CE-SEC2-EXP1969-N0130

DERECHO DE PETICION - Contenido y alcance / DERECHO DE PETICIONDeber para la Administraci(cid:243)n de resolver las peticiones en forma rÆpida, oportuna y precisa, accediendo a lo pedido, o negÆndolo / RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES - Improcedencia de exigencia de existencia de partida presupuestal como condici(cid:243)n para reconocimiento o negativa de prestaciones

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ANDRES HOLGUIN BogotÆ, D. E., treinta (30) de enero de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 0130

Actor: AGUSTIN GALLO CELIS Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL El doctor Agust(cid:237)n Gallo Celis, mayor y vecino de BogotÆ, obrando en su propio nombre, en su carÆcter de ciudadano colombiano y ejercitando la acci(cid:243)n pœblica consagrada en el art(cid:237)culo 66 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo instaur(cid:243) demanda ante el Consejo de Estado el 25 de enero de 1968 a fin de que esta

corporaci(cid:243)n decrete la nulidad de la proposici(cid:243)n No 4 aprobada por la Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n en sesi(cid:243)n del 9 de mayo de 1967, en cuanto expresa en su aparte cuarto que "los reconocimientos prestacionales en cada mensualidad no podrÆn exceder el total de las apropiaciones fijadas en los

respectivos acuerdos mensuales de gastos" y los art(cid:237)culos 5(cid:176) y 18 de la Resoluci(cid:243)n N9 601 de 1967 (mayo 31) proferida por la Direcci(cid:243)n General de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n en desarrollo del mencionado acto administrativo dictado por la Junta Directiva. En un cap(cid:237)tulo especial de su libelo, el demandante hizo una relaci(cid:243)n de las circunstancias en que fueron expedidos los dos actos administrativos acusados y explic(cid:243) cuÆles son, en su opini(cid:243)n, las disposiciones violadas por aquellos actos y cuÆl el concepto mismo de violaci(cid:243)n. DespuØs de solicitar y obtener el env(cid:237)o de las copias de los actos acusados, el Consejo admiti(cid:243) la demanda en auto de fecha 11 de septiembre de 1968. No habiendo pruebas que practicar, se orden(cid:243) poner el expediente a disposici(cid:243)n de las partes para alegar. Solamente present(cid:243) su concepto de fondo, posteriormente el seæor Fiscal Segundo de la corporaci(cid:243)n, quien estim(cid:243) que el Consejo debe acceder a las sœplicas de la demanda. En auto de 17 de diciembre ultimo, se cit(cid:243) a las partes para sentencia. Estando ejecutoriada tal providencia y no hallÆndose causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a dictar sentencia con base en las siguientes. CONSIDERACIONES Como ya se ha indicado, el 9 de mayo de 1967 fue aprobada por la Junta Directiva

de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n la proposici(cid:243)n nœmero 4, remitida en copia al Consejo de Estado por el Director General de la entidad, cuyo texto es del siguiente tenor: Los pagos de las prestaciones sociales de carÆcter econ(cid:243)mico, tanto en la Principal como en las Seccionales, se harÆn efectivos en estricto orden cronol(cid:243)gico de presentaci(cid:243)n de la solicitud con su respectiva documentaci(cid:243)n, dando prelaci(cid:243)n a las cuentas de cobro por concepto de auxilio por maternidad, auxilios por enfermedad profesional y no profesional, indemnizaci(cid:243)n por accidentes de trabajo, auxilios funerarios, pensiones de invalidez, auxilios por cesant(cid:237)as definitivas y cesant(cid:237)as parciales cuando estas œltimas se destinan a cubrir cuotas de adjudicaci(cid:243)n de vivienda hechas por el Instituto de CrØdito Territorial, el Banco Central Hipotecario y la Caja de Vivienda Popular. 4(cid:176) La Direcci(cid:243)n Econ(cid:243)mico-Administrativa, por conducto de su Secci(cid:243)n de Presupuesto, elaborarÆ dentro de los tres (3) primeros d(cid:237)as hÆbiles de cada mensualidad, los listados de pagos que totalicen cuant(cid:237)as que no sobrepasen la apropiaci(cid:243)n presupuestal correspondiente, apropiaci(cid:243)n que no debe exceder la disponibilidad de fondos certificada por el Tesoro General de la instituci(cid:243)n.

En el orden indicado, la distribuci(cid:243)n de la partida asignada mensualmente al pago de prestaciones sociales, se harÆ en la siguiente forma: el cincuenta por ciento (50%) para cuentas hasta de diez mil pesos ($ 10.000.00); el treinta por ciento (30%) para cuentas de diez mil un pesos ($ 10.001.00) a treinta mil pesos ($30.000.00). Los reconocimientos prestacionales en cada mensualidad no podrÆn exceder el total de las apropiaciones fijadas en los respectivos acuerdos mensuales de gastos. Mensualmente se publicarÆ un bolet(cid:237)n en donde se indique la clase de prestaci(cid:243)n, la fecha de ingreso, el nœmero y fecha de resoluci(cid:243)n de reconocimiento, cuant(cid:237)a y fecha de pago, como tambiØn el total de las apropiaciones para atender los pagos. No se recibirÆn documentaciones incompletas. Las que as(cid:237) se presenten, serÆn devueltas a los respectivos interesados, con indicaciones de los documentos que deben allegar. Esta proposici(cid:243)n surte efectos a partir del primero (1(cid:176)) de junio de 1967. "(Es fiel copia del original, tomada del libro de actas de la instituci(cid:243)n y aprobada en la sesi(cid:243)n de la Junta Directiva en la sesi(cid:243)n del 9 de mayo de 1967)". Con base en la citada proposici(cid:243)n nœmero 4, el Director General de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n dict(cid:243), con fecha 31 de mayo de 1967, la Resoluci(cid:243)n nœmero

601, que tambiØn obra en copia autØntica en los autos, contentiva de dieciocho art(cid:237)culos, dos de los cuales han sido acusados en este juicio por la parte demandante. Los dos art(cid:237)culos impugnados dicen as(cid:237): Art(cid:237)culo 5(cid:176): "Tanto en la Principal como en las Seccionales, los reconocimientos prestacionales econ(cid:243)micos en cada mensualidad, no podrÆn exceder el total de las apropiaciones fijadas en los respectivos acuerdos mensuales de gastos". Art(cid:237)culo 18: “No se firmará ningún reconocimiento de prestaciones sociales si en la respectiva documentaci(cid:243)n no aparece el certificado de la Tesorer(cid:237)a General en la Principal y del Habilitado Pagador de cada Seccional o Agencia, en donde conste la disponibilidad de fondos para su pago.” "El funcionario encargado de hacer las notificaciones, comunicarÆ a los interesados la fecha exacta en que deban reclamar el cheque correspondiente al valor de sus prestaciones". Al formular su acusaci(cid:243)n, contra los actos administrativos transcritos, el demandante aduce varias razones tendientes a demostrar que con ellos se han violado normas superiores de derecho. Afirma el actor que la proposici(cid:243)n nœmero 4 viola el derecho de petici(cid:243)n consagrado por el art(cid:237)culo 45 de la Constituci(cid:243)n y las normas legales que reglamentan ese derecho, en particular varias disposiciones del Decreto 2733 de 1959. Estima que, al determinar, mediante esa proposici(cid:243)n,

que no podrÆn hacerse reconocimientos de prestaciones mientras no haya apropiaci(cid:243)n presupuestal para atender a su pago, se violan aquellas normas, que facultan a todo cuidadano para dirigir respetuosas peticiones a la administraci(cid:243)n con el consiguiente derecho de obtener una pronta respuesta. Cita el demandante el art(cid:237)culo 1(cid:176) del mismo Decreto 2733, segœn el cual es deber primordial de los funcionarios o agentes pœblicos hacer efectivo el ejercicio del derecho de petici(cid:243)n "mediante la rÆpida y oportuna resoluci(cid:243)n de las peticiones que, en tØrminos comedidos, se les formulen y que tengan relaci(cid:243)n directa con las actividades a su cargo", norma que, dice el actor, enfoca la cuesti(cid:243)n no desde el punto de vista del derecho que tienen las personas de hacer las peticiones "sino por el aspecto de la obligaci(cid:243)n que tienen los funcionarios pœblicos de atender a ese derecho"; por lo cual concluye que con los actos impugnados se quebrant(cid:243) esa disposici(cid:243)n del art(cid:237)culo 1” del aludido decreto. Agrega el demandante que, segœn el citado decreto, en su art(cid:237)culo 4(cid:176), cuando no sea posible resolver la petici(cid:243)n, as(cid:237) debe informarlo el funcionario, dentro de breve plazo, al solicitante, por lo cual estima que los dos actos acusados quebrantan esa otra disposici(cid:243)n. Y, finalmente, estima la parte actora que ha sido quebrantado el art(cid:237)culo 6(cid:176) del

Decreto 2733, segœn el cual el funcionario debe resolver la petici(cid:243)n en tØrminos definidos, es decir, concediendo o negando lo que se pide, por lo cual el silencio administrativo es inaceptable; por ello, resulta igualmente inaceptable que una entidad administrativa, como la Caja, no se pronuncie oportunamente sobre las peticiones de sus afiliados "hasta que haya una apropiaci(cid:243)n presupuestal". Las mismas cr(cid:237)ticas que el demandante formula contra la proposici(cid:243)n nœmero 4 las hace extensivas a la Resoluci(cid:243)n nœmero 601 emanada de la Direcci(cid:243)n General de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n, cuyos art(cid:237)culos 5(cid:176) y 18 impugna en el libelo: el art(cid:237)culo 18, dice el actor, corrobora lo expresado por el art(cid:237)culo 5(cid:176), "pues si el reconocimiento de prestaciones estÆ sujeto a las apropiaciones presupuØstales, es obvio que si no hay partida para una prestaci(cid:243)n determinada, no se puede firmar el acto administrativo que la vaya a reconocer", con lo cual, agrega, se viola nuevamente el derecho de petici(cid:243)n "pues abiertamente estÆ ordenando no resolver las solicitudes oportunamente" en contra de lo dispuesto por el art(cid:237)culo 45 de la Carta y por el Decreto 2733, o sea, que se resuelvan oportuna y rÆpidamente, "vale decir, dentro de los quince d(cid:237)as de presentada la petici(cid:243)n o,

cuando menos, dentro de los treinta a que alude el art(cid:237)culo 7(cid:176) de la Ley 24 de 1947 al determinar que se entiende agotada la v(cid:237)a administrativa por haber transcurrido un tØrmino de treinta d(cid:237)as sin que la administraci(cid:243)n resuelva". Reitera el demandante su preocupaci(cid:243)n porque, al adoptar el sistema contenido en los actos acusados, los reconocimientos prestacionales se demorarÆn "aæos enteros" dada la mala situaci(cid:243)n econ(cid:243)mica de la Caja. Concluye el demandante que, por lo indicado, las normas impugnadas quebrantan tambiØn el art(cid:237)culo 7(cid:176) de la Ley 24 de 1947. Termina el demandante reiterando su solicitud sobre declaratoria de nulidad de los actos impugnados "a efectos de que la situaci(cid:243)n jur(cid:237)dica de los afiliados a la citada entidad de previsi(cid:243)n vuelva al estado que ten(cid:237)a con anterioridad a estos actos acusados, es decir, al 31 de mayo de 1967 en que exist(cid:237)a plena autonom(cid:237)a para reconocer prestaciones sociales independientemente de la apropiaci(cid:243)n presupuestal". Como ya se indic(cid:243), el seæor Fiscal de la corporaci(cid:243)n, al emitir concepto, estim(cid:243) que el Consejo debe acceder a las peticiones de la demanda, declarando nulos los actos acusados, Dice la vista fiscal:

Al decir el art(cid:237)culo 45 que toda persona tiene derecho a presentar peticiones a las autoridades, ya sea por motivos de interØs general o particular, y a conseguir de Østas una pronta resoluci(cid:243)n, estÆ consagrando as(cid:237) un derecho o imponiendo una obligaci(cid:243)n. Por tanto, ni el art(cid:237)culo citado, ni las disposiciones legales que lo desarrollan, ni precepto alguno, seæalan tØrminos o condiciones para ejercitar el derecho de petici(cid:243)n, sino que tanto el constituyente como el legislador han pretendido que la v(cid:237)a indicada para reclamar a la administraci(cid:243)n estØ abierta permanentemente. De otra parte, al decir el Decreto 2733 de 1959 que las autoridades administrativas deben hacer efectivo el ejercicio del derecho que consagra el art(cid:237)culo 45, tantas veces citado, en forma rÆpida y oportuna, estÆ forzando a la administraci(cid:243)n a resolver los casos que se le presentan, es decir, establece la obligaci(cid:243)n de responder al interesado. Dicho estatuto no se limita a seæalar œnicamente el derecho sino que determina el procedimiento para hacerlo efectivo; y si del examen del art(cid:237)culo 29 del mencionado decreto se demuestra claramente que la petici(cid:243)n debe resolverse en el lapso de 15 d(cid:237)as, contados a partir del tØrmino de su recibo, salvo que no sea posible y expresando los motivos que se tengan para ello, es lo cierto, que otro proceder no es permitido y, de consiguiente, se

evidencia que se estÆn contrariando y violando las normas que reglamentan el derecho de petici(cid:243)n. La Sala estÆ de acuerdo, en general, con los argumentos as(cid:237) expuestos por la parte demandante, que han quedado resumidos en este fallo, y con Øl concepto emitido, en los tØrminos que se han transcrito, por el seæor Fiscal. En realidad, tanto el art(cid:237)culo 45 de la Constituci(cid:243)n como las normas contenidas en el Decreto 2733 de 1959, al paso que otorgan un clar(cid:237)simo derecho a los ciudadanos, para elevar respetuosas peticiones a los funcionarios pœblicos, imponen a Østos una obligaci(cid:243)n no menos clara, en el sentido de que deben resolver aquellas solicitudes en forma rÆpida, oportuna y precisa, accediendo a lo pedido, o negÆndolo. La disposici(cid:243)n constitucional es enfÆtica al expresar que toda persona tiene el derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades "y el de obtener pronta resoluci(cid:243)n". De manera que cualquier disposici(cid:243)n, como las aqu(cid:237) acusadas, que obstaculice ese derecho y entrabe la pronta resoluci(cid:243)n de las peticiones dirigidas a las autoridades, quebranta gravemente ese principio de la Carta. Respecto de las prestaciones sociales correspondientes a los afiliados a la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n, se presentan dos fen(cid:243)menos muy distintos. Uno es el reconocimiento de la prestaci(cid:243)n, que es el resultado de la petici(cid:243)n dirigida a la

entidad por el respectivo afiliado; otro es el pago oportuno que deba hacerse como directa consecuencia de aquel reconocimiento. El reconocimiento o negaci(cid:243)n de la prestaci(cid:243)n, mediante la expedici(cid:243)n de la resoluci(cid:243)n respectiva, es una obligaci(cid:243)n de los funcionarios de la Caja. La expedici(cid:243)n de ese acto administrativo debe hacerse pronta y oportunamente, y debe expresar, netamente, si se accede o no a lo pedido por el interesado. Ello estÆ fundado en el derecho de petici(cid:243)n y en la obligaci(cid:243)n de resolver la solicitud. Es claro que si la Caja tiene dificultades presupuØstales, como es bien sabido, y si las partidas correspondientes no alcanzan a cubrir la totalidad de las prestaciones a las cuales tiene que atender, podrÆ, llegado el caso, establecer un orden, o prelaci(cid:243)n, en el pago mismo de las prestaciones. Lo que en manera alguna pueden hacer la Junta Directiva y la Direcci(cid:243)n General de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n es precisamente lo que han hecho al expedir la proposici(cid:243)n nœmero 4 y la Resoluci(cid:243)n nœmero 601, es decir, condicionar a factores presupuestales la decisi(cid:243)n sobre la petici(cid:243)n que los afiliados les formulen. El reconocimiento de la prestaci(cid:243)n, o su negativa, no puede quedar condicionado a esos factores. De acuerdo con el art(cid:237)culo 45 de la Carta y

las citadas disposiciones del Decreto 2733, esa decisi(cid:243)n , reconocimiento o negativa del mismo, debe ser rÆpida y oportuna; tiene que ajustarse a los tØrminos seæalados en el mismo decreto; y no puede posponerse o demorarse so pretexto de dificultades econ(cid:243)micas de la instituci(cid:243)n; de lo contrario, los funcionarios de la Caja violan ese "deber primordial" de hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental de petici(cid:243)n consagrado por el art(cid:237)culo 45 de la Constituci(cid:243)n, "mediante la rÆpida y oportuna resoluci(cid:243)n de las peticiones que, en tØrminos comedidos, se les formulen y que tengan relaci(cid:243)n directa con las actividades a su cargo", como expresa el art(cid:237)culo 1(cid:176) del Decreto 2733 ya citado. De esta manera, es fÆcil concluir que los actos impugnados por el demandante violan evidentemente el art(cid:237)culo 45 de la Carta y el art(cid:237)culo 1(cid:176) del Decreto 2733. Ademas, si las Directivas de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n posponen la decisi(cid:243)n sobre determinadas prestaciones, alegando las razones consignadas en los actos aqu(cid:237) impugnados, quebrantan abiertamente lo dispuesto por el art(cid:237)culo 6(cid:176) del mismo Decreto 2733, segœn el cual el funcionario a quien corresponda resolver una petici(cid:243)n "deberÆ hacerlo en tØrminos definidos, es decir, concediendo o

negando lo que se pide..." Es tan censurable la violaci(cid:243)n de esas normas del Decreto 2733 de 1959, reglamentarias del art(cid:237)culo 45 de la Constituci(cid:243)n, que, segœn lo dispuesto por el art(cid:237)culo 9(cid:176) del mismo decreto, "a los funcionarios o agentes que omitan el cumplimiento de lo dispuesto en los art(cid:237)culos anteriores, se les aplicarÆn las medidas disciplinarias adoptadas para el caso por el Departamento Administrativo del Servicio Civil". Bastan las anteriores razones para que la Sala concluya que los actos administrativos acusados violan flagrantemente el art(cid:237)culo 45 de la Constituci(cid:243)n y los art(cid:237)culos 1(cid:176) y 6(cid:176) del Decreto-ley 2733 de 1959. En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Segunda, administrando justicia en nombre de la Repœblica de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto emitido por la Fiscal(cid:237)a. FALLA 1(cid:176) Es nula la proposici(cid:243)n nœmero 4, aprobada por la Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n en su sesi(cid:243)n del 9 de mayo de 1967, en cuanto dispone que "los reconocimientos prestacionales en cada mensualidad no podrÆn exceder el total de las apropiaciones fijadas en los respectivos acuerdos de gastos".

2(cid:176) Son nulos los art(cid:237)culos 5(cid:176) y 18 de la Resoluci(cid:243)n nœmero 601 de 1967 (mayo 31) proferida por la Direcci(cid:243)n General de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n. 3(cid:176) Transcr(cid:237)base esta sentencia al Gobierno Nacional, por conducto del seæor Ministro del Trabajo, as(cid:237) como a la Junta Directiva y a la Direcci(cid:243)n General de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n, para su conocimiento. 4(cid:176) Cumplido lo anterior, arch(cid:237)vese el expediente. El proyecto de este fallo fue estudiado y aprobado en la sesi(cid:243)n celebrada en la Secci(cid:243)n Segunda el 23 de enero de 1969. Cop(cid:237)ese, notifiquen y cœmplase.

MELISARIO ARCINIEGAS, ANDRES HOLGUIN, HECTOR MARTINEZ

GUERRAF ALVARO OREJUELA GOMEZ, MARCO A MARTINEZ BERNAL,

SECRETARIO