CE-SEC2-481-1982-11-10

ORDENANZAS / UNIDAD DE MATERIA Articulo 6o. Ley 29 de 1969. La finalidad de la norma contenida en el articulo 6o., no es solamente que el proyecto se refiera a una misma materia, sino obviamente que la ordenanza que se expida se ajuste a tal principio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: IGNACIO REYES POSADA Bogotá, D. E., diez (10) de noviembre (11) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: ELIAS JAIMES CASTILLO

Demandado: Referencia: Expediente No. 5939. Autoridades Departamentales.

El doctor Elias Jaimes Castillo, obrando en su propio nombre, demandó ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento Norte de Santander nulidad de la Ordenanza No. 1 de 1979, expedida por la Asamblea del Departamento Norte de Santander. Los hechos en que se fundó el libelo son los siguientes: "La ordenanza precitada, 'por la cual se señala el personal al servicio de la Honorable Asamblea del Departamento, se fijan sus asignaciones, se conceden unas facultades al gobernador del departamento y se dictan otras disposiciones', contiene, como su titulo lo indica, diversas materias, contenidas en cinco artículos, así: 'En el primero crea veinte cargos temporales, fijando sus sueldos, distinto al personal permanente de la Asamblea; en el segundo dispone que esos cargos serán previstos por la Comisión de la Mesa mediante resolución (parágrafo 2);

luego determina que mediante resolución de la Mesa Directiva 'se reconocerá la suma de sesenta mil pesos ($ 60.000) moneda corriente al Técnico de Sonido, por concepto de servicios Técnicos y alquiler de equipo'; en el artículo tercero se autorreajustan a dos mil pesos diarios con retroactividad al lo. de octubre de 1979, así: por dietas $ 700 diarios y por gastos de representación $ 1.300 diarios; en el articulo cuarto facultan al gobernador del departamento 'para abrir los créditos necesarios al presupuesto de la vigencia fiscal en curso, contratar empréstitos a corto plazo o internos de tesorería, para cubrir gastos en la cuantía de dos millones cuatrocientos cuarenta y un mil pesos ($ 2.441.000)'; y, por último, en el artículo quinto mandan que la ordenanza rige desde su sanción, la cual se produjo el 5 de noviembre de 1979". En la demanda se citan las disposiciones violadas y se analiza el concepto de la violación. El tribunal del conocimiento declaró nulo el artículo 1o de la Ordenanza No. 01 de 5 de noviembre de 1979, expedida por la Asamblea del Norte de Santander y denegó las demás peticiones de la demanda. Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, oído el concepto de la Fiscalía Cuarta y ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a ello previas las siguientes CONSIDERACIONES En el presente proceso, mediante la acción pública, se solicita la nulidad de la Ordenanza No. 01 de 5 de noviembre de 1979 expedida por la Asamblea del

Departamento Norte de Santander, por violación del artículo 6o. de la Ley 29 de 1969 "que dispone que todo proyecto de ordenanza debe referirse a una misma materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo". Se citan igualmente como violados algunos artículos del Código Fiscal del Departamento y del Reglamento Interno de la Asamblea. El Tribunal del conocimiento, al desatar el litigio, se fundamenta en primer término en una sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en la cual se da una interpretación del contenido del artículo 6o. mencionado que en lo pertinente dice: "Como el artículo 6o. de la Ley 29 le impone una obligación al Presidente de la Asamblea en relación con la tramitación de los 'proyectos' de ordenanzas, debe examinarse qué alcance tiene el incumplimiento de tal deber cuando el proyecto se convierte en Ordenanza por la Asamblea, así adolezca de falta de unidad de materia. Tres son las hipótesis que pueden presentarse en torno a lo previsto por el texto legal que nos ocupa a saber. 1) El proyecto mismo no se concilia con la 'unidad de materia' pero el Presidente incurre en la omisión de no objetarlo y se convierte en Ordenanza; 2) El proyecto consulta el principio, pero en su discusión se le introducen modificaciones que no son objetadas por el Presidente y se aprueba con tales modificaciones; 3) En cualquiera de las hipótesis anteriores, el presidente cumple con su obligación de rechazar las disposiciones del proyecto o las iniciativas que surjan y que rompan la unidad de materia, pero la Asamblea no

acepta el rechazo y aprueba el proyecto irregularmente presentado o las modificaciones o adiciones que desvirtúan tal principio. Para la Sala, el principio de que se trata no obstante haberse estatuido como freno a la práctica de introducir en los "proyectos" los llamados 'micos' como lo hace notar el tratadista Vidal Perdomo, no tiene un valor absoluto como quiera que en el caso de que el presidente de la Asamblea o el presidente de la respectiva comisión rechacen la introducción de un artículo en un proyecto de ordenanza o ley (artículo 77 de la Constitución), según sea el caso, por ser violatorio de la unidad de materia del proyecto, esta decisión es apelable ante la misma Asamblea o la Comisión, cuya definición prevalece, así contraríe el principio de unidad de materia, y en tal forma queda saneada la irregularidad. Si lo anterior ocurre cuando se ha puesto de manifiesto durante el trámite del proyecto mismo la incongruencia de su artículo o bien de las adiciones que pretenden serle introducidas, es lógico concluir que si tal advertencia no se ha formulado durante el trámite del proyecto, una vez aprobado y convertido en norma obligatoria, queda sin operancia el principio de unidad de materia previsto para los 'proyectos' y por tanto el acto no adolece de nulidad por tal aspecto. En otras palabras las inobservancias del procedimiento previsto en el artículo 6o. de la Ley 29 de 1969 en el trámite de un 'proyecto' de ordenanza, no afecta lo substancial del acto, ni la manifestación de voluntad de la Asamblea consignada en el acto mismo, el cual no deviene nulo, por esa sola omisión. Son

distintas las consecuencias, cuando el requisito omitido es de naturaleza esencial para la expedición del acto y no cabe sanearse, como sería el caso por ejemplo de no haberse cumplido con un quorum calificado previsto para su aprobación, o cuando la iniciativa no ha sido del Gobernador. En tales hipótesis, se trata de vicios que subsisten más allá de la expedición del acto y que afecten principios básicos y no saneables establecidos para su correcta expedición, con la consecuencia, aquí sí, de hacer nulo el acto así expedido", (sentencia de octubre 11 de 1974, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Consejero Ponente: Dr. Jorge Dávila Hernández. Acción de nulidad contra la Ordenanza 1 de 1971 de la Asamblea del Norte de Santander. Actor Carlos Pérez Escalante)". La Sala debe apartarse del criterio que orientó la decisión transcrita por las siguientes razones: El texto del artículo 6o. de la Ley 29 de 1969 es del siguiente tenor: "Artículo 6o. Todo proyecto de ordenanza debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionan con el mismo. El presidente de la Asamblea rechazará las iniciativas que no se ajusten a este precepto, pero sus decisiones serán apeladas ante la misma Asamblea". Según el criterio de la Sección Primera el texto transcrito impone una obligación al Presidente de la Asamblea en relación con la tramitación de los "proyectos" de ordenanza, pero considera que si el Presidente cumple con su obligación de objetar el proyecto que viole la disposición sobre nulidad de materia o si no ha

formulado objeciones y la Asamblea aprueba el proyecto "queda sin operancia el principio de unidad de materia previsto para los "proyectos" y por lo tanto el acto no adolece de nulidad por tal aspecto". Como se ve, la Sección Primera limita los alcances de la norma al trámite de los "proyectos" de ordenanza y considera que la decisión final de la Asamblea deja sin operancia el principio de unidad de materia. La Sala estima que la anterior interpretación restringe y deja sin efectos en la práctica la saludable disposición de la Ley 29 de 1969. Es ostensible que lo que la norma persigue es que las ordenanzas se expidan regidas por el principio de unidad de materia, esto es, que cada norma legislativa de las Asambleas se refieran a una misma materia y no se dispersen viciosamente en la regulación de variadas cuestiones inconexas entre sí. Si el texto del artículo 6o. habla de "proyectos" de ordenanza, obedece a la necesidad de que el vicio que trata de corregirse se ataque desde el origen de la respectiva norma ordenanzal, esto es, que desde la presentación del proyecto se cumpla con el principio de unidad de materia para que la ordenanza que se expida se ajuste a él; pero la finalidad de la norma contenida en el articulo 6o. no es solamente que el proyecto se refiera a una misma materia, sino obviamente, que la ordenanza que se expida se ajuste a tal principio. Es la única interpretación que le da contenido y vigor a la norma para que produzca sus saludables consecuencias. Por las anteriores razones la Sala se aparta de la interpretación que la Sección

Primera de esta Corporación le dio al artículo 6o. de la Ley 29 de 1969 en la sentencia de 11 de octubre de 1974 y al encontrar que en la ordenanza sub judice la Asamblea del Departamento Norte de Santander violó ostensiblemente la norma legal que se estudia, declarara la nulidad de todo el acto acusado, sin que en consecuencia sea necesario estudiar los restantes aspectos de violación de normas superiores aducidas en la demanda. La violación se hace patente de la simple lectura de la Ordenanza acusada, en cuyo artículo lo. se crean cargos y se señalan las respectivas asignaciones; en el artículo 2o. se hace el reconocimiento de una suma de dinero a un Técnico de Sonido por servicios técnicos y alquiler de equipo; en el artículo 3o. se señalan las dietas de los diputados y en el artículo 4o. se faculta al gobernador del departamento para abrir créditos al presupuesto de la vigencia fiscal y contratar empréstitos a corto plazo para cubrir gastos que se relacionan con dicha norma por un valor total de dos millones cuatrocientos cuarenta y un mil pesos ($ 2.441.000). La Fiscal Cuarta de esta Corporación en su vista de fondo solicita la revocatoria del gallo apelado para que se decrete la nulidad pedida, concluyendo en los siguientes términos: "No existiendo, como no existe, unidad de las materias a que se refiere la ordenanza acusada, fuerza concluir que sí es nula. De lo contrario, habría que concluir en que los esfuerzos por reglamentar el trabajo de las asambleas departamentales mediante el artículo 6o. de la Ley 29 de 1969, en

orden a evitar los llamados "micos", resultó infructuoso. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejero de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1o. Revócase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander el día 6 de junio de 1981. 2o. Declárase la nulidad de la Ordenanza número uno (No. 01) de cinco (5) de noviembre de mil novecientos setenta y nueve (1979) de la Asamblea del Norte de Santander. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 22 de octubre de 1962.

ALVARO OREJUELA GOMEZ, AYDEE ANZOLA LINARES, AUSENTE,

IGNACIO REYES POSADA, JOAQUIN VANIN TELLO - VICTOR M.

VILLAQUIRAN, SECRETARIO