CE-SEC2-517-EXP1983-N6261

ORDENANZA – Sanción / SANCION – Reiteración Jurisprudencial / ACTO COMPLEJO – Concepto / ACTO COMPLEJO - Doctrina

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: JOAQUIN VANIN TELLO Bogotá, D.E., veintiséis (26) de enero (01) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: JAIRO RESTREPO ANGEL

Demandado: Referencia: Expediente No. 6.261Autoridades Departamentales Se decide el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Jairo Restrepo Angel contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 24 de julio de 1981 respecto de la demanda presentada por el recurrente, con fundamento en el artículo 66 del C.C.A., en la cual hizo las siguientes peticiones: "Primero: Que, con citación del señor Agente del Ministerio Público y mediante sentencia, se declare la nulidad de los artículos 3o. con su parágrafo de la Ordenanza No. 014 de 1976 y 1o. de la Ordenanza No. 004 de 1978, expedida por la Honorable Asamblea Departamental del Meta, por ser violatorios de los artículos 62 y 76 —numeral 10— de la Constitución Nacional y del artículo 241 de la Ley 4a. de 1913 sobre Régimen Público y Municipal. "Segundo: Que, en la oportunidad procesal señalada en el artículo 96 del Código Contencioso Administrativo, se decrete la suspensión provisional de los citados preceptos ordenanzales, por ser manifiesta y evidente la violación de las normas

superiores de derecho enunciadas en el punto anterior." Los hechos en que se fundamenta la demanda, las normas que el actor considera violadas y el concepto de la violación aparecen consignadas en los folios 38 y 39 del expediente. El Tribunal negó las súplicas de la demanda por considerar que los actos acusados no violan las disposiciones constitucionales y legales que señala el actor como infringidas. El señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado, con fundamento en una jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, conceptúa que la demanda es inepta por cuanto "no se impugnó el acto del Gobernador que sancionó la referida ordenanza" y solicita, en consecuencia, que se revoque el fallo apelado. Habiéndose cumplido la actuación con forma legal, procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES: La sentencia de la antigua Sala de lo Contencioso Administrativo que cita el señor Fiscal en su concepto, se expresa, en lo pertinente, de la siguiente manera: "Dijo la Sala en auto de fecha 25 de julio de 1962, para confirmar la negativa de suspensión provisional: "La sanción es parte integrante de la Ordenanza, es un presupuesto para la validez del acto administrativo en cuyo proceso de formación concurren las voluntades de la corporación que la expide y del órgano que la sanciona, que comúnmente es el Gobernador del Departamento y excepcionalmente el Presidente de la misma Asamblea, voluntades que se fusionan para producir un acto único. La Ordenanza es por eso un acto complejo, porque consta de una serie de actos que concurren a integrar la voluntad administrativa dirigida a un

mismo fin. "El Profesor Manuel María Diez, refiriéndose a los actos administrativos complejos, expresa: "Los actos complejos son los que resultan del concurso de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto único. En el acto complejo la voluntad declarada es única y resulta de la fusión de la voluntad de los órganos que concurren a formarla, o de la integración de la voluntad del órgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formación del acto son iguales, el acto se forma por la fusión de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integración en la principal de las otras. Habrá integración de voluntades cuando un órgano tiene facultad para adoptar una resolución, pero ese poder no podría ejercerse válidamente, sin el concurso de otro órgano. Así, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, los ministros refrendarán y legalizarán los actos del Presidente de la Nación por medio de su firma, sin la cual carecen de eficacia (Art. 87, Cons. Nac). "El decreto, en consecuencia, resulta del concurso y fusión de dos voluntades desiguales, la del Presidente de la República y la de los Ministros que integran la voluntad del Presidente. En este supuesto como la voluntad de un órgano es jurídicamente prevalente, nos encontramos con un acto complejo desigual.

"Habrá fusión de voluntades cuando cierto poder se atribuye en forma igual a varios órganos que deben participar en la formación del acto. Así la sanción de las leyes deriva de la fusión de voluntades del Congreso y del Poder Ejecutivo (Art. 69, Const. Nac). En este supuesto del poder Legislativo y el Ejecutivo concurren con igualdad de condiciones, desde el punto de vista jurídico, ala formación de la ley. En estos casos se produce un acto complejo igual y los órganos pertenecen a un mismo ente. "Por lo demás, cuando las voluntades concurrentes a la formación del acto complejo pertenecen a la misma entidad, se dice que se trata de un acto complejo interno. Si las voluntades pertenecen a distintos entes habrá complejidad externa; en este caso el acto complejo se llama también acuerdo". (El Acto Administrativo, Segunda Edición, 1961, págs. 124 y 125). "Ahora bien, reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un acto complejo, es decir formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente. El acto que se firma es un acto único es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de

los órganos que concurren en el proceso de formación del acto. "Así, pues, cuando, por ejemplo, se considera que está viciada de ilegalidad la sanción de una ordenanza, se debe demandar la ordenanza por la ilegalidad de su sanción, pues ésta es parte integrante de ese acto administrativo complejo. La ordenanza y su sanción forman un solo acto. "La doctrina anterior ha sido tradicional del Consejo y la Sala no encuentra fundamento para rectificarla. Si no hay ordenanza sin sanción y ésta no pueda existir sin aquélla, pues, son dos actos inseparables que forman un solo acto administrativo que se llama ordenanza departamental, es ésta en su integridad jurídica la que debe ser demandada o acusada cuando su sanción es ilegal y no simplemente esta última, como si fuera un acto que pudiera existir independientemente. Porque bien sea el articulado de la ordenanza el ilegal o bien lo sea su sanción, lo que se anula es el acto completo en ambos casos, aunque en el primero la sanción no adolezca de ilegalidad y no la tenga el articulado de la ordenanza, en el segundo, pues no debe olvidarse que la acción de nulidad contra los actos administrativos procede tanto por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad como por haber sido expedidos en forma irregular (Art. 66 del C.C.A.). "En consecuencia, en el caso de autos debe declararse probada la excepción de inepta demanda por haberse acusado la sanción y no la ordenanza, y por tanto la Sala habrá de reformar la sentencia de primera instancia porque emitió declarar la excepción aunque reconoció implícitamente en su parte motiva." (Anales del

Consejo de Estado, Tomo LXVIII, Números 405y 406, Páginas 254 a 256). La Sala acoge las tesis sostenidas en la sentencia parcialmente transcrita y como en el presente caso se demandó sólo la ordenanza y no el acto del Gobernador mediante el cual fue sancionada, hubo ineptitud en la demanda". En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, de acuerdo con el concepto fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revocase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el 24 de julio de 1981, y en su lugar declárese inhibido para un pronunciamiento de fondo, por ineptitud de la demanda. Copíese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 3 de diciembre de 1982.

ALVARO OREJUELA GOMEZ, AYDEE ANZOLA LINARES, IGNACIO REYES

POSADA, JOAQUIN VANIN TELLO

VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO