CE-SEC2-475-EXP1986-N175-11680

FUNCIONARIOS DE PERIODO. SEÑALAMIENTO DE PERIODO PARA EL EJERCICIO DE CARGOS PUBLICOS Artículos 282 y 273 del Código de Régimen Político y Municipal. EMPLEOS PUBLICOS Período Señalamiento.

PERSONEROS MUNICIPALES. PERIODO DE DURACION DEL CARGO.

REGIMEN DE ESTABILIDAD NO ABSOLUTA SINO RELATIVA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: JOAQUIN VANIN TELLO Bogotá, D. E., veintinueve (29) de noviembre (11) de mil novecientos ochenta y seis (1986) Radicación número: 175-11680

Actor: PASTOR PIMIENTA ESTRADA

Demandado: Referencia: Expediente Nº 17511680. Asuntos Municipales. Actor: Pastor

Pimienta Estrada. Consulta el Tribunal Administrativo de Antioquia su sentencia de fecha 11 de mayo de 1984, proferida dentro del proceso que originó la demanda presentada por el señor Pastor Pimienta Estrada, quien actúa por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, libelo en el cual hizo las siguientes peticiones: "Primera. Que se declare la nulidad de la Resolución número 015 de abril 27 de 1983, proferida por él Concejo Municipal de Itagüí, por medio de la cual se destituyó al señor Pastor Pimienta Estrada del cargo de Personero Municipal y se encargó del Despacho al Doctor Hugo López. Igualmente que se declare la nulidad de la Resolución número 019 de mayo 3 de 1983, por medio de la cual el

Concejo de. Itagüí, nombró en propiedad al señor Mario Vélez P., quien actualmente está ejerciendo el cargo de Personero. "Segunda. Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos expresados, se ordene restablecer en su derecho al señor Pimienta Estrada, mediante su reintegro al cargo de Personero Municipal de Itagüí, hasta la terminación de su período legal, esto es, hasta el 31 de diciembre de 1983. "Tercera. Que se condene al Municipio de Itagüí a pagarle al señor Pimienta Estrada los sueldos y prestaciones dejados de devengar desde que fue desvinculado del cargo hasta su reintegro o hasta el vencimiento de su período legal. "Cuarta. Que se declare que el tiempo que haya estado desvinculado del cargo del cual fue removido ilegalmente, no constituye solución de continuidad para efectos de sus prestaciones legales" (folio 81 del expediente). Los hechos en que se fundamenta la demanda fueron relatados de la siguiente manera: "1° El Concejo Municipal de Itagüí, mediante la Resolución número 046 de noviembre 18 de 1982, artículo 1o, nombró en propiedad al señor Pastor Pimienta Estrada como Personero de ese Municipio, para el período comprendido entre el 1o de enero de 1983 y el 31 de diciembre del mismo año. "2° El señor Pimienta Estrada, quien venía ejerciendo el mismo cargo durante dos años consecutivos, en diciembre 31 de 1982, nuevamente tomó posesión de su empleo, para efectos del nuevo período para el cual se le había reelegido.

"3° No obstante que apenas habían transcurrido algunos meses del período legal de un año para el cual se había designado al señor Pastor Pimienta Estrada, el Concejo Municipal, mediante el acto administrativo impugnado, procedió a decretar su destitución y a nombrar su reemplazo. "4° El acto administrativo del Concejo, que contiene una sanción disciplinaria y la más grave, como es la destitución, aparece motivada con supuestos cargos que se imputan a mi mandante, los cuales no fueron establecidos o verificados mediante la correspondiente investigación, adelantada bien por parte de la misma administración o por la Procuraduría General de la República. "5° Los cargos sustentantes de la arbitraria destitución, tales como el... incumplimiento sistemático del señor Pimienta Estrada, en el cumplimiento de sus funcioneso el de que... ha permitido un incremento de invasiones en los últimos tiempos... ', o el de que. . viene participando de manera activa en política... no sólo carecen de apoyo probatorio, puesto que no se adelantó investigación alguna, sino que a mi mandante no se le dio traslado de ellos, como mínima garantía del derecho de defensa. "6° Mediante el oficio número 091 del 28 de abril del año en curso, suscrito por el Presidente y por el Secretario del Concejo, mi poderdante fue enterado de su destitución como Personero Municipal. "7° En cumplimiento de la arbitraria decisión del Concejo, el Personero destituido procedió a formalizar la entrega de su Despacho a su sucesor, como consta en el acta correspondiente, fechada el 2 de mayo del año en curso, con lo cual quedó

ejecutado el acto administrativo objeto de impugnación en esta demanda. "8° El señor Pimienta Estrada, al momento de desvincularse de su cargo, devengaba una asignación de $ 54.405.00 mensuales. "9° El acto administrativo mediante el cual se produjo la remoción del señor Pimienta Estrada del cargo de Personero, evidentemente, mientras esté surtiendo sus efectos jurídicos, le está ocasionando graves perjuicios de orden económico, pues lo está privando de percibir, en forma regular y periódica los sueldos correspondientes al cargo para atender, no sólo a su propia subsistencia sino a la de su familia y además le está impidiendo el disfrute de sus derechos en el campo de la seguridad social, especialmente de la asistencia médica, en el evento de enfermedad" (folios 81 y 82 del expediente). En la siguiente forma se indican en la demanda las normas que se consideran infringidas y se expone el concepto de la violación: "En un Estado de Derecho como el colombiano, los órganos y funcionarios de la Administración, necesariamente deben obrar conforme a la Constitución y a la ley, que constituyen el límite de su acción y consecuencialmente, si sus actos no están conformes con el ordenamiento jurídico, son objeto de anulación por la jurisdicción Administrativa, instituida fundamentalmente para tutelar los derechos conculados (sic) por el proceder ilegal de la Administración. "El artículo 29 de la Constitución Nacional, que constituye uno de los pilares básicos del Estado de Derecho, enfáticamente preceptúa que 'La soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación y de ella emanan los poderes públicos que

se ejercerán en los términos que esta Constitución establece'. "Ahora bien, el artículo 197 de la Carta, en su numeral 69, sólo confiere a los Concejos competencia para elegir Personeros Municipales, pero esta atribución que deben ejercer conforme a la ley, no se extiende a la facultad de removerlos libremente, pues el señalamiento del período legal de un año, previsto en el artículo 233 del C. de R. P. y M., otorga al funcionario elegido un derecho que se traduce en la estabilidad en el cargo, que sólo puede ser desconocida por una causa legal, como por ejemplo la destitución impuesta como sanción disciplinaria, pero ajustada estrictamente al ordenamiento legal que la regula. "La destitución es por su naturaleza la más drástica de las sanciones disciplinarias, pero para que se pueda imponer a un funcionario, es preciso que haya incurrido en una falta concreta, que debe ser probada fehacientemente mediante un procedimiento en que se garanticen los principios relativos a la publicidad y contradicción, a fin de que la prueba sobre la falta cometida pueda considerarse idónea para los fines que se pretenden. "Y por ello la sola motivación del acto administrativo por medio del cual se desvinculó del servicio a mi mandante, en que se le imputan ciertas irregularidades, sin darle la oportunidad de defensa alguna, no puede servir para imponerle una sanción como la destitución. "En el Acuerdo número 033 de septiembre 17 de 1982, expedido por el Concejo de Itagüí, se establecen las distintas sanciones disciplinarias imponibles a los

servidores municipales, y, en armonía con las normas constitucionales, perentoriamente preceptúa: 'Antes de sancionar a un empleado será oído en descargos'. "Sin embargo, en el caso del señor Pimienta Estrada, no se levantó informativo alguno con su audiencia, ni se le corrió traslado de los supuestos cargos, ni se le dio oportunidad de ejercitar defensa alguna frente a las inculpaciones. O sea que se le condenó sin haber sido oído y vencido en juicio y sin observancia del debido proceso legal. "El acto administrativo contenido en la Resolución 015 de abril 27 de 1983, expedido en forma ostensiblemente irregular, viola en forma manifiesta no sólo el citado Acuerdo municipal, en su artículo 49, norma de carácter general obligatorio para la Corporación edilicia al tomar decisiones individuales, sino fundamentalmente el artículo 26 de la Carta, cuya infracción es patente, al no cumplirse previamente el debido proceso, que contempla ley de leyes en estos precisos términos: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio'. "El Consejo de Estado, en relación con el alcance de la norma antes transcrita, en sentencia de diciembre 11 de 1970, expresó: “El principio consagrado en el artículo 26 de la Constitución Nacional es aplicable indudablemente a las actuaciones de la administración cuando se trata de sancionar a alguien. Ese artículo constituye también una garantía para las personas vinculadas al servicio público, en el sentido de que no pueden ser

sancionadas disciplinariamente sino conforme a normas preexistentes al acto que se sanciona, por funcionario competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada actuación'. "Y, asimismo, dicho acto viola directamente los artículos 29 y 197, ordinal 69 de la Constitución Nacional, ya que el Concejo Municipal de Itagüí, pretendió ejercer una de sus atribuciones, pero sin sujeción a las normas constitucionales y legales. "Igualmente la Resolución antes citada es manifiestamente ilegal, por violación directa a la regla de fondo contenida en los artículos 233 y 277 del C.R.P.M., pues desconoce el período legal de un año que establecen dichas normas para el cargo de Personero. "Y en cuanto a la Resolución 019 de mayo 3 de este año, que también se acusa, es sin duda alguna violatoria de las disposiciones precedentemente citadas, en el concepto de incompetencia ratione temporis del Concejo Municipal, ya que por medio de ese acto administrativo procedió a nombrar el reemplazo para el cargo de Personero Municipal, sin haberse vencido el período del titular, sin haberse presentado legalmente la vacancia del cargo" (folios 82 a 84 del expediente). El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las súplicas de la demanda pues estimó que el Concejo Municipal de Itagüí "obró con la mayor ligereza al determinar la destitución del señor Pimienta, sin la previa formulación de los cargos, sin darle oportunidad a las respectivas explicaciones o descargos, y esto vale la pena llamar la atención, sin adelantar ya fuera por su cuenta en caso de

existir algún procedimiento municipal que la regulara, una investigación disciplinaria de la cual resultarán acreditados los hechos constitutivos de presuntas faltas que en el acto de destitución se imputó al demandante, o que la misma hubiera sido adelantada por los órganos competentes de la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, y como lo anterior anotado, tampoco esto último sucedió y simplemente el Cabildo, luego de agitados debates, procedió súbitamente a destituir al funcionario con olvido de su período legal, de la estabilidad relativa que lo asistía y del derecho de defensa pregonado en la Constitución Nacional y en numerosos desarrollos de orden legislativo" (folio 76 del expediente). En su fallo dispuso el a quo lo siguiente: "1. Se declara la nulidad de la Resolución número 0015 de abril 27 de 1983, proferida por el Concejo Municipal de Itagüí, en su integridad, y por la cual se destituyó al señor Pastor Pimienta Estrada del cargo de Personero Municipal de ese distrito y se encargó del mismo al señor Hugo López, e igualmente se declara la nulidad de la Resolución 019 de mayo 3 de 1983, por la cual dicha Corporación Edilicia nombró en propiedad para ese empleo público al señor Mario Vélez P. "2. Se condenará al Municipio de Itagüí a pagar al señor Pimienta Estrada los sueldos y prestaciones dejados de devengar desde la fecha que se hizo efectiva su desvinculación con base en la citada Resolución 015 de 27 de abril de 1983 del

Concejo Municipal de Itagüí hasta la terminación de su período legal, 31 de diciembre de 1983, y se considerará que entre ambos extremos temporales, para efectos de prestaciones legales no existió solución de continuidad en la prestación del servicio. "3. No se ordenará el reintegro por haber vencido ya el período legal que correspondía al señor Pimienta Estrada en el cargo de Personero del Municipio de Itagüí. "4. La administración dará cumplimiento a lo anterior, según lo dispuesto en el artículo 176 del C.C.A." (folios 77 y 78 del expediente). Estando para fallo el negocio subido en consulta al Consejo de Estado, fue destruido durante los hechos violentos del 6 y 7 de noviembre de 1985, por lo cual fue preciso reconstruirlo, a petición de parte (fols. 47 y 109 del expediente). Concluida la actuación, sin que se observen vicios que la invaliden, se procede a decidir, previas las siguientes Consideraciones: Consta en el expediente que el demandante fue nombrado Personero Municipal de Itagüí "para el período comprendido entre el 1° de enero al 31 de diciembre de 1983", como se lee en la Resolución número 046 de 1982, emanada de dicha Corporación (fol. 91 del expediente). Consta igualmente que mediante Resolución número 015 del 27 de abril de 1983, el actor fue destituido de su empleo, con fundamento en los cargos que se le hacen en la misma providencia, pero sin que se hubiera adelantado investigación alguna, dentro de la cual el demandante hubiera tenido oportunidad de ejercer plenamente su derecho de defensa, previo

conocimiento de los cargos que se le imputaban. El período de los Personeros fue establecido por el Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4º de 1913), vigente cuando el actor fue destituido. Pero el artículo 282 del mencionado Código disponía que "la determinación del período de duración de un empleado no coarta en nada la facultad de removerlo, si se le ha conferido especial y expresamente a alguna autoridad". Por lo tanto, precisa dilucidar si esta disposición es aplicable o no a los personeros municipales. Dentro del sistema establecido por dicho Código, los empleados públicos no eran nombrados o elegidos por tiempo indefinido sino para un período determinado, contrariamente al criterio que ha guiado al legislador en los últimos tiempos en cuanto al régimen de provisión de los empleos públicos, de permanencia en ellos y de retiro de los mismos. Conforme a ese sistema, el Código señaló período a empleados que según la Constitución Nacional y el mismo estatuto eran de libre nombramiento y remoción. En estas condiciones, el señalamiento de período para el ejercicio de los respectivos cargos no implicaba el establecimiento de un régimen de estabilidad. Pero hubo empleos respecto de los cuales no se otorgó la facultad de libre remoción y, por consiguiente, quienes los desempeñaran quedaban amparados por un fuero de relativa inamovilidad durante el respectivo período. Hubo dos modos de señalamiento de período para el ejercicio de cargos públicos: el especial, en el cual estaban comprendidos empleados como los Ministros, Gobernadores, Prefectos de Provincia, mientras existieron, sus secretarios y subalternos, Alcaldes y sus subalternos, los corregidores, etc. (artículos 270, 125,

273, 133, 274, 185, 189); y el general, para los empleados nacionales, departamentales, provinciales y municipales que no tuvieran un período expresamente señalado en disposiciones del citado Código o en otras normas legales, o en ordenanzas o acuerdos, conforme a lo dispuesto en el artículo 278 (artículo 279). Se establecieron también dos formas de conceder facultad para remover libremente a esos empleados con período: la especial, en que algunos empleos se declararon expresamente de libre nombramiento y remoción; por ejemplo, los de Gobernador, Prefecto, Secretario del Alcalde, Corregidor, etc. (artículos 126, 132, 187, 189). La general, conforme a la cual el Presidente de la República podía "remover los empleados de su elección, salvo cuando la Constitución o las leyes impongan que no sea de libre remoción", el Gobernador, nombrar y separar libremente sus agentes y el Prefecto, a su secretario y empleados subalternos; la misma potestad se concedió a los Alcaldes (artículos 68, numeral 10; 127, ordinal 29; 134 y 184, ordinal 69). Cabe anotar que el Presidente de la República tenía entonces, como tiene hoy, la facultad constitucional de nombrar y separar libremente a Ministros, Gobernadores y en general a sus agentes (artículo 120 de la Constitución de 1886). De esa misma atribución constitucional disfrutaba, como hoy, el Gobernador respecto de sus agentes. A esa situación de empleados sujetos a un sistema de período, pero también de libre remoción se refería el artículo 282 del Código de Régimen Político y

Municipal. Pero también el Código previo excepcionalmente casos de empleados al margen del sistema del período para el ejercicio del cargo, como los "secretarios y subalternos del Gobernador" (artículo 273). En cuanto a los personeros, que son nombrados por los Concejos Municipales, a partir de la reforma constitucional de 1910, el artículo 233 del Código antes citado dispuso: "El período de duración del persortero es de un año, y puede ser reelegido indefinidamente, pero no obligado a servir dos períodos consecutivos". El artículo 277 ibídem señaló como fecha inicial del período el 1o de enero de cada año. No existe ninguna disposición que haya otorgado a los Concejos Municipales la facultad de remover libremente a los personeros durante el correspondiente período. De modo que para estos funcionarios quedó establecido un régimen de verdadera estabilidad; pero no absoluta sino relativa, pues nadie que tenga un período para el ejercicio del cargo o goce de cualquier otro fuero de inamovilidad, como el que confiere la carrera administrativa, puede permanecer en el empleo si existen causas que justifiquen su separación del servicio público, como la invalidez absoluta, el abandono del cargo o la comisión de faltas sancionables con la destitución. No existe en el país un régimen de absoluta, sino de relativa inamovilidad, lo que quiere decir que el funcionario que goza del respectivo fuero no es intocable en su empleo, sino que está amparado contra remociones injustificadas o arbitrarias. Significa lo anterior que los Concejos Municipales pueden remover a los Personeros durante el período para el cual fueron nombrados, pero no libremente

sino por causas justificadas y si consisten en faltas que deben ser sancionadas con la destitución, tiene que adelantarse el correspondiente procedimiento disciplinario, enderezado a comprobar los hechos que las constituyen y dar al funcionario incriminado oportunidad de conocer los cargos y defenderse de ellos, como es regla que dimana del artículo 26 de la Constitución Nacional, lo cual no sucedió, como ya se dijo, en el presente caso. Las anteriores consideraciones son suficientes para calificar de ilegales los actos acusados y, por ende, confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: CONFIRMASE la sentencia consultada, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 11 de mayo de 1984. Copíese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 14 de noviembre de 1986.

GASPAR CABALLERO SIERRA, AYDEE ANZOLA LINARES, REYNALDO

ARCINIEGAS BAEDECKER, JOAQUIN VANIN TELLO. MIGUEL A. PERILLA P.,

SECRETARIO