CE-SEC2-EXP1980-N2694

CARRERA ADMINISTRATIVA - Traslado de funcionarios de carrera / TRASLADO - Presupuestos legales / CONDICIONES MENOS FAVORABLESAlcance

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: IGNACIO REYES POSADA Bogotá, D. E., doce (12) de febrero de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 2694

Actor: JOSE BAUDELINO MENDEZ CAÑON

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: Expediente Número 2694. Resoluciones Ministeriales.

Proyectó: Alvaro Soto Angel, abogado asistente.

El señor José Baudelino Méndez Cañón, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, previo los trámites de un juicio ordinario, solicitó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se hicieran las siguientes declaraciones: "A). Que se declare la nulidad de la Resolución No. 3598 de 1975 originaria de la Dirección General de Aduanas, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su artículo primero (1o.)". "B). Que se declare que el señor José Baudelino Méndez Cañón, tiene derecho a prestar sus servicios a la Nación en el cargo de Analista de Administración 111-17 o el que corresponda a este por funciones, en la Administración de la Aduana de Bogotá, de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin solución de continuidad y desde el 12 de noviembre de 1975, tal como

lo venía haciendo el citado día". Como hechos que dieron lugar a la acción relata los siguientes: "1. El señor José Baudelino Méndez Cañón presta sus servicios al Estado en el empleo de Analista de Administración 111-17 y está nombrado en el Ministerio de Hacienda, Dirección General de Aduanas". "2. El señor José Baudelino Méndez Cañón está inscrito en el Escalafón de la Carrera Administrativa, y actualmente cursa estudios universitarios, hoy en segundo año de Derecho en la Universidad Libre". "3. El señor José Baudelino Méndez Cañón es casado y su señora esposa Hilda Marina Morales de Méndez, con quien tiene varios hijos, quienes estudian en el Colegio Santo Tomás de Aquino de esta ciudad". "4. A los esposos Méndez Morales tienen adjudicada una casa de habitación en el barrio La Esmeralda de esta ciudad, adjudicación hecha por el Instituto de Crédito Territorial con quien tienen suscrita una obligación hipotecaria código No. 08350 de la localización 01-01-40, y como los adjudicatarios del ICT, habitan la casa mencionada". "5. La señora Hilda Marina Morales de Méndez, esposa del señor José Baudelino Méndez Cañón, trabaja en el Colegio Distrital Nocturno Miguel Antonio Caro, por nombramiento hecho por la Secretaría de Educación Distrital, como profesora de primera categoría de secundaria". "6. El señor José Baudelino Méndez Cañón en noviembre de 1975, prestaba sus servicios como Analista de Administración en la Administración de la Aduana

Interior de Bogotá, cuando el Director General de Aduanas por medio de la Resolución N° 3598 del 12 de noviembre de 1975, ordenó el traslado del señor Méndez Cañón de la Administración de la Aduana de Bogotá, a la Administración de la Aduana de Buenaventura". "7. El 18 de noviembre de 1975, el señor Méndez Cañón en escrito dirigido al Director General de Aduanas solicitó la reposición de la providencia por medio de la cual se le trasladó a Buenaventura, haciendo notar que se le colocaba en situación menos favorable y se contrariaba la ley". "8. El 14 de noviembre el señor Méndez Cañón interpuso subsidiariamente el recurso de apelación para ante el Ministro de Hacienda en caso de una negativa a su reclamación, lo que aconteció según el Oficio N9 CGDA393/75 del Director General de Aduanas comunicada al reclamante el día 3 de diciembre del mismo año pasado". "9. El día 4 de diciembre el señor José Baudelino Méndez Cañón sustentó su apelación, y adicionó a los motivos que había expuesto su calidad de empleado en carrera administrativa". Cita como disposiciones violadas por el acto acusado, los artículos 16 y 20 de la Constitución Nacional y 30 del Decreto 1950 de 1973, normas sobre las cuales expresa el respectivo concepto de la violación. El Tribunal del conocimiento, mediante sentencia de fecha 30 de noviembre de 1977, accedió a las súplicas de la demanda, decisión que fue recurrida por la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El señor Fiscal Cuarto de la Corporación, en su vista reglamentaria, es de parecer que se confirme el fallo apelado. Como se ha surtido el trámite de ley y no se observa causal alguna que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a decidir en el fondo del asunto, previas las siguientes: CONSIDERACIONES: El asunto a dilucidar en el presente negocio radica en determinar si el actor debe continuar en el cargo de analista de Administración 111-17 o el que corresponda a éste por funciones, en la Administración de Aduanas de Bogotá, de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del cual fue trasladado a la Administración de la Aduana de Buenaventura. Sea lo primero observar que el señor Méndez Cañón venía prestando sus servicios en el empleo de Analista de Administración 111-17, para el cual había sido nombrado en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Aduanas y conforme a la certificación expedida por el Jefe de la División de Registro Central del Departamento Administrativo del Servicio Civil, que obra a folio 69 del cuaderno No. 2, el demandante se encuentra inscrito en el escalafón de la carrera administrativa en el empleo de Analista de Personal 1-18 del Ministerio antes mencionado, Dirección General de Aduanas, según Resolución No. 389 del 26 de julio de 1971, inscripción que fue actualizada al tenor de lo dispuesto en el artículo 216 del Decreto 1950 de 1973, como Analista de Administración 111-17, por incorporación a la Planta de Personal del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Aduanas, según Resolución No. 12478 de 18 de diciembre de 1973, proferida por la misma entidad. El sustento principal de la demanda radica en que con la expedición del acto enjuiciado la Administración quebrantó el artículo 30 del Decreto 1950 de 1973, el cual preceptúa lo siguiente: "El traslado se podrá hacer por necesidades del servicio, siempre que ello no implique condiciones menos favorables para el empleado". "Podrá hacerse también cuando sea solicitado por los funcionarios interesados, y siempre que el movimiento no cause perjuicios al servicio". En consecuencia, el interesado a lo largo del juicio demostró en primer lugar que el cambio de la sede de trabajo de la ciudad de Bogotá a la de Buenaventura fue contra su voluntad, pues precisamente dicho traslado le causaba numerosos perjuicios de orden familiar y económico, dado que se encontraba realizando estudios de Derecho en la Universidad Libre y para esos días presentando los exámenes correspondientes (fl. 11) ; estar afiliado al Fondo de Bienestar Social de la Aduana Interior de Bogotá y ser sus beneficiarios la esposa e hijos, perdiendo estas prerrogativas por el traslado de una aduana a otra (fl. 12) ; la esposa señora Hilda Marina Morales de Méndez se encontraba para esos días laborando como profesora escalafonada en la categoría de secundaria en el Colegio Distrital Miguel Antonio Caro desde el 7 de marzo de 1961 debiendo renunciar para trasladarse a otra ciudad (fl. 15) ; tener pendiente por cancelar un saldo de capital

a favor del Instituto de Crédito Territorial garantizada con una obligación hipotecaria de la vivienda adjudicada por dicho Instituto según Código No. 08350 de la Localización 01-01-40 barrio La Esmeralda de esta ciudad de Bogotá (fl. 16); además de lo anterior obra a folios 17 y 18 del mismo cuaderno 1 las constancias expedidas por la Secretaría del Colegio Santo Tomás de Aquino de esta capital, que dan cuenta que dos de los hijos del actor se encontraban adelantando estudios en dicho plantel. Por lo anterior es necesario analizar cual es el contenido del artículo 30 del Decreto 1950 antes transcrito, cuando autoriza el traslado por necesidades del servicio, siempre y cuando ello no implique condiciones menos favorables para el funcionario o empleado, pues como lo afirma el a quo en el fallo recurrido para ello hay que proceder con cautela al hablar de que sólo la disminución en la retribución del actor causaría la violación de sus derechos con el traslado, porque si desde luego el pago de la retribución como la prestación del servicio son tanto en el derecho laboral público como en el privado las dos contraprestaciones principales de las partes, no son todo el contenido del vínculo jurídico. En éste, máximo tratándose del derecho público, también están comprendidos la seguridad social del empleado, su bienestar que comprende también el grupo familiar, el medio en el cual vive y sus incidencias económicas, de modo que estos factores también cuentan en el salario y en la forma como se presta el servicio. Para un trabajador que vincula su vida al servicio del Estado a través del estatuto de carrera las condiciones en que se desarrollan las prestaciones principales como las secundarias no pueden serle indiferentes al Estado y no puede darse por la

Administración un tratamiento que no sea humano al empleado con el solo y materialista argumento de que su salario no le fue disminuido en el monto con que mensualmente se le retribuye. Así las cosas, la Administración para proceder en la forma que lo hizo no obró propiamente por necesidades del servicio, dado que el actor venía ejerciendo las funciones correspondientes en forma tal que no había sido objeto de sanción disciplinaria alguna, como tampoco se establecieron en su contra deficiencias, incompetencia a malos manejos en las labores a su cargo. La Sala acoge como parte de la motivación del presente fallo lo expresado por la Fiscalía Cuarta de la Corporación, cuando dice: "Ahora bien, si la definición de traslado contiene indudablemente e implícitamente la prohibición de desmejorar al traslado en remuneración, se concluye que la limitación fijada por el artículo 30 del Decreto 1950 (no implicar condiciones menos favorables para el empleado) concierne a un aspecto diferente al remunerativo, toda vez que no sería lógico considerar que el reglamentador en dicha norma cometió la tautología de incluir una prohibición que hace parte de la misma naturaleza o esencia del instituto jurídico comentado o que introdujo en esa limitante los elementos o partes competentes de la definición". "Las "condiciones" indicadas en el artículo 30 comprenden una gama de aspectos difíciles de enumerar en detalle, pero de manera general es válido afirmar que significa las circunstancias objetivas sociales y laborales en que se encuentra el empleado, distintas, como ya se dijo, del concepto de categoría o remuneración y de los otros elementos que integran la definición de traslado".

"Lo abstracto y genérico de la expresión "condiciones menos favorables" no facilita fijar su verdadero sentido si se le considera a un nivel abstracto; sólo en los casos concretos se posibilita esta tarea al juzgador". Vista las anteriores consideraciones de orden legal, y atendiendo a las circunstancias familiares y sociales del señor Méndez Cañón, como quedó expuesto, determina la anulación del acto que dispuso el traslado de la sede de trabajo del actor, como lo decretó el Tribunal en el fallo de primera instancia. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador Fiscal.

FALLA: Confírmase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 30 de noviembre de 1977.

Copíese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sección Segunda en la sesión celebrada el día 1o. de febrero de 1980.

AYDEE ANZOLA LINARES

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ALVARO OREJUELA GOMEZ

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN

Secretario