CE-SEC2-EXP1977-N2820

ACUMULACION DE ACCIONESCuando es indebida conlleva a fallo inhibitorio / HUELGA Y ARBITRAMENTO - Facultad de los sindicatos para declararla o solicitarlo. Requisitos Según la doctrina tradicional la indebida acumulación de acciones lleva a una decisión de inhibitoria total, por ineptitud sustantiva dé la demanda; pero, según la concepción moderna, acogida por el Consejo de Estado, se acepta que en esta hipótesis el juzgador deberá decidir de fondo la pretensión o pretensiones que estime procedentes e inhibirse en el resto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: CARLOS ANIBAL RESTREPO S Bogotá, D. E., dieciséis (16) de julio de mil novecientos setenta y siete (1977) Radicación número: 2820

Actor: INDUSTRIA DE COBRE Y ALUMINIO "INCOAL"

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: RESOLUCIONES MINISTERIALES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 67 déla Ley 167 de 1941 y por medio de apoderado "Industria de Cobre y Aluminio ltda. —Incoal— demuda las Resoluciones números 02972 de septiembre 26 de 1974, proferida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 03511 de noviembre 19 del año 1974, expedida por el mismo Ministerio, para que el Consejo de Estado declare: "Primero: La nulidad de la resolución numero 02972 de septiembre 26 de 1974,

expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. "Segundo: La nulidad de la Resolución número 03511 de noviembre 19 de 1974, proferida por el mismo Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. "Tercero: Que para restablecer en sus derechos a mi poderdante, se declare la ilegalidad de la huelga decretada por la Asamblea General del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Industrial de Cobre y Aluminio Ltda. —Incoal—, el pasado mes de agosto de 1974. Hechos Los que sirven de fundamento a la acción considera necesario transcribirlos la Sala, y se relacionan así: "1. El pasado 26 de septiembre de 1974, el Ministerio de Trabajo expidió la Resolución acusada. N° 02972, por la cual se resuelve una solicitud de declaratoria de ilegalidad de una huelga y se convoca un Tribunal de Arbitramento Obligatorio", tal como reza su encabezamiento. "2. Tal como aparece en la parte motiva de la citada providencia, el doctor Ricardo Flórez Mejía, actuando como Gerente General de 'Industria de Cobre y Aluminio Ltda., Incoal Ltda.', solicitó la declaratoria de ilegalidad de la huelga declarada por el Sindicato de Trabajadores de la mencionada empresa, en la Asamblea General realizada el día 4 de agosto de 1974. "3. Tal como aparece en los considerandos de la misma Resolución 02972, a la Asamblea General del Sindicato, que se reunió el 4 de agosto de 1974, asistieron cincuenta y cuatro (54) afiliados de los 5° que tenían en ese entonces el Sindicato

de Trabajadores de la mencionada empresa, sindicato que por lo mismo, no comprendía en ese 4 de agosto, la mayoría de los trabajadores de la empresa. "4. Como aparece igualmente en los considerandos de la Resolución N° 02972, a la citada Asamblea General del mencionado Sindicato también asistieron 1° trabajadores que no se encontraban sindicalizados para esa fecha, 4 de agosto de 1974, por lo que ciertamente no podían intervenir en la Asamblea General del citado sindicato. "5. Estos 19 trabajadores, cómo se expresa en la parte motiva de la Resolución 02972, se afiliaron posteriormente al sindicato existente en la tantas veces nombrada empresa Incoa!. "6. El Ministerio del Trabajo, luego de comprobar y valorar los anteriores hechos, concluyó en la parte motiva de la Resolución 02972 que, en consecuencia la Asamblea General realizada el día 4 de agosto del año en curso por los trabaiadores de la Empresa 'Industria de Cobre y Aluminio Ltda. —Incoa! Ltda., afiliada al sindicato de Trabajadores de la Industria Electrometalúrgica y Metalmecánica de Antioquia, se hizo con él lleno de los requisitos legales...' (las subrayas no son del texto). "7. En la parte resolutiva de la Resolución 05972 el Ministerio no accedió a declarar la ilegalidad de la huelga, y convocó un Tribunal de Arbitramento Obligatorio, amén de otras disposiciones complementarias. "8. Tal resolución fue notificada personalmente al Gerente de la Empresa, como al Presidente del Sindicato en los primeros días del mes de octubre pasado.

"9. Contrata citada Resolución N° 02972 se interpuso recurso de reposición por parte de la empresa, en memorial presentado el 9 del mismo mes de octubre, como consta en la parte motiva de la Resolución N° 03511. "10. Tal recurso de reposición fue resuelto negativamente mediante la Resolución N° 03511 de noviembre 19 de 1974 proferida por el mismo Ministerio de Trabajo resolución por la cual, además, se integró el Tribunal de Arbitramento Obligatorio. Esta resolución fue notificada al apoderado de la empresa, el siguiente 20 de noviembre de 1974. Finalmente como fundamento de hecho, se manifiesta en la corrección de la demanda que según "los considerandos de la Resolución 02972, el total de trabajadores de la empresa ascendía a 144". La fundamentación de Derecho en lo pertinente dice: "La cuestión de derecho planteada al Ministerio y que por esta demanda se plantea hoy a la consideración del Honorable Consejo de Estado, es, en el fondo, muy sencilla". "Se trata de apreciar la validez de un acto jurídico: la decisión adoptada el 4 de agosto, de 1974, por la Asamblea General del Sindicato al cual estaban afiliados los trabaiadores de Incoal Ltda., acto jurídico que fue considerado válido por el Ministerio de Trabajo, y por lo cual, el Ministerio no accedió a declarar la ilegalidad de la huelga, y convocó e integró un Tribunal de Arbitramento Obligatorio. "En el campo del derecho en general, y más en concreto, en los eventos de acciones como la ejercida en el presente casó, de plena jurisdicción o

restablecimiento del derecho, el acto jurídico se contempla, estima, juzga y aprecia, en el momento de su celebración, pues en tal mandato debe concurrir sus elementos constitutivos o esenciales. "En los casos de decisiones o actos jurídicos de personas jurídicas y órganos u organismos colectivos, para que la voluntad de la mayoría pueda considerarse voluntad de todo el órgano o persona jurídica, el derecho ha consagrado normas imperativas que suponen la participación o posibilidad de participación de todos los miembros del órgano colectivo, para que haya una deliberación, como resultado de la cual se adopte una decisión sobre la cuestión respectiva, que valga como decisión de ese órgano colectivo, o de la persona jurídica. Tal la importancia de las normas sobre quórum, convocatorias y deliberaciones de los órganos colectivos". Disposiciones violadas y concepto de la violación Se citaron en la demanda como violadas las siguientes disposiciones: inciso 2° del artículo 31 del Decreto Ley 2351 de 1965, artículo 2° del Decreto 939 de 1966, literal d) artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 429, 41 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 444 del mismo Código subrogado hoy por el artículo 31 del Decreto Ley 2351 de 1965. Se indicó además que los actos enjuiciados habían sido expedidos en forma contraria a la ley y con desviación de las respectivas atribuciones, haciendo un análisis detallado de las normas citadas como infringidas. Concepto Fiscal La Fiscalía Cuarta de la Corporación al emitir su concepto de fondo, pidió al

Consejo que "se declarase incompetente para conocer de la acción propuesta", previas las siguientes consideraciones: "Los actos acusados se relacionan con la convocatoria del Tribunal de Arbitramento para la decisión del conflicto colectivo surgido entre el Sindicato de Trabajadores de la Industria Electrometalurgia y Metalmecánica de Antioquia y la empresa Industrial de Cobre y Aluminio Limitada 'Incoal Limitada Debe presumirse que al quedar ejecutoriadas las providencias que convocaron dicho Tribunal, éste fue integrado e instalado, dadas las características sociales y económicas del conflicto colectivo laboral, el cual requiere por mandato legal de rápidos términos para su solución. "Sobre esta base y ante la perspectiva de que se presenten sentencias contradictorias de la transitoria jurisdicción arbitral y/o de la ordinaria laboral que controla esta, de una parte, y de la contencioso administrativa, de la otra, en cuanto a la regularidad legal de la convocatoria del organismo arbitral, la Fiscalía piensa que siendo los actos de convocatoria (como los causados) y de integración del organismo arbitral, actos procesales del conflicto colectivo laboral, escapa a su control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. "Lo anterior lleva a la Fiscalía a compartir en su integridad los planteamientos del fallo arbitral proferido por el Tribunal de Arbitramento Obligatorio convocado para dirimir el conflicto colectivo surgido entre la Asociación Colombiana de Auxiliares de Vuelo (ACAV) y la Empresa Aerovías Nacionales de Colombia S. A. (AVIANCA), el 24 de julio de 1971".

Como el juicio se ha tramitado con el Heno de las formalidades que le son propias, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, y como además se ha citado para sentencia, la Sala para proferirla hace las siguientes consideraciones: Analizada la demanda y en especia! su parte petitoria, hay que concluir que se configura en ella una indebida acumulación pretensiones. Por un lado, la, preterición de nulidad del acto complejo (Resoluciones Números 02972 y 03511) que sé negó a declarar ilegal la huelga de Incoal y que convoca a un Tribunal de Arbitramento: y por otro, la que busca la anulación de los actos que integran ese Tribunal. Y es indebida esta acumulación porque las pretensiones enunciadas no pueden tramitarse por una misma vía procesal. Mientras las primeras deben seguir el proceso ordinario contencioso, la última, o sea la que toca con la designación de los árbitros, sólo puede resolverse mediante un proceso electoral. La calificación aquí hecha se infiere de la lectura del artículo 82 de! Código de Procedimiento Civil y en particular de lo que dispone su numeral 39. Siguiendo este ordenamiento, no sólo el juez tendrá que ser competente para conocer de todas (aquí, en principio, lo es) y que éstas no se excluyan entre sí (tampoco se observa este obstáculo) sino que las diferentes pretensiones puedan tramitarse por el mismo procedimiento. Pero aunque la doctrina tradicional afirma que en los casos de indebida acumulación de acciones la decisión debe ser inhibitoria total por ineptitud sustantiva de la demanda, la concepción moderna, que es la tesis mayoritaria del

Consejo de Estado, acepta que en estas hipótesis el juzgador deberá decidir de fondo la pretensión o pretensiones que estime procedentes e inhibirse en el resto. Aunque en apariencia la elección queda al arbitrio del fallador, no sucede esto en la realidad porque la escogencia no es caprichosa, ya que este no podrá decidir de fondo sino aquellos extremos que hayan sufrido el trámite adecuado y para los cuales tenga competencia. Refuerza lo aquí expuesto el salvamento de voto al auto de julio 9 de 1974 de los Consejeros Juan Hernández Sáenz y Carlos Portocarrero Mutis; salvedad que posteriormente fue acogida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Allí se lee: "Cuando en una demanda se acumulan acciones cuyo conocimiento corresponde a distintos Tribunales, ella deberá admitirse en cuanto aquellas que sean de competencia del Consejo de Estado; pero si se admite la demanda, sin salvedad alguna, la sentencia deberá decidir sobre aquellas cuya calificación compete al Consejo e inhibirse de resolver en cuanto a las demás". Cabe aquí hacer una observación frente al caso concreto. aun en la hipótesis de que la designación de los arbitros pudiera estudiarse de fondo, existiría un obstáculo para ello, ya que el acto que designó el arbitro tercero, y, que en esa forma al integrar adecuadamente el Tribunal le dio vida, no fue objeto de impugnación. Aparece en el expediente que este naso se cumplió mediante la Resolución N9 00251 y por no haberse podido poner de acuerdo los nombrados inicialmente. Se infiere esto de la copia del laudo, en el que los arbitros afirman tal

hecho y dan el número de la resolución atrás citada y el nombre del arbitro designado por el Ministerio del Trabajo para ocupar la tercera casilla, y Además, y en este mismo orden de ideas, aunque la acumulación fuera viable, la pretensión relacionada con la. mencionada designación, tampoco podría resolverse porque estaría caducada al tenor del artículo 209 del C C. A. Para este efecto ¿ah recordar que la demanda se presentó el día 15 de enero de 1975 f folio 22> cuando va habían corrido mucho más de los diez días señalados en la anticipada norma. ,. En consecuencia, la Sala pasa a estudiar las pretensiones relacionadas con la no declaratoria de ilegalidad de la huelga y con la convocatoria del Tribunal de Arbitramento aspectos para los cuales sí tenía competencia y que sufrieron el trámite ordinario de rigor. El artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 31 del Decreto Ley 2351 de 1965, dispone: "DECISION DE LOS TRABAJADORES "1. Terminadas las etapas de arreglo directo y de conciliación de las partes, sin que se hubiere logrado un arreglo de conflicto, los trabajadores podrán optar por la declaratoria de la huelga o por solicitar al Ministerio del Trabajo que el diferendo se someta a la decisión de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio. "2. La huelga o la solicitud del arbitramento serán decididos en votación secreta, por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa o por la Asamblea General del Sindicato o Sindicatos a que estén afiliados más de la mitad de los

trabaiadores. Antes de celebrarse la Asamblea, se dará aviso a las autoridades del trabajo para que éstas puedan presenciar y comprobar su desarrollo". Y el Decreto 939 de 1966 en sus artículos 1o, numerales 1o y 2° y artículo 2°, dispone: "ART. 1° — 1. Cuando una huelga se prolongue por treinta (30) días sin que las partes encuentren fórmula de solución al conflicto que dio origen al cese de actividades, los trabajadores podrán, dentro de los diez (10) días siguientes, solicitar al Ministerio del Trabajo que el diferendo se someta a la decisión de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio, caso en el cual se aplicarán las disposiciones legales vigentes. "2. La solicitud de arbitramento será decidida en votación secreta y papeleta escrita por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa o por la Asamblea General del Sindicato o sindicatos a que estén afiliados más de la mitad de los trabajadores. Antes de celebrarse la Asamblea se dará aviso a las autoridades del trabajo para que éstas puedan presenciar y comprobar su desarrollo. "ART. 2. — Cuando las partes de común acuerdo o los trabajadores, no pidan la constitución del Tribunal de Arbitramento Obligatorio de que trata el artículo anterior, el Ministerio del Trabajo podrá ordenar que aquél se constituya para resolver, como en los casos anteriores, los puntos del pliego de peticiones sobre los cuales no hubo acuerdo en las etapas previstas en la Ley". De la lectura de las normas transcritas vemos que la facultad de las

organizaciones sindicales con capacidad para declarar y hacer efectiva una huelga, u optar por el Tribunal de Arbitramento, surge nítidamente del hecho que dichos sindicatos tengan como afiliados la mayoría de los trabaiadores, es decir todos aquellos que de acuerdo con el artículo 22 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo presten sus servicios a una empresa o persona jurídica o natural, mediante un contrato de trabajo, es decir que dicho contrato reúna los requisitos o elementos propios de él. El artículo 31 del Decreto-Ley 2351. dice que la huelga o Tribunal se declara o solicita en los casos de sindicatos mayoritarios, en asamblea de estas organizaciones convocadas y celebradas en los términos señalados en la Ley: y cuando se trate de sindicatos que no tengan dicha mayoría, el mismo artículo es claro cuando estatuye que la huelga o solicitud de convocatoria del Tribunal de Arbitramento, será decidida por la "mayoría absoluta de los trabaiadores de la empresa", una vez se hayan agotado los trámites previos de la negociación colectiva, o sea la culminación de las etapas de arreglo directo o de conciliación. Distinto es el caso cuando existan dos o más sindicatos, donde ninguno tenga la mayoría absoluta del total de trabaiadores, evento en el cual la huelgan tribunal de arbitramento se deciden por los afiliados de estos sindicatos en asamblea única, conforme lo predica el Decreto 2351 de 1965, Decreto 939de 1966. Tenemos entonces que el artículo 31 del Decreto Ley 2351 de 1965 expresamente distingue entre trabaiadores sindical izados y no sindicalizados. Hace esta

distinción para efectos de la declaratoria de la huelga o la solicitud de convocatoria de Tribunal de Arbitramento, indicando consecuentemente que cuando el sindicato o sindicatos forman la mayoría la decisión la toman los sindicalizados en su asamblea general; y que cuando estas organizaciones no conforman dicha mayoría, la decisión la toman en asamblea general de trabajadores, tanto los sindicalizados como los que no lo son, i Distinto es el caso de los llamados pactos colectivos, que solamente pueden ser celebrados por trabajadores no sindicalizados y cuyo trámite, celebración o firma no exige procedimiento previo especial, que sí lo establece expresamente el Código Sustantivo del Trabajo para los conflictos colectivos surgidos de un pliego de peticiones presentado por una organización sindical. Resumiendo tenemos que concluir que cuando se inicia un conflicto colectivo por parte de sindicatos mayoritarios, sus afiliados en asamblea general tienen capacidad decisoria para declarar la huelga o solicitar la convocatoria de un tribunal de arbitramento, Si existen dos o más organizaciones sindicales pero minoritarias cada una en relación con el total de trabajadores, pero conjuntamente sí conforman la mayoría de trabajadores, la decisión de declarar la huelga o la solicitud de convocatoria del Tribunal de Arbitramento se debe tomar en una asamblea conjunta de los afiliados a dichas organizaciones. Y finalmente como excepción a la norma general a que aluden las que antes transcribimos, cuando ninguna o todas las organizaciones sindicales no integran la mayoría de trabajadores, la posibilidad o alternativa de declarar la huelga o la solicitud para que se convoque e integre el Tribunal de Arbitramento corresponde

a la mayoría de los trabajadores de la Empresa. El artículo 31 del Decreto 2351 que subrogó el artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, nada dice de quien puede convocar la Asamblea General en el caso de Sindicatos Minoritarios y por lo mismo induce a concluir que dicha convocatoria se podría hacer por "tales organizaciones sindicales o por la mayoría absoluta de trabajadores, previo aviso al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Pero esta interpretación quedó virtualmente aclarada con el artículo 3o de la Ley 48 de 1968. Dicho artículo, comienza expresando que "los Decretos Legislativos números 2351 de 1965 y 939 de 1966, seguirán rigiendo como Leyes levantado el estado de sitio, con las modificaciones y adiciones siguientes: "2° En cualquier momento, antes de la declaración de huelga o durante su desarrollo, el sindicato o sindicatos a que estén afiliados más de la mitad de los trabajadores, o en defecto de éstos los trabajadores, en asamblea general, podrán solicitar que las diferencias precisas respecto de las cuales no se haya producido acuerdo entre las partes en las etapas de arreglo directo y de conciliación, contenidas en el pliego de peticiones de los trabajadores como proyecto de convención colectiva o de pacto colectivo de trabajo, sean sometidas al fallo de un Tribunal de arbitramento obligatorio constituido en la forma que se determina más adelante. "El Ministro del Trabajo, de oficio o a solicitud del sindicato o sindicatos, o en defecto de éstos, de los trabajadores en asamblea general, someterá a votación

de la totalidad de los trabajadores de la empresa si desean o no sujetar las mencionadas diferencias a fallo arbitral, y si la mayoría absoluta de ellos optare por lo primero, no se suspenderá el trabajo o se reanudará dentro del término máximo de tres (3) días hábiles si se hallare suspendido, y se convocará dentro de los dos (2) días hábiles siguientes el tribunal de arbitramento obligatorio llamado a proferir dicho fallo". Conforme al acta que recoge la decisión de la expresada asamblea de declarar la huelga, resultaría que tal procedimiento pudiese haber sido idóneo conforme al artículo 31 del Decreto 2351 de 1965; pero a la fecha de su celebración 4 de agosto de 1974, ya se encontraba vigente el numeral 2° del artículo 3° de la Ley 48 de 1968 y por lo mismo estima la Sala que la convocatoria y celebración de la asamblea general del sindicato de Incoal que decretó la huelga no se ajustó enteramente al ordenamiento legal contenido en dicha norma, ya que el número de afiliados al sindicato de base no sobrepasaba a la mitad del número total de trabajadores que prestaba sus servicios a la Empresa que eran parte en el expresado conflicto colectivo de trabajo, según las listas de trabajadores que obran en autos. Del texto del artículo 3° numeral 2°, debemos concluir que la actuación del Ministerio es decisoria, ya que es a éste a quien le toca de oficio o a solicitud de parte conforme lo pregona dicha norma, quien puede hacer dicha convocatoria de asamblea, tratándose de sindicatos minoritarios. Pero distinguiendo que cuando

parte de los trabajadores se encuentra representada por una o más organizaciones sindicales, a que el sindicato o sindicatos agrupe la mayoría de los trabajadores, estos pueden hacer las declaraciones o decisión de huelga o solicitud de convocatoria del Tribunal ante el Ministerio del Trabajo para que haga la convocatoria a todos los trabajadores para que opten por cualquiera de las dos alternativas. Lo hasta aquí escrito con base en las normas que se alegaron como violadas, permite concluir que la nulidad del acto no se produjo en la realidad. Otra cosa sería que el actor hubiera citado como infringido el artículo 3° de la Ley 48 de 1968, norma que a primer golpe de vista aparece como violada. Con todo, y por tratarse de una justicia rogada, la Sala no puede entrar de oficio a su análisis. Ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación en el sentido de que a la Jurisdicción Contencioso Administrativa no le compete una confrontación general de legalidad y que, como consecuencia, sus juzgadores deben fallar únicamente con base en las normas que se citan como violadas en la demanda y por el concepto de violación alegado. Se diferencia en este campo el Contencioso Administrativo del control de exequibilidad que ejerce la Corte, ya que a partir de la Ley 96 de 1936 y luego del artículo 2° del Decreto 432 de 1969, a ese organismo le toca una confrontación general de constitucionalidad, lo que le da a sus fallos el carácter no solo de erga omnes sino de absolutas y definitivos. Y se dice que la violación de la citada Ley 48 (numeral 2° del artículo 3°) se

produjo en la práctica porque al ser el Sindicato de Incoal minoritario la Asamblea General de sus trabajadores tenía que ser convocada por el Ministerio del Trabajo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Falla: Deniéganse las súplicas de la demanda. Se hace constar que el proyecto de este fallo fue discutido y aprobado en la sesión celebrada por la Sección Segunda, los días 8 y 24 de junio de 1977. Cópiese, notifíquese y archívese.

CARLOS ANIBAL RESTREPO S.

NEMESIO CAMACHO RODRIGUEZ

ALVARO OREJUELA GOMEZ

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ALVARO SOTO ANGEL

Secretario