CE-SEC2-EXP1980-N2910

SINDICATOS - Personería jurídica / JUNTA DIRECTIVA DE SINDICATOImpugnación de la elección NORMA DEMANDADA: DECRETO 1469 DE 1978 - ARTICULO 5 (Anulado) / DECRETO 1469 DE 1978 - ARTICULO 6 (Anulado) / DECRETO 1469 DE 1978ARTICULO 7 (Anulado) / DECRETO 1469 DE 1978 - ARTICULO 8 (No anulado) / DECRETO 1469 DE 1978 - ARTICULO 9 (No anulado) / DECRETO 1469 DE 1978 - ARTICULO 11 (No anulado) / DECRETO 1469 DE 1978 - ARTICULO 12 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: IGNACIO REYES POSADA Bogotá, D.E., once (11) de septiembre de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 2910

Actor: JOSE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA Y OTROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: 2910

Decretos del Gobierno Los doctores José Enrique Arboleda Valencia, Carlos Alvarez Pereira, Pedro Charria Angulo, Gerardo Salcedo Angulo y Francisco Camacho Amaya, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de simple nulidad, consagrada en el artículo 66 del C.C.A. solicitan de esta Corporación se hagan las siguientes declaraciones: "2.1 Concretamente solicitamos que el H. Consejo de Estado declare la nulidad de los artículos 5, 6, 7, 8, 9, 11 y 12 del Decreto 1469 del 19 de julio de 1978: 'por el

cual se reglamentan algunas disposiciones laborales'. En capítulo especial se sustentará la solicitud de suspensión provisional". "2.2 Advertimos que el decreto citado ha sido demandado en acción de nulidad por los suscritos en otras demandas, pero en los respectivos libelos se acusan artículos diferentes de los que aquí son objeto de la presente acción; por tanto no es el caso de acumulación".

Los hechos son los siguientes: "3.1. El Presidente de la República y su Ministro del Trabajo expidieron el Decreto Reglamentario 1469 de 1978, por medio del cual se reglamentaron normas laborales, so pretexto también de desarrollar las Leyes 26 y 27 de 1976, por medio de las cuales se aprobaron los Convenios 87 (1948) y 98 (1949) de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo reunidas en Ginebra". "3.2. Los convenios anteriores no han sido incorporados por leyes a la Legislación Laboral Colombiana; por lo tanto no puede existir reglamentación del Ejecutivo de lo que aún no es ley vigente, y además la aprobación de Convenios Internacionales no es susceptible de reglamento". "3.3. Por otra parte las normas acusadas no reglamentan en forma alguna las recomendaciones de los convenios pues ellas constituyen formulaciones muy generales que necesitan de un preciso desarrollo particular por medio de la ley que modifique las normas del Código Sustantivo del Trabajo, para que una vez producido ese acto sí pueda el Ejecutivo reglamentar la respectiva ley". "3.4. Los artículos del decreto acusado reglamentan en cambio normas del Código

Sustantivo del Trabajo en lo referente a Personería Jurídica de los Sindicatos de Trabajadores y Juntas Directivas de los mismos, y es por consiguiente procedente el análisis de dichos artículos para determinar la violación de las normas superiores de derecho". Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, oído el concepto de la Fiscalía Quinta y ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a ello previas las siguientes. CONSIDERACIONES La acción pública adelantada en el presente proceso tiende a obtener la nulidad de los artículos 5o., 6o., 7o., 8o., 9o., 11 y 12 del Decreto 1469 del 19 de julio de 1978, reglamentario de algunas disposiciones laborales, dictado por el Presidente de la República, en uso de las facultades que le confiere el Ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución y en desarrollo de las Leyes 26 y 27 de 1976. En el capítulo referente a las disposiciones violadas y el concepto de la violación la demanda se detiene en el análisis cuidadoso de cada norma acusada y de la violación que con ella se hace de disposiciones de superior jerarquía. La Sala estudia cada una de las normas acusadas para proveer en consecuencia. Artículo 5o., Decreto 1469 de 1978. Esta norma establece lo siguiente: "Artículo 5o. Si al vencimiento del término de los quince días previsto en el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no hubiere emitido pronunciamiento sobre la solicitud de reconocimiento de

personería jurídica de un sindicato, la organización adquirirá automáticamente su personería jurídica". Se crea así la figura jurídica del silencio administrativo positivo para la obtención de la personería jurídica de los sindicatos, si en el término de los quince días previstos en el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo el Ministerio respectivo no hubiere emitido pronunciamiento alguno.

Considera la Sala: El artículo 44 de la Constitución Nacional consagra la libertad de asociación, siempre que al ejercerla no se persigan fines contrarios a la moral o al orden legal. Estudiadas estas circunstancias, el Estado debe reconocer la personería jurídica correspondiente. En desarrollo de esta norma el artículo 366 del C. S. del Trabajo establece que el Ministerio del Trabajo reconocerá la personería jurídica de las organizaciones sindicales "salvo el caso de que los estatutos del sindicato sean contrarios a la Constitución, a las leyes o a las buenas costumbres o contravengan disposiciones especiales de este Código". De donde resulta que es labor esencial del Estado, previo al reconocimiento de la personería jurídica, comprobar que la asociación o compañía que la solicita no persigue fines contrarios a la moral o al orden legal, como lo exige el artículo 44 de la

Constitución Nacional. Según la norma del artículo 5o. del Decreto 1469 de 1978, al obtenerse la personería jurídica ficta o automática en virtud del silencio administrativo que allí se consagra, podría ocurrir que organizaciones sindicales que persiguieran fines ilícitos o contuvieran en sus estatutos normas contrarias a la Constitución, a las

leyes o a las buenas costumbres, obtuvieran su personería jurídica por la simple mora del Estado en pronunciarse al respecto, contrariando así el texto constitucional que exige perentoriamente que las compañías, asociaciones y fundaciones a quienes se reconozca personería jurídica no persigan fines contrarios a la moral o al orden legal. Por otra parte el decreto reglamentario no puede crear la figura jurídica del silencio administrativo, no contenido en las normas que se reglamentan, ni en el sentido negativo y menos aún en el positivo, porque extralimitaría la potestad reglamentaria al dictar normas que van más allá de las disposiciones que se pretenden reglamentar y, como en este caso, con violación flagrante de disposiciones legales vigentes. En efecto, el parágrafo del artículo 18 del Decreto Extraordinario 2733 de 1959 consagra el silencio administrativo negativo cuando transcurrido un mes de interpuesto por la vía gubernativa alguno de los recursos legales no haya recaído decisión resolutoria sobre ellos. Por tales consideraciones resulta que el artículo 5o. acusado viola en forma directa el artículo 44 de la Constitución Nacional, el artículo 18 del Decreto ley 2733 de 1959 y el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, como queda visto. Artículos 6o. y 7o. Las normas contenidas en los artículos citados no son más que desarrollo procedimental consecuente a la obtención automática de la personería jurídica prevista en el artículo 5o. y por lo tanto anulado éste, como habrá de decretarse, fluye consecuentemente también su anulación.

Artículos 8o. y 9o. El artículo 8o. reitera la obligación consagrada en el artículo 367 del C. S. del T. de publicar la resolución de reconocimiento en el Diario Oficial por una sola vez y estatuye que surte sus efectos quince días después de la publicación. Se agrega, además, que si la publicación no aparece en el Diario Oficial quince días después de haberse solicitado, la organización sindical deberá hacerla en un diario de circulación nacional dentro de los seis meses siguientes para que surta efecto quince días después de dicha publicación. La organización sindical deberá remitir a la División de Relaciones Colectivas de Trabajo un ejemplar autenticado del Diario Oficial o del diario de circulación nacional en donde se hubiere hecho la publicación, acompañando el recibo de pago de los derechos correspondientes en el Diario Oficial. El artículo 9o. establece que si la publicación en el Diario Oficial se hace antes de los seis meses previstos el sindicato queda exonerado de la obligación de publicarla en un diario diferente. La demanda considera que al ordenar la publicación de la resolución de reconocimiento de personería en un diario diferente al oficial se viola el artículo 367 del C. S. del Trabajo que no preveía tal cosa. Sin embargo, estima la Sala que dicha previsión encaja dentro de la potestad reglamentaria porque, no contrariándose en nada la norma sobre publicación en el Diario Oficial contenida en el artículo 367 del C. S. del Trabajo, se facilita y agiliza el conocimiento público del reconocimiento de personería jurídica mediante su publicación en un diario de

circulación nacional, lo cual tiende a la cumplida ejecución de las leyes, que es la finalidad de la potestad reglamentaria. Por lo tanto no prosperan las súplicas de la demanda en relación con los artículos 8o. y 9o. del decreto acusado. Al estudiar los cargos contra los artículos 11 y 12 del Decreto 1469 de 1978 la distinguida Fiscal Quinta hace un minucioso análisis de ellos para concluir desfavorablemente a su anulación, estudio que la Sala acoge en su integridad como adecuado fundamento de la decisión que ha de adoptarse. Dice así la colaboradora Fiscal: "Artículo 11. Trata esta disposición de los requisitos que debe llenar la comunicación que dirigen el presidente y secretario de la Junta Directiva a las autoridades cuando hay cambio total o parcial de la Junta, según lo ordenado en el artículo 10 no acusado". "El concepto de la violación se refiere a lo siguiente: "La norma elimina el requisito del literal f) del artículo 388 del C. S. del T. que señala las exigencias para ser elegido miembro de la Junta Directiva de un sindicato y por tanto la comunicación no puede producir los efectos de que trata el artículo 371 del C. S. del T.". "El parágrafo del artículo 11 resulta ilegal cuando permite que una persona cuyo contrato de trabajo con una empresa se ha extinguido, pueda ser elegida miembro de Junta Directiva del sindicato, circunstancia no prevista en el texto del numeral 2o. del artículo 388 del C. S. del T.". "Termina así: 'La extinción del contrato no puede ser requisito para pertenecer a la Junta Directiva como lo entiende la norma acusada; todo lo contrario, en los

sindicatos de base y de industria sí es requisito para pertenecer a la Junta Directiva según el artículo 388 del Código". "Estima la Fiscalía con relación al argumento transcrito, que jamás puede exigirse como requisito para pertenecer a la Junta Directiva de un sindicato, la extinción del contrato de trabajo, y el artículo acusado no incurre en ese despropósito. Simplemente el parágrafo dispensa de la constancia del empleador relativa al ejercicio profesional cuando se compruebe ante el Ministerio que la interrupción en el ejercicio o la extinción del contrato de trabajo de una empresa determinado, o el cambio de oficio, han sido ocasionados por razón de funciones extrictamente sindicales". "Indica en este caso la forma como se suple este requisito". "Analizando todo el artículo la Fiscalía observa: se trata aquí de los requisitos de la comunicación que debe hacerse del cambio total o parcial de directiva, y no de los requisitos que deben llenar las personas para ser miembros de la Junta Directiva de un sindicato". "El artículo 371 del C. S. del T. establece la obligación de esta comunicación para que el cambio surta efectos, y prescribe que debe hacerse en los mismos términos indicados en el artículo 363". "A su vez el artículo 363 dispone que la comunicación debe contener los nombres y datos de identificación de cada uno y en su caso, la empresa, establecimiento o institución donde trabajen". "La norma acusada señala como ya se dijo anteriormente, la forma como debe hacerse la comunicación de cualquier cambio, para que tanto el Ministerio del Trabajo como el patrono o patronos, si es el caso, puedan verificar si la elección estuvo correcta y si las personas elegidas podían serlo".

"Pero, a juicio de este Despacho, no era necesario que se exigiera la comprobación de todos los requisitos contemplados en el artículo 388 del C. S. del T., porque de todas maneras la designación de una persona que no los reúne, puede impugnarse". "Si el artículo 11 no se refirió al requisito del literal f) del artículo 388, no por eso es violatorio del mismo puesto que no lo está reglamentando. Reglamenta sí el 371 y en opinión de la Fiscalía en nada lo contradice". "Artículo 12. Se ocupa esta norma de la inscripción que debe hacerse de la nueva Junta Directiva, una vez surtida la comunicación y la notificación que el funcionario debe hacer al representante del empleador". Tal inscripción debe hacerse en un término de 10 días, salvo cuando se impugne la elección por los socios de la organización sindical o por quien tenga interés jurídico, o cuando el funcionario administrativo del trabajo compruebe circunstancias violatorias de la ley o de los estatutos, que imposibilitan la inscripción". "La demanda alega que el artículo señala un plazo de 10 días hábiles para la impugnación de la elección, plazo no previsto en el artículo 371 del C. S. del T. y que viola los artículos 10, 11, 12, 13 y 18 del Decreto 2733 de 1959 por cuanto no establece la notificación respectiva e impide así la parte interesada el agotamiento de la vía gubernativa". "Estima la Fiscalía, que no establece el artículo acusado ninguna caducidad para la impugnación. El artículo 371 del C S. del T. le da valor inmediato al cambio de

Junta una vez que se llene el requisito de la comunicación, por consiguiente, es favorable el artículo 12 para quienes estén interesados en impedir la inscripción. Es decir, produce el efecto contrario al indicado en la demanda, en donde se presenta como una limitación al derecho de impugnación. "En cuanto a la supuesta violación de los artículos del Decreto 2733 de 1959 cabe anotar, que la notificación de la nueva elección es previa a la inscripción da conformidad con el artículo 10 del decreto, el cual no ha sido acusado, y precisamente la inscripción debe hacerse una vez cumplida ésta, si no hay impugnaciones o inconvenientes de tipo legal o estatutario". "Es más, nada impediría que esa inscripción fuera luego controvertida por quien tenga interés jurídico, bien sea en la vía gubernativa o en la jurisdiccional, puesto que todos los actos administrativos en principio, están sometidos a ese control y el artículo 12 acusado no se opone a ello". En consecuencia la Fiscalía solicita que no sea anulado". "Por lo expuesto, esta agencia del Ministerio Público se permite rendir concepto favorable en cuanto a la declaratoria de nulidad de los artículos 5o., 6o., 7o. y 9o. Este último únicamente en cuanto menciona el artículo 7o.; y desfavorable para las demás súplicas de la demanda". Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1o. Declárase la nulidad de los artículos 5o., 6o. y 7o. del Decreto 1469 de 19 de

julio de 1978. 2o. Niéganse las restantes súplicas de la demanda. Ejecutoriada esta providencia comuníquesele al señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. El proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en la sesión celebrada el día 5 de septiembre de 1980.

AYDEE ANZOLA LINARES

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ALVARO ORJUELA GOMEZ

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN

Secretario