CE-SEC2-EXP1980-N2911

DESPIDOS COLECTIVOS - Irregularidad / DESPIDOS COLECTIVOS ILEGALES - Efectos Cuando el inciso 2o. del artículo 40 del Decreto 1469 de 1978 establece que los trabajadores afectados por la decisión del empleador se encontrarán en la situación prevista en el artículo 140 C. S. del T. no está haciendo cosa distinta que reconocerles el derecho a percibir su salario, ya que no produciendo efecto el despido colectivo de los trabajadores y quedando en consecuencia vigentes sus contratos de trabajo, es natural que tengan derecho a percibir remuneración correspondiente, máxime que las previsiones contenidas en el artículo 140 mencionado sólo son aplicables durante la vigencia del contrato de trabajo, cuando en forma temporal, por disposición o culpa del patrono, el trabajador no ha podido realizar la prestación del servicio contratado.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1436 DE 1978 – ARTICULO 40 (No anulado) / DECRETO 1436 DE 1978 – ARTICULO 42 (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D.E. primero (1) de diciembre de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 2911

Actor: JORGE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA Y OTROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: Decretos del Gobierno.

Proyecto: José Gabriel Salom (Abogado Asistente)

Los doctores Jorge Enrique Arboleda Valencia, Francisco Camacho Amaya,

Gerardo Salcedo Angulo, Pedro Charria Angulo y Carlos Alvarez Pereira, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C.C.A., solicitaron de esta Corporación la nulidad de los artículos 40 y 42 del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el ordinal 3) del artículo 120 de la Constitución Nacional y en desarrollo de las Leyes 26 y 27 de 1976. Como hechos relevantes de la acción ejercitada, se consignará en el libelo los siguientes: "El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el ordinal 3) del artículo 120 de la C. N. dictó el Decreto 1469 de 19 de julio de 1978, por el cual se reglamentan algunas disposiciones laborales. "2. Dentro del contexto del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 aparece el capítulo 8 denominado "Despidos Colectivos" capítulo dentro del cual aparecen los artículos 40 y 42 los cuales son objeto de esta demanda de nulidad. "3. Las facultades otorgadas al Presidente de la República de Colombia por el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional sólo le permiten reglamentar las normas legales expedidas por el Congreso Nacional o por el poder Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias. "4. Al expedir el Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 y específicamente los artículos 40 y 42 el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de las

facultades reglamentarias que le confiere el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional." Se aducen en el libelo como disposiciones infringidas por la vigencia de las normas impugnadas; "el artículo 40 del Decreto 2351/65 involucrando a la legislación ordinaria por la Ley 48 de 1968, el artículo 140 del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 8 del Decreto 2351/65 involucrado a la legislación ordinaria por la Ley 49 de 1968, el artículo 41 del Decreto 2351/65 involucrado a la legislación ordinaria por la Ley 48/68 y el artículo 2o. del Código de Procedimiento Laboral." Mediante sentencia del 6 de noviembre de 1978 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional que expresamente se había solicitado. Rituado el juicio dentro de las prescripciones de ley, no observándose causal de nulidad que invalide la actuación, oído el concepto de la Fiscalía Cuarta de la Corporación y ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a decidir, previas las siguientes: CONSIDERACIONES La acción ejercida en el asunto sub-judice, está encaminada a obtener la nulidad de los artículos 40 y 42 del Decreto 1469 de 1978, reglamentario de algunas disposiciones laborales, expedido por el señor Presidente de la República en uso de las facultades que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional y en desarrollo de las Leyes 26 y 27 de 1976. Los artículos cuya nulidad se pretende, son del siguiente tenor literal.

"Artículo 40. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por intermedio de sus funcionarios competentes, y en cada caso, determinarán cuando una Empresa o empleado ha efectuado un despido colectivo de trabajadores, sin sujeción a las normas del presente capítulo. "Los trabajadores afectados por la decisión del empleador se encontrarán en la situación prevista por el artículo 140 del Código Sustantivo del Trabajo. "Artículo 42. Ejecutoriada la providencia que declara un despido colectivo de trabajadores, el funcionario administrativo del Trabajo intervendrá de inmediato para que se cumpla la vigencia de los contratos de trabajo." Para una mejor comprensión del asunto debatido, la Sala examinará independientemente las normas cuya nulidad se pretende con las disposiciones que al efecto se indicaron como infringidas, en procura de establecer la legalidad o ilegalidad de las disposiciones cuestionadas. En este orden de ideas, se observa que en virtud del artículo 40 del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978, se dispuso que el Ministerio de Trabajo por conducto de sus funcionarios competentes, determinará cuándo una Empresa o empleador ha efectuado un despido colectivo de trabajadores, sin sujeción a las normas que regulan esta modalidad de despidos. Se establece igualmente, que los trabajadores afectados por esta circunstancia, se encontrarán en la situación prevista en el artículo 140 del C. S. del T. En sentir de los demandantes, con la expedición de la norma controvertida, se introdujo una limitación nueva al derecho patronal de terminar contratos

colectivamente, ya que de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 40 del Decreto 2351 de 1965, la sanción que se impone a un patrono que incurre en esta forma de despidos, se limita única y exclusivamente al pago de las indemnizaciones consagradas en el artículo 8 ibídem. Por tanto, al establecer una sanción diferente, cual es la del pago de salarios de trabajadores despedidos colectivamente por toda la vida del mismo, se incurre en exceso de la potestad reglamentaria con clara violación del contenido de la norma que se pretende reglamentar. Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 ordinal 1°, del Decreto 2351 de 1965, para que un patrono o empleador pueda realizar despidos colectivos, por causas distintas a las contenidas en los artículos 6, literal d) y 7o. del mismo decreto, deberá solicitar autorización previa al Ministerio de Trabajo, explicando los motivos que lo inducen a ello y acompañando las pruebas correspondientes que justifiquen dicha solicitud. Realizado el despido, sin que previamente se haya obtenido la aludida autorización, ésta no tendría ninguna eficacia jurídica, tal como lo prevee el ordinal 3o., de la disposición en comento. De conformidad con lo anterior, es de advertirse que si la propia ley ha dispuesto suprimir todos los efectos jurídicos del despido colectivo realizado sin la autorización del Ministerio de Trabajo, es obvio inferir que ella parte del supuesto que los contratos de trabajo no han terminado. Y ello es así porque al no producir ningún efecto el despido colectivo, vale decir, que es inexistente la determinación

del patrono en este caso, mal puede pretenderse el pago de las indemnizaciones previstas en el artículo 8o. del tantas veces citado Decreto 2351 de 1965, pues este pago presupone la existencia y eficacia jurídica de la terminación de los contratos de trabajo. Por ello, es acertada la apreciación que sobre el particular hace el señor Fiscal Cuarto de la Corporación cuando manifiesta que "Si fuese válida la tesis de que el artículo 40 del Decreto 2351 de 1965 estableció como sanción para las empresas o patronos que efectuaren despidos colectivos de trabajadores sin la previa autorización del mencionado organismo, el pago de las indemnizaciones previstas en el artículo 8o. pues resultaría nugatoria la obligación de solicitar autorización previa, sobraría la calificación o determinación encomendada al Ministerio en el numeral 4o. de aquél y quedarían burlados los fines propios de la regulación legal, por estas razones: "a) Resultaría írrita, la obligación patronal de solicitar previamente la autorización para despedir colectivamente, puesto que todo empleador estaría en condiciones de hacerlo con el fácil expediente de apelar a las facultades generales señaladas en el citado artículo 8o., y de pagar a cada uno de los despedidos la indemnización por ruptura unilateral del contrato de trabajo." "b) Sobraría la calificación o determinación atribuida discrecional y exclusivamente al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como puede percibirse fácilmente en razón de que realizado el despido colectivo y pagadas las indemnizaciones del artículo 8o., del Decreto 2351 de 1965, no tendría objeto el que se calificara o

determinara en cada caso la existencia del fenómeno de despedir colectivamente sin la solicitud y autorización previas, y no se podrían controlar las causas del cierre de la empresa, ni evitar los conflictos sociales derivados de los despidos masivos de trabajadores que son, justamente, los objetivos de tal ordenamiento (fl. 41 y 52)". Además cuando el artículo 40 del Decreto 2351 de 1965 establece que "las indemnizaciones a que tengan derechos los trabajadores por la violación de este artículo, en que incurren los patronos, se harán efectivas por la justicia del trabajo", no quiso regular legalmente las consecuencias de la violación a la obligación de no hacer (abstenerse de despedir colectivamente), en forma exclusiva, sino que, como claramente lo establece, fijó la competencia judicial respecto de las indemnizaciones a que hubiere lugar por la transgresión de los distintos supuestos jurídicos contenidos en la norma, o sea, además, de los despidos colectivos sin autorización administrativa, el cierre temporal, total o parcial. Porque como es lógico deducirlo de la misma norma, no es lo mismo el despido colectivo total o parcial que la terminación de labores transitoria, total o parcial. En tal virtud, cuando el inciso 2o., del artículo 40 impugnado establece que los trabajadores afectados por la decisión del empleador se encontrarán en la situación prevista en el artículo 140 del C. S. del T., no está haciendo cosa distinta que reconocerles el derecho a percibir su salario, lo cual es apenas obvio, ya que no produciendo efecto el despido colectivo de los trabajadores y quedando en

consecuencia vigentes sus contratos de trabajo, es natural que tengan derecho a recibir la remuneración correspondiente, máxime que las previsiones contenidas en el artículo 140 mencionado, sólo son aplicables durante la vigencia del contrato de trabajo, cuando en forma temporal, por disposición o culpa del patrono, el trabajador no ha podido realizar la prestación del servicio contratado. No es pues el inciso 2o., de la norma impugnada el que genera la obligación del pago de los salarios, sino el numeral 3o. de la disposición reglamentada y el artículo 140 del C. S. del T. Y como quiera que el artículo demandado no hace cosa distinta que desarrollar las previsiones contenidas en el artículo reglamentado, es evidente que no se ha desbordado la potestad reglamentaria, razón por la cual no puede sostenerse válidamente la existencia de la nulidad alegada. Refuerza la anterior la circunstancia e que según reiterada jurisprudencia de esta corporación. El presidente de la republica puede, en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el ordinal 3 o., del articulo 120 de la constitucion nacional. Dictar decreto s y resoluciones que le den vida practica a la ley que tiende a desarrollar, pudiendo desenvolver lo que implicitamente esta comprendido en ella, sin que por tal motivo desborde la mencionada facultad o invada ambitos competenciales de otras ramas del poder público. Seguridad Social, a su juicio y en cada caso, que se ha realizado un despido colectivo de trabajadores sin su previa autorización, no produciendo dicho fenómeno ningún efecto jurídico y, por ende, siguiendo vigentes los contratos de

trabajo de los asalariados comprendidos en el despido colectivo, es forzoso entender que la intervención inmediata de que trata la norma reglamentaria es una forma de hacer cumplir no solamente la disposición social reglamentada, sino las otras conexas que puedan resultar agraviadas por el acto ilícito del patrono o empresa. En otros términos, la vigilancia del cumplimiento de las normas que regulan los contratos de trabajo le corresponden al Ministerio y no a los jueces de trabajo. En lo que respecta a la pretendida nulidad del artículo 42 del Decreto 1469 de 1978, en la demanda se sostiene que “ … El ejecutivo al ejercer la facultad reglamentaria del articulo 40 del Decreto 2351 de 1965 a través del artículo 42 del decreto 1469 de 1978, excedió los limites de la misma al atribuir competencias a los funcionarios administrativos del trabajo no contemplados en la norma que s e pretende reglamentar y por el contrario a tribuida a la jurisdicción ordinaria del trabajo por los artículo 41 del Decreto 2351 de 1965 y del Código de procedimiento Laboral”. Refiriéndose a este aspecto del debate, el Señor Fiscal cuarto de la corporación al rendir su vista reglamentaria en este proceso se expresa de la siguiente manera de la violaron alegada. “En los términos del Artículo 485 del CST armónico con el precepto 17 Ibídem, “la vigilancia y el control del cumplimiento de las normas de este código y varias disposiciones sociales se ejercerán pro el ministerio del trabajo en la forma como el Gobierno o el mismo Ministerio lo determinan. “No cabe duda que el articulo 40 especialmente sus numerales 3 y 4 son

disposiciones sociales; cuya vigilancia y control son el cumplimiento deben ser ejercidos por el ministerio de trabajo y seguridad social en al forma (procedimiento) como el Gobierno o el propio organismo lo Determinen. “Al determinar la dependencia competente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a su juicio y en cada caso, que sea realizado un despido colectivo de trabajadores sin su previa autorización no produciendo dicho fenómeno ningún efecto jurídico y, por ende siguiendo vigente los contratos de trabajo de los asalariados comprendidos en el despido colectivo, es forzoso entender que la intervención inmediata de que trata la norma reglamentaria es una forma de hacer cumplir no solamente la disposición social reglamentada, sino las otras conexas que puedan resultar agraviadas por el acto ilícito del patrono o empresa. En otros términos, la vigilancia del cumplimiento de las normas que regulan los contratos de trabajo le corresponden al ministerio y no a los jueces de trabajo. "Por la anterior razón, se concluye que la regulación establecida en el articulo 42 del decreto 1469 de 1978 no es contraria al articulo 40 reglamentado, sino que se dicto, precisamente para su cabal cumplimiento, en ejercicio de ordinal 3o. del articulo 120 de la C.N. y en desarrollo del precepto 485 del C.S.T “En el régimen especial del artículo 40 del Decreto 2351 de 1965 la única competencia que se le atribuye a los jueces laborales es la relacionada con la efectividad de las indemnizaciones previstas en el ordinal 5º de aquél. Las competencias que le atribuye la disposición reglamentada y la reglamentaria al

Ministerio de trabajo y Seguridad Social son de carácter policivo, no jurisdiccionales, especialmente la segunda, de cuyo texto no cabe inferir funciones atribuidas a los jueces laborales. Ciertamente, en el artículo 42 del Decreto 1469 de 1978 no se atribuyen funciones que invadan la órbita de la jurisdicción laboral y si los funcionarios administrativos del trabaja así lo hacen, no sería en ejercicio de las atribuciones allí conferidas sino en extralimitación de ellas.” Sin embargo, la Sala debe apartarse del respetable criterio de su colaborador fiscal, pues en repetidas oportunidades el Consejo ha hecho la distinción entre la competencia de los funcionarios administrativos del trabajo y la de los jueces correspondientes. Así se ha dicho: “el artículo 485 del CST, establece que la vigilancia y control del cumplimiento de las normas del código y demás disposiciones sociales se ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el Gobierno o el mismo Ministerio la determine. Para ese efecto el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965 da a los funcionarios del Ministerio del Trabajo competencia para determinados actos policivos en la norma enumerados, pero en forma expresa limita todas las facultades para evitar que dichos funcionarios asuman funciones jurisdiccionales que no les correspondan y así dice el artículo: "Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales y definir controversias cuya decisión está atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores". "Es nítida y tajante la línea que separa las competencias de la jurisdicción ordinaria del trabajo y de los funcionarios administrativos. La primera tiene a su

cargo el juzgamiento y decisión de los conflictos jurídicos mediante juicios de valor que califiquen el derecho de las partes; los segundos ejercen funciones de Policía Administrativa para la vigilancia y control del cumplimiento de las normas sociales; control que se refiere a situaciones objetivas y que no implica en ninguna circunstancia función jurisdiccional. Para la efectividad de sus labores estos funcionarios están autorizados para imponer multas, pero todo dentro de la órbita de su competencia" (Sent. sept. 12 de 1980, Consejero ponente: Dr. Ignacio Reyes Posada). Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo en parte con su colaborador Fiscal. FALLA Primero. Declárase la nulidad del artículo 42 del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Niegase la nulidad del artículo 40 del mismo decreto 1469 de1978. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, archívese el expediente. El proyecto de esta providencia fue discutido y aprovado por la sala en la sesión del día 21 de noviembre de 1980

AYDEE ANZOLA LINARES

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ALVARO ORJUELA GOMEZ

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN

Secretario