CE-SEC2-EXP1980-N2980

CONTRATO DE TRABAJO - Terminación / INSPECTORES DE TRABAJOFunciones / COMPETENCIAS - Solo pueden ser establecidas por ley NORMA DEMANDADA: DECRETO 1469 DE 1978 - ARTICULO 36 (Anulado parcial)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: IGNACIO REYES POSADA Bogotá, D.E., doce (12) de septiembre de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 2980

Actor: JOSE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA Y OTROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Expediente: 2890

Referencia: Decretos del Gobierno Los doctores José Enrique Arboleda Valencia, Francisco Camacho Amaya, Gerardo Salcedo Angulo, Pedro Charria Angulo y Carlos Alvarez Pereira, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 6o. del C.C.A. demandan ante esta Corporación "la nulidad del artículo 36 del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 publicado en el Diario Oficial No. 35073 de 11 de agosto de 1978 norma reglamentaria de algunas disposiciones laborales y dictada por el Presidente de la República de Colombia en el ejercicio de las facultades que le confiere el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional y en desarrollo de las Leyes 26 y 27 de 1976. De esta demanda debe darse traslado al señor Fiscal de esa Honorable Corporación y comunicar de la misma al señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social".

Los hechos en que se fundó el libelo son los siguientes:

"1o. El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el Ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional dictó el Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 por el cual se reglamentan algunas disposiciones laborales". "2o. Dentro del contexto del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 aparece el Capítulo 7o. denominado "Despidos en conflictos colectivos", capítulo que sólo consta del artículo 36 el cual es objeto de esta demanda de nulidad". "3o. Las facultades otorgadas al Presidente de la República por el Ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional sólo le permiten reglamentar las normas legales expedidas por el Congreso Nacional o por el Poder Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias". "4o. Al expedir el Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 y específicamente el artículo 36 el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere el Ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional". Se citan en la demanda como disposiciones violadas: "El artículo 25 del Decreto 2351 de 1965 involucrado a la legislación ordinaria por la Ley 48 de 11 de diciembre de 1968, el artículo 140 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 8o. del Decreto 2351/65, involucrado a la legislación ordinaria por la Ley 48 de 11 de diciembre de 1968, el artículo 416 del C.S.T., el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 y el Decreto 2400 de 1968" y se analiza el concepto de la violación.

Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, oído el concepto de la Fiscalía Quinta y ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a ello previas las siguientes. CONSIDERACIONES La acción pública adelantada en el presente proceso se dirige a obtener la nulidad del artículo 36 del Decreto 1469 del 19 de julio de 1978, reglamentario de algunas disposiciones laborales, dictado por el señor Presidente de la República en uso de las facultades que le confiere el Ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución y en desarrollo de las leyes 26 y 27 de 1976. El artículo cuya nulidad se solicita es del siguiente tenor: "Artículo 36. La protección a que se refiere el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, comprende a los trabajadores afiliados a un sindicato o a los no sindicalizados que hayan presentado un pliego de peticiones, desde el momento de su presentación al empleador hasta cuando se haya solucionado el conflicto colectivo mediante la firma de la convención o del pacto, o hasta que quede ejecutoriado el laudo arbitral, si fuere el caso". "Para efectos de la protección consagrada en el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, la justa causa que haya de invocar el patrono para terminar el contrato de trabajo deberá ser comprobada ante el Inspector de Trabajo". "Los trabajadores afectados por una decisión del patrono, violatoria de los requisitos señalados en este artículo, quedarán en la situación prevista por el artículo 140 del Código Sustantivo del Trabajo". "Las normas del presente capítulo no se aplican a los empleados públicos, sujetos

a estatuto especial". La norma que se pretende reglamentar es el artículo 25 del Decreto Ley 2351 de 1965, que a la letra dice: "Artículo 25. Protección en Conflictos Colectivos. "Los trabajadores que hubieren presentado al patrono un pliego de peticiones no podrán ser despedidos sin justa causa comprobada, desde la fecha de la presentación del pliego y durante los términos legales de las etapas establecidas para el arreglo del conflicto". Para fundamentar su acusación los actores se expresan en los siguientes términos: "La simple comparación de los textos transcritos nos muestra cómo en primer lugar el inciso 2o. del artículo 36 del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 modificó y adicionó totalmente el Art. 25 del Decreto 2351/65 al crear una competencia para Inspectores de Trabajo, autoridad ante la cual el patrono debe comprobar la justa causa que invoque para terminar el contrato de trabajo de cualquiera de sus trabajadores durante la existencia de un contrato, (sic), (debe leerse conflicto) de trabajo. En ninguna parte encontramos dentro del artículo 25 del Decreto 2351/65 la limitación al patrono para terminar con justa causa un contrato de trabajo de cualquiera de sus trabajadores en el período en que exista un conflicto colectivo de trabajo sin necesidad de justificar su conducta ante ninguna autoridad competente. El artículo acusado en su Inciso 2o., (sic) (léase Inciso lo.) al crear la competencia para el Inspector del trabajo está limitando el derecho patronal consagrado en el artículo 25 del Decreto 2351, limitación que no puede hacerse en una norma reglamentaria porque la función de esta clase de

normas es aclarar el sentido de las normas legales proferidas por el Congreso Nacional o por el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias, pero de ninguna manera a través de la función reglamentaria el Ejecutivo puede modificar, adicionar o crear nuevas figuras jurídicas no consagradas en las normas que se pretenden reglamentar; por otra parte es importante anotar cómo la competencia que se atribuye a un funcionario jurisdiccional o administrativo debe ser expresa y no implícita como lo pretende la norma acusada". Más adelante para fundamentar el ataque al inciso 2o. del artículo 36 los libelistas argumentan en la siguiente forma: "Lo mismo puede predicarse del Inciso 2o. del artículo 36 del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978, porque en ese inciso se trata de establecer una sanción para el patrono que termina el contrato de trabajo con justa causa sin dar justificada su conducta ante el Inspector del Trabajo y lógicamente esta norma al consagrar una sanción que no se encuentra tipificada en la norma que pretende reglamentar excede totalmente la función reglamentaria, que como ya hemos dicho sólo se puede ejercer para aclarar la norma regulada pero nunca para modificarla, adicionarla o consagrar figuras jurídicas a las contempladas en la primera". Reiterada es la doctrina de esta Corporación en el sentido de que la potestad reglamentaria consagrada en el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución faculta al Presidente de la República para dictar los decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, de donde fluye que tal facultad

está limitada por el contenido de la ley que se pretende reglamentar, sin que le sea posible al Ejecutivo, so pretexto del reglamento, crear instituciones jurídicas nuevas lo que desbordaría el ámbito de su competencia y usurparía funciones privativas del Congreso. Al aplicar tales principios a la situación que se examina se encuentra lo siguiente: La organización legal vigente en relación con la terminación unilateral de los contratos de trabajo sin justa causa comprobada por parte del patrono da lugar a la indemnización de que trata el artículo 8o. del Decreto 2351 de 1965, norma que confía a los Jueces del Trabajo la calificación de la causa justa de despido en concordancia con el artículo 2o. del C. S. del Trabajo que establece que la jurisdicción del trabajo está instituida para decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo. De suerte que, producido el despido por justa causa, el trabajador tiene opción de recurrir ante los jueces del trabajo para que se califique la causal aducida, corriendo en este caso a cargo del patrono la prueba de la mala conducta. Si el despido se verifica durante el trámite de un conflicto colectivo, a términos del artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, la situación es la misma: el trabajador podrá ocurrir ante los jueces del trabajo y será el patrono quien deba comprobar ante la jurisdicción la ocurrencia de la causal aducida para el despido. Cuando el inciso 1o del artículo 36 acusado establece que la justa causa invocada por el patrono para terminar el contrato de trabajo "debe ser comprobada ante el

Inspector del Trabajo", está creando una competencia especial para los Inspectores del Trabajo que implica una función jurisdiccional, ya que el Inspector recibe competencia para decidir un conflicto jurídico, cual es la calificación de la causal de despido aducida por el patrono. Las competencias sólo puede señalarlas la ley y el decreto reglamentario que lo haga extralimita las facultades del Presidente de la República para estos efectos. Por estas razones la Sala concluye que el exigir el inciso 2o. del artículo 36 del decreto acusado que la justa causa invocada por el patrono para terminar el contrato de trabajo "debe ser comprobada ante el Inspector del Trabajo", se extralimitó la facultad reglamentaria y por ende procede su anulación. La distinguida Fiscal Quinta de esta Corporación al rendir su concepto de fondo en este proceso se expresa de la siguiente manera sobre el aspecto que se examina: "Se observa que el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, consagró lo que se pudiera llamar la estabilidad relativa de los trabajadores durante los conflictos colectivos de trabajo que puedan presentarse". "Por ello exigió para el despido durante ese lapso de tiempo, una "justa causa comprobada". Sin embargo no indicó esta norma, ante quien podía hacerse la comprobación de la justa causa, pero no puede ignorarse que creó la obligación de comprobarla". "Que luego el reglamento establezca ante quien debe hacerse, no implica, en sentir de la Fiscalía, extralimitación de la potestad reglamentaria ni creación de competencias, puesto que de una parte, se está dando desarrollo práctico a la ley, y de otra, los Inspectores tienen entre sus funciones, la de vigilar y comprobar el

cumplimiento de las normas sustantivas sobre trabajo". La Sala debe apartarse del respetable criterio de la colaboradora Fiscal pues en repetidas providencias se ha hecho la distinción entre la competencia de los funcionarios administrativos del trabajo y la de los Jueces respectivos en términos que constituyen la jurisprudencia de esta Corporación. Así, ha dicho la Sala: "El artículo 485 del C.S. del T. establece que la vigilancia y control del cumplimiento de las normas del código y demás disposiciones sociales se ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el Gobierno o el mismo Ministerio lo determinen. Para este efecto el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965 da a los funcionarios del Ministerio del Trabajo competencia para determinados actos policivos en la norma enumerados, pero en forma expresa limita tales facultades para evitar que dichos funcionarios asuman funciones jurisdiccionales que no les corresponden y así dice el artículo: "Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales y definir controversias cuya decisión está atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores". "Es nítida y tajante la línea que separa las competencias de la jurisdicción ordinaria del trabajo y de los funcionarios administrativos. La primera tiene a su cargo el juzgamiento y decisión de los conflictos jurídicos mediante juicios de valor que califiquen el derecho de las partes; los segundos ejercen funciones de policía administrativa para la vigilancia y control del cumplimiento de las normas sociales, control que se refiere a situaciones objetivas y que no implican en ninguna

circunstancia función jurisdiccional. Para la efectividad de sus labores estos funcionarios están autorizados para imponer multas, pero todo dentro de la órbita de su competencia". A la luz del artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, producido un despido durante la tramitación de un pliego de peticiones, si el patrono no logra demostrar judicialmente la causal de mala conducta invocada para ello será condenado a pagar al trabajador las indemnizaciones previstas en el artículo 8o. del mismo decreto para el caso de despido sin justa causa. Esta es la consecuencia que fluye lógicamente de la norma del artículo 25, que no contiene ninguna otra sanción para el patrono que contraríe la disposición en referencia. De tal suerte cuando el inciso 2o. del artículo que se estudia establece que los trabajadores afectados por una decisión de despido tomada por el patrono sin justa causa comprobada "quedarán en la situación prevista por el artículo 140 del C. S. del Trabajo" está consagrando una sanción no prevista ni implícita en la norma que se dice reglamentada, con el agravante de que dicho inciso 2o. está remitiendo a una disposición legal que no tiene aplicación alguna al caso de que se trata, pues el artículo 140 mencionado, sólo es aplicable durante la vigencia del contrato de trabajo, cuando en forma transitoria, por disposición o culpa del patrono el trabajador no haya podido realizar la prestación del servicio contratado. Pero trasladar esta consecuencia como sanción no temporal sino indefinida contra el patrono que despide a un trabajador durante un conflicto colectivo, implica una

sanción exorbitante, pero sobre todo no contenida en la norma que se dice reglamentar y, por lo tanto, extralimitándose la potestad reglamentaria consagrada en el numeral 3o. del artículo 76 de la Constitución. La Fiscalía Quinta de esta Corporación al analizar este aspecto concluye también solicitando se nieguen las súplicas de la demanda; pero la Sala, en vista de las razones expuestas, habrá de separarse de dicho concepto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1o. Declárase la nulidad de los incisos 1o y 2o del artículo 36 del Decreto 1469 de 1978 en cuanto expresan: "Para efectos de la protección consagrada en el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, la justa causa que haya de invocar el patrono para terminar el contrato de trabajo deberá ser comprobada ante el Inspector de Trabajo". "Los trabajadores afectados por una decisión del patrono, violatoria de los requisitos señalados en este artículo, quedarán en la situación prevista por el artículo 140 del Código Sustantivo del Trabajo". Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. El proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en la sesión celebrada el día 12 de septiembre de 1980.

AYDEE ANZOLA LINARES

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ALVARO ORJUELA GOMEZ

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN

Secretario