CE-SEC2-276-1983-02-22

COSA JUZGADA – En materia Contencioso Administrativo / COSA JUZGADA

• Doctrina

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Bogotá, D.E., veintidós (22) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: LUIS ALFONSO GIRALDO MARIN

Demandado: Proyectó: Dr. José Gabriel Salom, Abogado Asistente

Referencia: Expediente No. 6.755. Resoluciones Ministeriales.

En demanda presentada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el señor Luis Alfonso Giraldo Marín, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 67 del C.C.A., solicitó de esa Corporación que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: "Primera. Que, habiendo sido retirado del Ministerio de Justicia el señor Luis Alfonso Giraldo Marín, como Cabo 1-8 de Prisiones, con base en la Resolución No. 5533 de 15 de octubre de 1975 del Ministerio de Justicia, que lo destituyó, sin que dicha resolución se encontrase ejecutoriada, como no lo está hasta este momento, por no haber sido notificada personalmente al interesado, tal como lo dispone el Art. 68 del Decreto 2655 de 1973, para que éste pudiese interponer el recurso de reposición que consagra el Art. 69 del susodicho decreto, y sin que, por lo mismo, se pudiera cumplir dicha resolución, tal proceder del Ministerio de Justicia constituyó un hecho u operación administrativo de éste que causó una

violación del derecho de mi patrocinado Luis Alfonso Giraldo Marín de no ser retirado del servicio del Ministerio de Justicia sino hasta tanto la resolución que lo destituyó, la aludida, quedase ejecutoriada y no antes como efectivamente sucedió". "Segunda. Que, como consecuencia de lo anterior, se disponga que se paguen al señor Luis Alfonso Giraldo Marín, como restablecimiento del derecho y a título de indemnización, por parte del Ministerio de Justicia, los sueldos, primas, bonificaciones y vacaciones que haya dejado de percibir, con cargo al Tesoro Nacional (Ministerio de Justicia), desde la fecha en que fue retirado del servicio oficial ilegalmente, que lo fue desde el 15 de octubre de 1975, fecha de la Resolución No. 5533 por la que el Ministerio de Justicia lo destituyó, hasta la fecha en que dicha resolución quede ejecutoriada, momento en que legalmente podrá cumplirse lo ordenado en dicha resolución y en ningún caso antes". "Tercera. Que se reconozca el tiempo que medie entre el retiro de mi patrocinado, 15 de octubre de 1975, hasta la ejecutoria de la Resolución No. 5533 del 15 de octubre de 1975 del Ministerio de Justicia, sin solución de continuidad para efecto de prestaciones sociales, ascensos y escalafón". "Cuarta. Que es indispensable para que se surta la ejecutoria de la Resolución No. 5533 de 15 de octubre de 1975 del Ministerio de Justicia que éste le notifique legalmente la susodicha resolución a Luis Alfonso Giraldo Marín, de conformidad

con los Arts. 68 y 69 del Decreto 2655 de 1973, y así se ordene". Como hechos constitutivos de la acción ejercitada se indican en el libelo los que aparecen relacionados a folios 3 a 6, donde igualmente se invocan las normas violadas y se expresa el concepto de su violación. Después de que se practicaron las pruebas solicitadas en la primera instancia y una vez que se produjo concepto Fiscal adverso a las pretensiones de la demanda, el Tribunal del conocimiento pronunció la sentencia que ahora ha venido en apelación, y en ella se declaró inhibido para conocer del mérito de la acción propuesta, por ineptitud de la demanda. La Fiscalía Cuarta de la Corporación en su vista reglamentaria, es de concepto que se revoque la sentencia recurrida, por las razones allí expresadas. Rituado el juicio dentro de las prescripciones de ley y no observándose causal de nulidad que invalide la actuación, la Sala procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES: En el proceso se constituyó como parte impugnadora el Ministerio de Justicia, quien por conducto de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de caducidad de la acción y cosa juzgada. En vista de lo anterior y antes de proceder a estudiar el fundamento de la demanda, procede la Sala a decidir previamente lo relacionado con el problema de la "reo judicata", que plantea tanto el abogado impugnante como el Tribunal del conocimiento. Sobre este aspecto del debate litigioso, la Sección Primera de la Corporación, en sentencia de diciembre 4 de 1970, tuvo oportunidad de fijar su criterio cuando

expresó: "Criterio para evaluar la cosa juzgada en lo contencioso administrativo. Hay dos concepciones sobre la cosa juzgada en la doctrina actual: a) Doctrina Clásica (Savigny, Chiovenda, Couture), que conceptúa que para saber si hay cosa juzgada debe tomarse en cuenta tanto la parte dispositiva como la motiva de la sentencia. Savigny decía que la sentencia es un todo único e inseparable y que por consiguiente, la cosa juzgada se extiende a toda ella. Esta es la doctrina dominante, b) Concepción según la cual la cosa juzgada solamente acompaña a la decisión, sin tener en cuenta los considerandos del fallo en donde se le anuncia. Los criterios para evaluar la cosa juzgada en lo contencioso administrativo se distinguen, a saber: lo.) Cuando se ha declarado la nulidad de un acto administrativo que ha sido acusado, la cosa juzgada se declara con la simple verificación de la parte resolutiva y en atención a la acción propuesta; 2o.) Cuando, mediante sentencia se ha negado la declaratoria de nulidad, la cosa juzgada se evalúa mediante la comparación de la parte resolutiva con la parte motiva a consideración. De acuerdo con el artículo 474 del Código de Procedimiento Civil, para que la cosa juzgada surta efecto en otro juicio, se necesitan los siguientes requisitos: a) Identidad del sujeto (cadam personae) es decir que haya identidad jurídica entre las personas de los litigantes; b) Identidad de cosa (cadam res), o sea que el objeto del litigio debe ser el mismo; c) Identidad

de causa (cadam causa), o sea que los motivos alegados en ambos litigios sean idénticos. A la luz de lo dispuesto en el artículo 474 del C. de P.C. se deben examinar los expedientes en los juicios administrativos. En puro derecho privado se requiere que haya identidad jurídica entre las personas de los litigantes en ambos juicios. Y esto es así, porque en derecho privado las sentencias solamente tienen efecto entre las partes que intervinieron en el juicio. No sucede lo mismo en cierto tipo de juicios del derecho administrativo. En los juicios contencioso administrativos de nulidad pura del artículo 66 del C.C.A., la sentencia dictada tiene un valor "erga omnes", es decir que afecta no solamente a las partes que intervinieron en el juicio sino a todas. En este tipo de juicios el demandante aparentemente no obra en interés personal sino en interés de la norma violada. Si logra obtener que el Tribunal anule una disposición por ser considerada violatoria de otra norma de superior jerarquía la sentencia que así lo declare tiene un valor absoluto y es oponible a cualquier otro demandante que pretendiera, por los mismos motivos, reabrir la discusión judicial. Por consiguiente, el requisito de la identidad de sujeto no tiene aplicación para configurar la cosa juzgada en este tipo de juicios administrativos". Ahora bien, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 447 del C. de P. C, aplicables al caso por remisión analógica del artículo 282 del C.C.A., para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada, es menester que haya identidad de sujeto, identidad de objeto o identidad de causa. En cuanto al primer

requisito, éste solo puede darse en los procesos donde se ventilen controversias de derecho privado o donde se formulen pretensiones en ejercicio de la acción subjetiva que consagra el artículo 67 del C.C.A., por cuanto en los procesos instaurados en ejercicio de la acción popular, la sentencia tiene un valor erga omnes y, por consiguiente, el requisito de la identidad de sujetos no tiene aplicación para configurar la cosa juzgada. En cuanto a los otros dos elementos, o sea, la identidad del objeto y la identidad de la causa es conveniente destacar que el objeto de la demanda, es la pretensión, la cual está contenida en la parte petitoria; y la causa de pedir, que se relaciona con los hechos de la demanda, consiste en el fundamento inmediato del derecho que se ejerce. Es la razón de la pretensión aducida en el juicio anterior. No debe confundirse ésta con los fundamentos de derecho que sirven de apoyo a la pretensión. "La pretensión procesal —enseña Sechavab—es el objeto del litigio, pero también de la resolución, pues es sobre el objeto del litigio sobre el que el Tribunal debe resolver" (El objeto litigioso, pág. 6). Para Rosemberg, de acuerdo con cita que hace el autor antes referido, el objeto litigioso debe definirse como "la petición dirigida a obtener la declaración, susceptible de autoridad de cosa juzgada, de una consecuencia jurídica y que es necesario, por el estado de cosas expuesto para fundamentarla" (ibídem, pág. 39). Según Rosemberg "los procesos tienen un mismo objeto litigioso, cuando se acciona por la declaración de un mismo derecho o de una misma relación jurídica

o se presenta la misma solicitud sobre la base de un mismo suceso. Por eso, si un mismo actor presenta contra el mismo demandado, a base de un mismo estado de cosas (por ejemplo el accidente de tránsito), la misma solicitud (por ejemplo la indemnización de daños y perjuicios) que en otro litigio todavía pendiente, la excepción de litio pendencia... está fundada... aunque en el segundo proceso se haga valer otro criterio jurídico que en el primero (por ejemplo contrato en el primero y responsabilidad legal o delito en el segundo) y por consiguiente se destaquen, conforme a los distintos tipos de las normas jurídicas aplicables, distintos aspectos del mismo suceso histórico (en un caso, el contrato, en el otro la empresa responsable, o la culpa) y aun cuando en el primer proceso haya sido excluido expresamente por el actor el criterio jurídico (el del contrato) empleado en el segundo" (ibídem pág. 47). Visto lo anterior, es procedente estudiar si el objeto del presente proceso ya fue materia de decisión en otro litigio similar. En la demanda que dio origen al presente proceso, el actor solicita se le paguen, a título de indemnización los haberes dejados de percibir desde la fecha en que fue retirado del servicio hasta que se ejecutorié la Resolución 5533 del 15 de octubre de 1975 y se le reconozca dicho lapso "sin solución de continuidad para efectos de prestaciones sociales, ascensos y escalafón". Y en el proceso anterior, el mismo demandante impetró la nulidad de la Resolución 5533 que lo destituyó del cargo de guardián y como restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al cargo y el pago de todos los haberes dejados de

percibir hasta cuando fuera restituido "considerándose igualmente que para efectos de prestaciones sociales no ha existido solución de continuidad" pretensiones sobre las cuales el Tribunal del conocimiento se pronunció en sentencia de fecha 17 de septiembre de 1977, negando el aludido derecho. Y aunque no obstante que la formulación de las pretensiones, la redacción de los hechos, los argumentos expuestos y la forma en general, son diferentes, la causa que motiva la demanda es la misma, o sea, que la Resolución 5533 le ocasionó perjuicios al demandante. Y como quiera que no puede decirse que los argumentos aducidos en la demanda sean iguales, no por ello la causa deja de ser la misma. La diferencia en el planteamiento de los hechos, no modifica el estado de la causa. Todo lo anterior, que sería de indiscutible aceptación en los procesos de carácter civil, presenta, sin embargo, alguna dificultad de encuadramiento en los procesos contenciosos administrativos, en cuanto se refieren a la diferencia en la indicación de las normas jurídicas violadas, ya que en ellos, el fallador en verdad, no puede salirse del marco de las normas que como violadas lo indique el demandante, doctrina reiterada de la Corporación, motivo por el cual basta únicamente limitarse a su simple alusión recordatoria. Ahora bien, respecto de las normas que en las dos demandas se indican como violadas, en ambos se coincide en el señalamiento de los artículos 26 de la Constitución Nacional, 68 y 69 del Decreto 2655 de 1973. Así las cosas y resumiendo, es evidente que entre los dos juicios existe identidad de partes; identidad de objeto; la indemnización a que cree tener derecho el

demandante como consecuencia de la expedición de la Resolución 5533 de 1975. Igualmente se verifica que entre ellos existe identidad de causa, porque las nociones se fundan en las afirmaciones consistentes en la violación de los artículos 68 y 69 del Decreto 2655 de 1973 y 26 de la Constitución Nacional. De manera que, demostrada como está la expedición de la cosa juzgada, será preciso declararla en la sentencia al tenor de lo dispuesto en el artículo 109 del Código Contencioso Administrativo. Finalmente, esta Sala, con ponencia del Magistrado Reyes Posada, al dirigir el juicio promovido por Jorge Humberto Figueroa Vega, expresó: "Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto el insólito fundamento de las pretensiones de la demanda, la que, reconociendo la existencia de la Resolución No. 3503 de 30 de mayo de 1977, pretende que el retiro del servicio del actor se produjo como consecuencia de un hecho u operación administrativa, afirmando erróneamente, como se ha visto, que ésta no fue notificada al actor. La notificación no es otra cosa que el medio para poner en conocimiento de la persona los actos administrativos que produzcan situaciones jurídicas que lo afecten, de suerte que conocido por el interesado el acto administrativo correspondiente, éste se entiende notificado por conducta concluyente sin que haya lugar a alegar la falta de ejecutoria por este aspecto; y menos aún calificar como hecho u operación administrativa la consecuencia de un acto en que la Administración expresó clara y definitivamente su voluntad, como en el presente caso, para pretender una indemnización pecuniaria. Es de observarse cómo en las pretensiones del libelo

no está el reintegro del actor, para lo cual habría sido necesario desvirtuar las justas causas que movieron a la Administración para la destitución del guardián, sino que tan sólo se pide la indemnización equivalente a los sueldos y prestaciones desde la fecha del retiro hasta que se hubiere cumplido la notificación del acto administrativo correspondiente, lo que revela la imposibilidad de destruir mediante proceso la existencia de la justa causa que motivó el retiro". "Todo ello conduce a la Sala a observar que las normas procesales tienden a obtener la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, pero no pueden ser instrumento dúctil para obtener beneficios que no correspondan a la realidad de los derechos subjetivos. La utilización de los procedimientos judiciales en la forma descrita constituye un típico abuso del derecho que esteriliza las pretensiones incoadas". En tan virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confirmase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca el día 9 de octubre de 1981. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 11 de febrero de 1983.

JOAQUIN VANIN TELLO, AYDEE ANZOLA LINARES, ALVARO OREJUELA

GOMEZ, IGNACIO REYES POSADA.

VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO