CE-SEC2-EXP1967-N1056

COMPETENCIA – Determinación cuando la demanda se dirige contra actos proferidos por la Caja Nacional de Previsión Social No hay duda de que la competencia para conocer de la presente demanda en primera instancia está atribuida al Tribunal Administrativo por mandato del literal a) del ordinal 2º del artículo 32 del Decreto extraordinario 528 de 1964. Pero el Tribunal ha considerado que el artículo 8. del Decreto 1819 del mismo año, que en los juicios contra la Nación de que deban conocer los Tribunales Administrativos será competente el del domicilio del demandante, y en los que siga aquélla el de la vecindad del demandado, debe interpretarse y aplicarse literalmente entendiendo por Nación únicamente a tal persona jurídica en su sentido estricto. Y que, por tanto, cuando la demanda se dirija contra el acto proferido por un establecimiento público del orden nacional, como lo es la Caja de Previsión cuya Resolución impugna la demanda, el Tribunal competente es el del domicilio de la entidad demandada y no el del demandante. Funda el Tribunal su argumento en que el Decreto 711 de 1963, por el cual se aprobaron los estatutos de dicho establecimiento, dice en desarrollo del artículo 19 de la Ley 6ª de 1945, que la Caja Nacional de Previsión es una persona jurídica autónoma, con patrimonio propio e independiente de los bienes del Estado y que su sede principal será Bogotá. Y por ser Bogotá el domicilio principal de la mencionada Caja concluye el Tribunal de Santander que de la demanda debe conocer el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que funciona en dicha ciudad. Para la Sala es claro que la

reforma judicial en materia contencioso administrativa quiso deslindar netamente esta jurisdicción de la civil y laboral, al expresar el artículo 20 del Decreto extraordinario 528 de 1964: “La jurisdicción contencioso administrativa está instituida para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades, con excepción de los casos contemplados en los numerales 2º y 3º del artículo 73 de la Ley 167 de 1941”. La palabra administración está tomada en su sentido más amplio, comprendiendo no sólo a la ordinaria o centralizada, sino también a los establecimientos públicos o institutos descentralizados del orden nacional, departamental o municipal, por más que tengan éstos para el mejor desempeño de su cometido, personería jurídica independiente y patrimonio propio. Tratándose de juicios que se ventilan ante la jurisdicción contencioso administrativa prevalecen las normas especiales de procedimiento para dicha rama, sobre las generales del C. de P. C., pues a éstas se acude únicamente cuando no hay en lo contencioso administrativo norma aplicable (Art. 282 del C. C. A.). Si la demanda se endereza contra un acto, hecho u operación de la administración pública, debiendo tener como parte de ella los establecimientos públicos descentralizados de los distintos órdenes, nacional, departamental o municipal, no existe duda alguna de que el negocio corresponda a la jurisdicción contencioso administrativa. Si se trata de negocios laborales o de prestaciones sociales provenientes de un acto de autoridad del orden nacional, como el de la Caja de Previsión contra el cual se endereza la demanda del señor

Carlos Arturo Núñez Lineros, y si la cuantía no alcanza a $ 50.000.00, corresponde en primera instancia el conocimiento al Tribunal Administrativo. En principio, pues, parece que formando parte la Caja Nacional de Previsión de la administración nacional en las condiciones anotadas deba considerarse que sus actos relativos a prestaciones sociales son actos del orden nacional, como que emanan de la autoridad en que delegó la Nación por ministerio de la ley, conceder o negar dichas prestaciones y entender que son actos de la Nación para el efecto de que pueda ser demandada ante el Tribunal del domicilio del demandante. Y esto es aún más razonable si se considera que aun cuando el domicilio principal de la Caja es Bogotá, debe presumirse que también lo tiene en aquellos lugares donde ha de prestar a los empleados los servicios a que la obliga la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero Ponente: RICARDO BONILLA GUTIERREZ Bogotá, D. E., junio siete (7) de mil novecientos sesenta y siete (1967).

Radicación número: 1056

Actor: CARLOS ARTURO NUÑEZ LINEROS

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL. - Ante quién pueden ser demandados sus actos? - Teniendo en cuenta lo prescrito por los artículos 32 del Decreto 528 de 1964 y 8º del Decreto 1819 del mismo año, si la cuantía del asunto no asciende a $ 50.000.00, conocerá de él el Tribunal según la vecindad del demandante cuando es demandada la Nación. Y la Caja

Nacional de Previsión Social, como establecimiento público descentralizado, del orden nacional, forma parte de la administración nacional por lo cual sus actos relativos a prestaciones sociales deben seguir esta misma regla de competencia. Ref. Exp. No. 1056. - Apelación Interlocutorios. Actor: Carlos Arturo Núñez Lineros. Apelación. Auto de enero 24/67. Trib. Adm. Santander. Juicio Nul. Resolución N9 4607, Septbre. 13/66. Dirección General Cajanal. Conoce la Sala de la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor en el presente negocio, contra el auto de fecha 24 de enero del corriente año, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander y por medio del cual esa corporación dijo: “Por lo expuesto, el Tribunal, en Sala Plena -por tener el negocio dos Instancias ya que la cuantía es menor de cincuenta mil pesos (Decreto-ley 528 de 1964, ordinal 2º, literal a), artículo 32-, no admite la anterior demanda por incompetencia de jurisdicción”. El apoderado doctor Rafael Núñez Bueno, apeló de la providencia y el Tribunal en oportunidad legal concedió el recurso de alzada para ante el Consejo de Estado, es pues el caso de entrar a resolver lo pertinente y para ello la Sala considera: El personero del actor en su demanda presentada ante el Tribunal Administrativo de Santander dice a folios 11 y 12: “….por medio del presente escrito me presento ante ese honorable Tribunal a ejercitar la acción contenciosa de plena jurisdicción de carácter laboral (se

subraya) contra la Resolución número J-4607 del 13 de septiembre de 1966, originaria de la Dirección General de la Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de que mediante los trámites señalados en el artículo 125 y siguientes del C. C. A., se decrete la nulidad de los siguientes artículos de la parte resolutiva de la precitada Resolución número J-4607”. Y a continuación cita los artículos que impugna en la demanda, la cual, en síntesis, se endereza a que “como consecuencia de la nulidad decretada, en los anteriores términos, se restablezca a favor de mi poderdante, el señor Carlos Arturo Núñez Lineros, el derecho a percibir las mesadas pensionales vitalicias de jubilación a partir del día primero (1º) de agosto de 1959, fecha en que se retiró definitivamente del servicio público después de haber acreditado servicios al Estado colombiano por más de 20 años y tener más de 50 años de edad, en la cuantía, forma y términos que señalan las leyes, y se hagan además, las declaraciones que más adelante puntualizaré”. Respecto de la cuantía de la acción intentada para efectos de competencia se analizan las peticiones contenidas en el capítulo de las declaraciones que solicita el demandante, visibles a folios 33 y 34 que dicen: “Tercera. Que como consecuencia de la nulidad solicitada en el punto primero se disponga y ordene que la pensión mensual vitalicia de jubilación que se debe reconocer y pagar al señor Carlos Arturo Núñez Lineros directamente por la Caja

Nacional de Previsión Social tendrá las siguientes cuantías: “A) A partir del 1º de agosto de 1959 hasta el 31 de enero de 1962, será de trescientos catorce pesos con veinticuatro centavos ($ 314.24) M/cte….”. “B) A partir del 1º de febrero de 1962 hasta el 31 de diciembre de 1962, conforme al mandato de los artículos 7º de la Ley 171 de 1961, 25 y 26 del Decreto 1711 de 1962, y 15 de la Ley 171 de 1961, será de trescientos cuarenta y cinco pesos ($ 345.00) M/cte....” “C) A partir del 1º de enero de 1963, hasta el 23 de abril de 1966, de conformidad con los artículos 1º y 3º de la Ley 1ª de 1963 en armonía con el artículo 6º de la Ley 4ª de 1966, será de cuatrocientos sesenta y cinco pesos ($ 465.00) M/cte…”. Sumado el valor de las reclamaciones hechas en los puntos A), B) y C), transcritos anteriormente da un total de treinta y un mil setecientos trece pesos con setenta centavos ($ 31.713.70) M/cte., cuantía ésta cuyo pago y reconocimiento reclama el actor por medio de su apoderado, y por lo anterior se llega a la conclusión exacta de que lo estimado en la presente acción no alcanza a la suma de cincuenta mil pesos, razón por la cual el presente negocio corresponde en primera instancia al Tribunal Administrativo conforme lo enseña el artículo 32 del Decreto 528 de 1964, en su numeral 2º, literal a), reglamentado por el Decreto 2061 de

fecha 2 de agosto de 1966. La demanda fue presentada dentro del término de los cuatro meses de que habla el artículo 83 del C. C. A. para esta clase de acciones, y la providencia impugnada fue debidamente notificada al apoderado del actor en forma legal conforme lo expresa este último en su escrito visible a folio 7. Para fundamentar la inadmisión de la demanda dijo el Tribunal: “SE OBSERVA “La regla general sobre competencia en razón del lugar en los asuntos contenciosos está determinada en el ordinal 2º del artículo 152 del Código Judicial, el que la atribuye al ‘juez del domicilio del demandado’.” Y más adelante, agrega: “En lo que se ha denominado reforma judicial, el Decreto-ley 528 de 1964 en el literal a) del ordinal 2º del artículo 32 establece que los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de acciones que no emanen de un contrato de trabajo respecto a actos del orden nacional y en cuantía inferior a cincuenta mil pesos”. “Posteriormente el artículo 89, disposición en la que. se ha basado el apoderado para iniciar el juicio en esta ciudad (se subraya) expresa: ‘En los juicios que se sigan contra la Nación y de los cuales deban conocer los Tribunales Administrativos, será competente el del domicilio del demandante, y en los que siga aquélla, el de la vecindad del demandado’. Consagró, pues una excepción, la que lamentablemente no se hizo extensiva a las demás entidades de derecho público, como sí lo hizo el mencionado Decreto-ley sobre el conocimiento de los jueces municipales en lo civil en primera instancia: ‘1º. De los asuntos

contenciosos de mayor y menor cuantía en que se ventilen cuestiones de mero derecho privado, cuando en ellos intervenga como parte la Nación, un departamento, un municipio, una intendencia, una comisaría o un establec1mlento público descentralizado, conocerá el juez en lo civil del municipio que sea cabecera de distrito judicial’. Se ve cómo se distingue entre Nación y establecimiento público descentralizado, por ministerio propio de la ley”.

Y se pregunta el Tribunal: “Ahora bien. Es la entidad demandada, Caja Nacional de Previsión Social, la Nación? Obviamente que no, porque por mandato del artículo 19 de la Ley 6ª de 1945, ‘La Caja de Previsión Social de los empleados y obreros nacionales será una persona jurídica autónoma cuya administración corresponderá a una junta directiva...’ Además, reza el Decreto 711 de 1963, por el cual se aprobaron los Estatutos de la Caja: ‘Artículo 2º. La Caja Nacional de Previsión es una entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los bienes y fondos del Estado (Decreto 1600 de 1945, artículo 1º). La sede principal de la Caja será Bogotá”. “Por otra parte, las pensiones de jubilación de empleados nacionales no afiliados a la Caja, las reconoce y satisface el Ministerio de Hacienda, como sucedió con los Notarios (Dto. L. No. 161 de 1957, D. O. No. 29478, Sep. 4/52)”. “Tanto el literal a) del numeral 2º del artículo 32 del Decreto-ley 528 de 1964,

como el artículo 8º del Decreto-ley 1819 del mismo año, son terminantemente claros en cuanto a la instancia, cuantía y a la competencia del Tribunal según la vecindad del demandante cuando exclusivamente es demandada la Nación. De manera que en concepto de la Sala no sería procedente acudir al Decreto reglamentario 2061 de 1966, por ser esta norma adjetiva, en tanto que los mencionados Decretos-leyes son disposiciones sustantivas”. El apoderado del actor sostiene para sustentar el recurso de apelación, que el Tribunal Administrativo ‘de Santander es el competente para conocer de la acción en primera ‘instancia en razón de la cuantía y de la vecindad del demandante, quien reside en este caso en la ciudad de Bucaramanga. Y se remite en apoyo de su tesis a lo que establecen las siguientes disposiciones: artículo 1º de la Ley 151 de 1959: “Las empresas y establecimientos públicos descentralizados, cualquiera que sea la forma de administración adoptada, son parte de la administración pública; sus bienes y rentas, por su origen, son desmembración del patrimonio público, y están afectos a la prestación de servicios públicos, culturales o sociales, y a la regulación y fomento de la economía nacional, dentro de los límites que señala la Constitución”. Artículo 55 de la actual codificación de la Constitución Nacional: “Son ramas del poder público la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional”. Artículo 1º del Decreto-ley 550 de 1960, que desarrolla el anterior canon constitucional: “La Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional se integra con los siguientes

organismos: ... d) Establecimientos públicos descentralizados”.

Y termina el recurrente así: “De manera, pues, que los establec5mientos públicos descentralizados, como la Caja Nacional de Previsión Social, sea cual fuere la forma de organización que adopten, son la Nación”.

PARA RESOLVER, SE CONSIDERA No hay duda de que la competencia para conocer de la presente demanda en primera instancia está atribuida al Tribunal Administrativo por mandato del literal a) del ordinal 2º del artículo 32 del Decreto extraordinario 528 de 1964. Pero el Tribunal ha considerado que el artículo 8. del Decreto 1819 del mismo año, que en los juicios contra la Nación de que deban conocer los Tribunales Administrativos será competente el del domicilio del demandante, y en los que siga aquélla el de la vecindad del demandado, debe interpretarse y aplicarse literalmente entendiendo por Nación únicamente a tal persona jurídica en su sentido estricto. Y que, por tanto, cuando la demanda se dirija contra el acto proferido por un establecimiento público del orden nacional, como lo es la Caja de Previsión cuya Resolución impugna la demanda, el Tribunal competente es el del domicilio de la entidad demandada y no el del demandante. Funda el Tribunal su argumento en que el Decreto 711 de 1963, por el cual se aprobaron los estatutos de dicho establecimiento, dice en desarrollo del artículo 19 de la Ley 6ª de 1945, que la Caja Nacional de Previsión es una persona jurídica autónoma, con patrimonio propio e independiente de los bienes del Estado y que su sede principal será Bogotá. Y por ser Bogotá el domicilio principal de la mencionada Caja

concluye el Tribunal de Santander que de la demanda debe conocer el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que funciona en dicha ciudad. Para la Sala es claro que la reforma judicial en materia contencioso administrativa quiso deslindar netamente esta jurisdicción de la civil y laboral, al expresar el artículo 20 del Decreto extraordinario 528 de 1964: “La jurisdicción contencioso administrativa está instituida para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades, con excepción de los casos contemplados en los numerales 2º y 3º del artículo 73 de la Ley 167 de 1941”. La palabra administración está tomada en su sentido más amplio, comprendiendo no sólo a la ordinaria o centralizada, sino también a los establecimientos públicos o institutos descentralizados del orden nacional, departamental o municipal, por más que tengan éstos para el mejor desempeño de su cometido, personería jurídica independiente y patrimonio propio. Tratándose de juicios que se ventilan ante la jurisdicción contencioso administrativa prevalecen las normas especiales de procedimiento para dicha rama, sobre las generales del C. de P. C., pues a éstas se acude únicamente cuando no hay en lo contencioso administrativo norma aplicable (Art. 282 del C. C. A.). Si la demanda se endereza contra un acto, hecho u operación de la administración pública, debiendo tener como parte de ella los establecimientos públicos descentralizados de los distintos órdenes, nacional, departamental o municipal, no existe duda alguna de que el negocio corresponda a la jurisdicción contencioso

administrativa. Si se trata de negocios laborales o de prestaciones sociales provenientes de un acto de autoridad del orden nacional, como el de la Caja de Previsión contra el cual se endereza la demanda del señor Carlos Arturo Núñez Lineros, y si la cuantía no alcanza a $ 50.000.00, corresponde en primera instancia el conocimiento al Tribunal Administrativo. La cuestión se reduce entonces a la interpretación’ que el Tribunal Administrativo de Santander le ha dado al artículo 8º del Decreto extraordinario 1819 de 1964 en cuanto al Tribunal que deba conocer en razón del domicilio del ‘demandado cuando éste no es la Nación misma, como persona jurídica, sino la Caja Nacional de Previsión Social, cuyo domicilio principal -según las disposiciones que cita-, es el de Bogotá, para concluir que sólo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca correspondería conocer de este juicio por ser el demandado domiciliado aquí. Resuelto el problema de fondo queda el relativo al domicilio de la Caja Nacional para comparecer en juicio. Dicha Caja es un establecimiento nacional descentralizado, con domicilio principal en Bogotá, según las disposiciones legales citadas por el Tribunal. Y en el artículo 3º del Decreto 1600 de 1945 quedó, además establecido: “La Nación garantiza todas las obligaciones de la Caja (artículo 19 de la Ley 6ª de 1945). De modo que el patrimonio nacional común, además del atribuido a ésta por la Ley que la creó, está comprometido en los actos y operaciones de dicho establecimiento público, cuyo objeto es dar las prestaciones sociales que corresponden al personal de empleados de la propia Nación. En ejercicio de su cometido, la Caja tiene que atender a dicho personal en los

lugares en que desempeñen sus funciones y, en lo relativo a pago de prestaciones pecuniarias, en todas las capitales de departamento. Las disposiciones de la Ley 151 de 1959 y del Decreto extraordinario 550 de 1960, citadas por el demandante incorporan en la administración nacional, como integrantes de ella, los establecimientos públicos nacionales, o sea los entes jurídicos autónomos creados por un acto de jerarquía legislativa y dotados por la Nación de un patrimonio destinado a su objeto. Y más vinculada aún estará a la Nación la Caja si aquélla debe responder por las obligaciones de carácter económico que contraiga este organismo descentralizado, en el cual delega lo concerniente a las prestaciones sociales del personal a su servicio. En principio, pues, parece que formando parte la Caja Nacional de Previsión de la administración nacional en las condiciones anotadas deba considerarse que sus actos relativos a prestaciones sociales son actos del orden nacional, como que emanan de la autoridad en que delegó la Nación por ministerio de la ley, conceder o negar dichas prestaciones y entender que son actos de la Nación para el efecto de que pueda ser demandada ante el Tribunal del domicilio del demandante. Y esto es aún más razonable si se considera que aun cuando el domicilio principal de la Caja es Bogotá, debe presumirse que también lo tiene en aquellos lugares donde ha de prestar a los empleados los servicios a que la obliga la ley. Por las consideraciones anteriores, la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, RESUELVE Revócase el auto recurrido y en su lugar se ordena que el Tribunal dicte el auto

admisorio de la demanda, debiendo notificarlo al señor Director de la Caja Nacional de Previsión Social para los fines a que haya lugar. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Ricardo Bonilla Gutiérrez, Juan Benavides Patrón, Nemesio Camacho Rodríguez, José Urbano Múnera. - Marco A. Martínez B., Secretario.