CE-SEC2-EXP1980-N2891

CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO – Al ser aprobados por el Congreso, entra a regir como norma interna / CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO – No necesita un estatuto que lo desarrolle / ESTADOS MIEMBROS DE LA OIT – Obligaciones NORMA DEMANDADA: DECRETO 1469 DE 1978 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejera ponente: AYDEE ANZOLA LINARES Bogotá, D.E., veintiuno (21) de octubre (10) de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 2891

Actor: JORGE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA Y OTROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: Decretos del Gobierno Expediente No. 2891

Los doctores Jorge Enrique Arboleda Valencia, Carlos Alvarez Pereira y otros, obrando en su propio nombre, instauraron ante el Consejo de Estado, demanda de nulidad contra el Decreto número 1469 de 1978 "por el cual se reglamentan algunas disposiciones laborales, con apoyo en los siguientes hechos: 1o. El Congreso de la República, mediante las Leyes 26 y 27 de 1976, aprobó los Convenios Internacionales del Trabajo, números 87 y 98, adoptados por la Organización Internacional del Trabajo en 1948 y 1949, respectivamente. 2o. Las leyes antedichas se limitaron exclusivamente a aprobar dichos convenios sin dictar disposición alguna encaminada a desarrollarlos para su incorporación en el ordenamiento positivo colombiano.

3o. No obstante esto, el Gobierno Nacional dictó el Decreto acusado en ejercicio de la potestad reglamentaria señalada en el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional y en desarrollo de las Leyes 26 y 27 de 1976, según reza en su encabezamiento y preámbulo. Como normas quebrantadas por el acto acusado, se relaciona en la demanda, los artículos 55, 76 y 120, numeral 3o. de la Carta Fundamental y el concepto de la violación, en síntesis se expresa así: De conformidad con el Derecho Internacional, existen tres clases de Tratados Públicos o Convenios Internacionales a saber: "El Tratado Contrato, los Tratados de Integración Económica y las Convenciones Plurilaterales o Multinaciones o Convenios Internacionales Múltiples", respecto de los cuales la conformidad de los Estados se acredita con adhesiones, depósitos de instrumentos de ratificación u otras formalidades señaladas en los mismos convenios que "suelen enunciar reglas de derecho a las cuales someten las partes sus comportamientos referentes a determinadas materias" (Subrayado), y a virtud de lo cual requieren ineludiblemente, para regir dentro del régimen interno nuestro, de una Ley del Congreso o de un Decreto dictado en uso de facultades extraordinarias, que desarrolle o dé eficacia a esa enunciación de reglas de derecho en que consiste la naturaleza de aquellas convenciones". En consecuencia, la ley aprobatoria de una de éstas, cuando se limita únicamente a probarla, "agota su función al hacerlo" y no puede entenderse que dicho acto desarrolle al mismo tiempo las "reglas de

derecho" que caracterizan la Convención Plurilateral, "puesto que son cuestiones completamente distintas el aprobar un Convenio y el desenvolver los principios jurídicos que contiene, a fin de hacerlos operantes como normas positivas de derecho interno". Lo que puede ser materia de desarrollo son las "reglas de derecho" conformadoras del convenio, cuestión ésta ajena a la potestad reglamentaria del ejecutivo que de conformidad con el numeral 3o. del artículo 120 de la Carta, está circunscrita a "las leyes", no a los tratados públicos o convenios internacionales. "De aquí que el Decreto acusado viole la prenombrada norma por exceso de poder". Es argumento simplista, sostener que como el Convenio Internacional es aprobado por una ley, el Gobierno puede desarrollar o reglamentar las reglas jurídicas contenidas en aquél, protextando que lo que desarrolla es la ley aprobatoria respectiva, pues si bien ésta es indispensable para la validez del mismo y forma un solo cuerpo con él, son jurídicamente diferentes, de un lado, el acto de aprobación y de otro, el convenio mismo, el desarrollo de cuyas cláusulas consistentes en reglas de derecho y no en obligaciones concretas, compete al Congreso y no al Gobierno en uso de la facultad ordinaria de reglamentar las leyes. Por esta razón el Decreto acusado quebranta, además, los artículos 55 y 76 de la Constitución, pues el Ejecutivo invadió al dictarlo, la órbita reservada a aquél. La sola lectura de los Convenios Internacionales números 87 y 98 pone de presente que su contenido comporta reglas de derecho, como son entre otras, el

compromiso adquirido por Colombia de poner en práctica disposiciones relativas a la libertad sindical y la protección al derecho de sindicación, la adecuada protección de que deberán gozar los trabajadores en cuanto a los actos en ellos señalados, la creación de organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario para garantizar el derecho de sindicación, cuestiones éstas que contienen reglas de derecho "todas de futuro". "¿A quién compete concretar o precisar esas medidas o crear los organismos del caso? Al legislador ordinario o extraordinario que ponga en presente las reglas de derecho pactadas de futuro en el Convenio y que sopese la "necesidad" o la "adecuación" de las medidas que se adopten o de los organismos que se creen, "a las necesidades nacionales", según el texto expreso de lo pactado. "Unicamente cuando esa ley se dicte, entra en juego la potestad reglamentaria del ejecutivo para darle cumplido efecto". Por su parte los impugnadores en el memorial que obra a folios 17 a 23 con fundamento en la Ley 7a. de 1944 y en los artículos 76, ordinal 18 y 120 ordinales 2 y 3 de la Constitución Nacional, consideran que los Tratados, Acuerdos o Convenciones, "luego de ser aprobados por el Congreso de la República solamente exigen para que se consideren vigentes como leyes internas, "...el canje de ratificación o el depósito de los instrumentos de ratificación "...o la formalidad equivalente que se haya establecido por parte de los Estados contratantes". CONSIDERACIONES DE LA SALA Para saber si a los demandantes les asiste razón en la controversia planteada,

antes de estudiarla a la luz del derecho interno del país, piensa la Sala que es necesario, examinar las obligaciones contraídas por los Estados miembros de la Organización Internacional del Trabajo, entre los cuales está Colombia, cuando quiera que suscriban un convenio internacional y que están contenidas en la llamada Carta o Constitución del mismo organismo, así: a) En cuanto a los Convenios que son los que interesan en el caso presente, éstos se comunicarán a todos los Estados miembros para su ratificación, b) Cada uno de los miembros se obliga a someter el respectivo convenio o convenios dentro de cierto tiempo, a la autoridad o autoridades a quienes compete el asunto, "al efecto de que le den forma de ley o adopten otras medidas. A su vez dichos miembros informarán al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo sobre las medidas adoptadas de acuerdo con este artículo, comunicándole, al mismo tiempo, los datos relativos a la autoridad o autoridades consideradas competentes y a las medidas por ellas adoptadas". c) Si el miembro obtuviere el consentimiento de la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, comunicará la ratificación formal del convenio al Director General y adoptará las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones de dicho convenio. d) Si el miembro no obtuviere el consentimiento de la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, no recaerá sobre dicho miembro ninguna otra obligación, a excepción de informar al Director General de la OIT con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio, precisando en

qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del Convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos, o de otro medio, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio". Véase la obra denominada "Convenios y Recomendaciones 1919-1966 Oficina Internacional del Trabajo". Y en cuanto respecta a Colombia como estado miembro de la OIT, el tratado o convenio internacional, nace a la vida jurídica, después de ser aprobado por el Congreso mediante la tramitación de una ley especial. En efecto: El artículo 76, ordinal 18 de la Constitución Nacional, entre las atribuciones adscritas al Congreso de la República, contiene la siguiente: "Aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de Derecho Internacional". A su vez, el artículo 1° de la Ley 7a. de 1944 estatuye: "Los tratados, convenios, acuerdos, arreglos y otros actos internacionales aprobados por el Congreso, de conformidad con los artículos 69 y 116 de la Constitución, no se considerarán vigentes como leyes internas (Se subraya), mientras no hayan sido perfeccionados por el gobierno en su carácter de tales, mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación u otra formalidad equivalente". Como se ve de lo anteriormente transcrito, nuestra legislación no exige, fuera de los ya destacados, ningún otro requisito para que el Convenio pueda ser considerado como ley interna esto es para que pase a ser parte integrante de la legislación colombiana, pues la ley aprobatoria del convenio o

convenios forma con ellos un solo cuerpo, sin que sea posible pasar inadvertido que no existe precepto alguno constitucional ni legal que exija, fuera de la ley aprobatoria de los convenios internacionales, otra que los desarrolle, para que puedan regir dentro de nuestro derecho interno, como lo pretenden los demandantes, pues como ya lo dijo la Corte Suprema de Justicia, en la misma sentencia citada en la demanda, los tratados o convenios internacionales se equiparan a leyes internas, "...tales actos, por la fuerza obligatoria que le depara el artículo 76, 18 del Estatuto Constitucional, son disposiciones legislativas especiales, que no pueden modificarse unilateralmente. Representan ordenamientos de índole singular cuyo contenido coincide con el de convenciones internacionales que se llevan a término para ser cumplidas con estrictez y buena fe. De ahí que no sea admisible sostener que la Constitución después de mandar que los tratados deben cumplirse, tolere que un acto posterior del Estado los desconozca". (Se subraya). De manera que si el convenio internacional vigente a virtud de haber recibido la aprobación del Congreso Nacional mediante una ley y haberse efectuado el canje de ratificaciones, entra a regir como ley interna, no se ve razón alguna para afirmar que es necesario dictar otro estatuto a fin de desarrollar las reglas de derecho contenidas en el convenio, pues como ley interna que se modifica tácitamente la legislación existente en lo desfavorable y para emplear una frase de la parte impugnadora, "al gobierno le corresponde desarrollarla o reglamentarla y a los Jueces aplicarla". Y no obstante que lo anterior sería suficiente para concluir que las súplicas de la

demanda no pueden prosperar, la Sala quiere hacer énfasis en el siguiente aspecto, no solo por considerarlo de sumo interés, sino porque los demandantes lo destacan también en su demanda. El convenio aprobado por la Ley 26 de 1976, prevé que todo miembro de la OIT para el cual esté vigente el aludido acuerdo se obliga a "poner en práctica" las disposiciones convencionales sobre libertad sindical y sobre protección del derecho de sindicación. Estatuye, además, que los trabajadores gozarán de "adecuada protección" y que deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales cuando ello sea necesario para garantizar el derecho de sindicación, etc. etc., lo cual indujo a los accionantes a sostener en la demanda que estas previsiones ostentan "con meridiana claridad que se trata de "reglas de derecho" todas de futuro y sujetas a que sean adecuadas o necesarias a las condiciones nacionales" y agregan: Le corresponde, por lo tanto, al legislador ordinario o extraordinario poner de presente las reglas de derecho pactadas de futuro". Empero, olvidan los distinguidos demandantes, que esas reglas de derecho contenidas en el ameritado convenio ya han sido consagradas unas en la Constitución Nacional como el principio contenido en el artículo 17, según el cual el trabajo es una obligación social y gozará de la especial protección del Estado, precepto este que, por otra parte, como bien lo observa la señora Fiscal Quinta de la Corporación, ha sido desarrollado copiosamente en las leyes. Lo mismo cabe predicar del derecho de asociación y huelga que también está garantizado por la Carta Fundamental. Otro tanto puede decirse con respecto a los organismos que la ley ha creado, dentro del Ministerio

de Trabajo y Seguridad Social y que tienen como finalidad velar por el cumplimiento de las leyes laborales; y concretamente en lo relativo al sindicalismo, desde hace ya muchos años funciona una oficina destinada a interpretar y dirigir la política sindical del Gobierno a fin de que las Leyes, Decretos, Resoluciones y reglamentos pertinentes, tengan cumplimiento. Ello porque como lo anota la Fiscalía el Gobierno adquiere la obligación de adecuar, a la legislación interna los principios acordados, bien sea expidiendo leyes si ello es necesario o también decretos reglamentarios cuando tales principios ya tengan consagración legal en Colombia. Finalmente, es procedente observar que en la demanda no se relacionan, fuera de los artículos 55, 76 y 120, ordinal 3o. de la Constitución, otras normas que hubieran podido ser violadas con el acto acusado y así las cosas la Sala tiene que limitar su estudio estrictamente al punto planteado, que por otra parte, es lo suficientemente concreto, pues consiste en dilucidar si el Decreto acusado podía o no reglamentar las Leyes 26 y 27 de 1976 por las cuales se aprobaron sendos convenios internacionales relativos a la libertad sindical, a la protección del derecho de sindicación a la aplicación de los principios que le consagran y sobre negociación colectiva, adoptada por la Trigésima Reunión de la Conferencia General de la OIT en 1948 y la Conferencia General del mismo organismo que tuvo lugar en Ginebra en el año de 1949. Y no obstante que en otros procesos que también están al conocimiento de esta

Sección Segunda, se ha pedido la nulidad de algunas normas contenidas en el mismo Decreto que ha sido enjuiciado en éste, por considerarlos violatorias del Código Sustantivo del Trabajo, la Sala no podría, tenerlas en cuenta ahora porque lo evidente es que no se pidió la acumulación de tales procesos y por lo tanto debe limitarse a lo que aparezca sub-judice. Como de lo dicho anteriormente se infiere que el Decreto acusado no violó el principio de la separación de los poderes públicos, ni se invadió, al expedirlo, la esfera de competencia del Congreso, no puede prosperar la nulidad impetrada, como acertadamente concluye la Fiscalía Quinta de la Corporación. Esto sin perjuicio de que las otras demandas pueden prosperar total o parcialmente si resulta que las normas en ellas relacionadas aparecen quebrantadas a virtud del acto enjuiciado e independiente de lo que en éste se decide. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo con el concepto Fiscal, FALLA Niéganse las súplicas impetradas en la demanda. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado por la Sala de la Sección Segunda, en sesión celebrada el día veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos ochenta (1980).

AYDEE ANZOLA LINARES

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ALVARO OREJUELA GOMEZ

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN M.

Secretario