 de febrero de 1986. Comuniqúese la medida provisoria al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Notifíquese y devuélvase a la oficina de origen.

GASPAR CABALLERO SIERRA, AYDEE ANZOLA LINARES, JOAQUIN VANIN

TELLO. MIGUEL ANTONIO PERILLA P., SECRETARIO