CE-SEC2-EXP1980-N2995

EMOLUMENTOS DE LOS DIPUTADOS - Fijación / EMOLUMENTOS DE LOS DIPUTADOS - Competencia para su fijación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: IGNACIO REYES POSADA Bogotá, D.E., veintidós (22) de julio de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 2995

Actor: ANTONIO VARELA ARDILA

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL ATLANTICO Referencia: Actos de las Asambleas Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 13 de septiembre de 1978 mediante la cual se decidió, negando las súplicas de la demanda, la acción pública de nulidad promovida por el doctor Antonio Várela Ardila contra los artículos 4o. de la Ordenanza No. 025 de 15 de diciembre de 1977 y 3o. de la Ordenanza No. 46 de 27 de mayo de 1974, expedidas por la Asamblea Departamental del Atlántico.

Los fundamentos de la acción. Sostiene el actor que al expedirse los actos ordenanzales acusados la Asamblea del Departamento del Atlántico violó los artículos 187, ordinal 5o., y 194, ordinal 9o. de la Constitución Nacional, pues según el primero corresponde a las asambleas por medio de ordenanzas "determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la Administración Departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas

categorías de empleo", norma que el actor relaciona con el ordinal 9o. del artículo 194, que atribuye al Gobernador "crear, suprimir y fusionar los empleos que demandan los servicios departamentales, y señalar los servicios especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5o. del artículo 187". Indica también como violados los artículos 98, numeral 2o. y 85 del Código de Régimen Político y Municipal. En el juicio se reconoció como impugnador al señor Pedro Claver Doria, quien alegó de conclusión oportunamente. La sentencia del Tribunal. El Tribunal fundamentó así su decisión adversa a las peticiones de la demanda: "Como puede observarse de la lectura de la transcripción anterior, el demandante fundamenta su acción principalmente, en la violación del ordinal 5o. del art. 187 de la Constitución Nacional que establece que corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo. Argumenta el actor que las ordenanzas demandadas no se presentaron a la Asamblea por iniciativa del Gobernador, sino propia. Se tiene entonces que la demanda se fundamenta en un hecho; la falta de iniciativa del Gobernador en los actos demandados. Pero resulta que la parte actora no tuvo cuidado de demostrar la anterior afirmación y probar así el hecho de la falta de iniciativa gubernamental. Aún cuando en la demanda se dice que se anexa el certificado del Secretario de la

Asamblea en donde consta que tal Ordenanza fue presentada por iniciativa de los Diputados, tal como se observó en el auto por medio del cual no se accedió a decretar la suspensión provisional, dicho documento no aparece por parte alguna del expediente". "Por otra parte, el demandante manifiesta que la Ordenanza No. 46 de 1974 fue objetada por el señor Gobernador por violatoria del ordinal 5o. del artículo 187 de la Constitución Nacional, según consta en oficio No. 1032 de 6 de noviembre de 1973 dirigido por el señor Gobernador al Presidente de la Asamblea. El demandante solicitó que el Tribunal pidiera ala Gobernación el oficio en referencia, así se hizo por esta Corporación en auto de 27 de abril de 1978 y la Gobernación remitió el oficio No. 0193 de 24 de mayo de 1978 y un certificado del Jefe de Archivo de la Secretaría General de la Gobernación, documentos en los que consta que allí no aparece inscrito el oficio de la referencia (folios 16 y 17)." "Las Ordenanzas de las Asambleas son actos amparados con una presunción de legalidad. Por lo tanto, quien pretenda tacharlos de inconstitucionales o ilegales debe demostrarlo en el juicio respectivo, máxime si esa tacha de ilegalidad e inconstitucionalidad consiste en un hecho que debe ser demostrado. Por lo tanto, considera la Sala que no corresponde al Tribunal, en forma oficiosa, indagar sobre el origen del acto demandado, ya que el actor estaba en la obligación de demostrar su dicho." "En relación con las excepciones propuestas por la parte impugnadora, la Sala

considera que en el presente caso se trata de un juicio de simple nulidad, ya que la demanda sólo persigue la anulación del acto y no el restablecimiento de ningún derecho. Por otra parte, tampoco ve la Sala que el acto demandado sea constitutivo de situaciones individuales y concretas. Esto es suficiente para afirmar que no se encuentra probada la excepción de inepta demanda, ni la de caducidad de la acción. Vale la pena anotar que de ser ciertas las afirmaciones de la parte impugnadora, ésta a su vez no hubiera podido obtener personería en el juicio, por cuanto le habría tocado probar un interés directo en el mismo . Concedido el recurso de apelación y tramitada la instancia sin que se observen causales de nulidad, la Sala procede a decidir el proceso previas las siguientes CONSIDERACIONES El señor Fiscal Cuarto de esta Corporación al rendir su concepto de fondo propone la declarator la de ineptitud del libelo nacional por cuanto, a su juicio, en éste no se designó la parte demandada ni su representante como lo exige el artículo 84, ordinal lo. del C.C.A. según el cual toda demanda ante esta jurisdicción contendrá "la designación de las partes y sus representantes". La Sala no comparte la respetable apreciación del señor Fiscal por cuanto en tratándose de la acción pública, como es la presente, basta señalar el acto acusado y la autoridad que lo expida para que se cumpla el presupuesto procesal, ya que realmente esta acción no lo es interpartes, por cuanto mediante ella se busca el restablecimiento del orden jurídico, independientemente de cualquier derecho subjetivo que pudiera estar en juego. Por lo tanto, procede la Sala al

estudio de la cuestión de fondo debatida. Es evidente que al establecer el acto legislativo No. 1 de 1968 en su artículo 57, correspondiente al artículo 187 de la Codificación actual, la regla general de competencia de las Asambleas Departamentales, limitó la iniciativa de estos organismos en cuanto a la determinación de la estructura de la Administración Departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos, al exigir, para regular estas materias, la iniciativa del Gobernador, en el entendimiento que es el ejecutivo departamental quien tiene todos los elementos necesarios para determinar estos factores y lograr un armónico desarrollo de la Administración. La norma comentada guarda estrecha relación con las competencias que al Gobernador señala el artículo 194 de la Carta, en cuyo ordinal 9o. se le faculta para "crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5o. del artículo 177". Es clara y perentoria la delimitación de competencias que la constitución atribuye a Asambleas y Gobernadores: aquellas pueden determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo; al Gobernador crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5o. del artículo 187, es decir, dentro de la estructura dada por la Asamblea, las funciones de las dependencias y

las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías. Se entiende entonces que las Asambleas sólo pueden señalar escalas de remuneración, de orden general y por categorías y es al Gobernador a quien compete fijar la remuneración a cada empleo en particular. La Constitución en el artículo 194 habla de los "emolumentos", que es un término más amplio y comprensivo que el de remuneración, usado en el artículo 177, ya que emolumento, según el diccionario de la Real Academia es todo "gaje, utilidad o propina que corresponde a un cargo o empleo". Para la Sala no cabe duda que los "gastos de movilización" para los diputados y funcionarios de la Asamblea Departamental son parte de sus emolumentos, pues, aún en el evento de que las sumas que se les pague por este concepto se emplearon todas en transporte, ellas constituyen un gaje o utilidad derivados del cargo que desempeñan. En tales condiciones el señalamiento de tales emolumentos es competencia exclusiva del Gobernador, quien no debe por lo tanto, llevar la iniciativa en estas materias a la Asamblea Departamental, ya que es una atribución propia que debe ejercer situándose dentro de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías que haya determinado la respectiva Asamblea. El Tribunal estima que en el presente proceso el actor no aportó la prueba de que la iniciativa de las Ordenanzas acusadas hubiere sido de los propios diputados y no del Gobernador, como lo exige el artículo 187. Pero, por una parte, ya se ha visto como para señalar una cuota de los emolumentos de diputados y

funcionarios de la Asamblea no se requería una ordenanza, por ser atribución del Gobernador, pero, en segundo término, con respecto a la Ordenanza No. 46 de 1974, obra en el expediente su copia fiel en la cual se relata cómo el Gobernador del Departamento la devolvió a la Asamblea con objeciones, que la Corporación declaró infundadas y por no haber sido sancionada por el Gobernador lo fue por el Presidente de la Asamblea Departamental. En plena prueba con respecto a esta ordenanza que ella no tuvo su iniciativa en el Gobernador. Con respecto a la Ordenanza 025 se anuncia en la demanda como anexo un certificado de la Asamblea donde consta que los artículos demandados fueron presentados a la Asamblea por iniciativa de los diputados, documento que hecho de menos el Tribunal al pronunciar su sentencia, pero que el apelante allegó al proceso nuevamente al interponer el recurso de apelación, y allí consta que el artículo 4o. acusado, fue presentado a la Asamblea Departamental como artículo nuevo por iniciativa de varios diputados del Departamento, de suerte que para la Sala no cabe duda sobre la iniciativa de los diputados con respecto a los dos artículos acusados mediante esta acción. Las anteriores consideraciones permiten concluir que la Asamblea Departamental del Atlántico al señalar el monto de los gastos de movilización para los diputados y funcionarios de la Asamblea violó el artículo 194, ordinal 9o. de la Constitución Nacional, que atribuye esta facultad a los Gobernadores, y en el evento de que se entendiere que las Asambleas si pudieren legislar sobre esta clase de erogaciones, habría violado así mismo el artículo 187, ordinal 5o. de la Carta, pues

tal materia requiere para su validez la iniciativa del Gobernador, que no se dio en el caso estudiado. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1o. Revócase la sentencia apelada, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico el día 13 de septiembre de 1978, en el presente proceso. 2o. Declárase la nulidad de los artículos 4o., de la Ordenanza 023 de 15 de diciembre de 1977 y 3o. de la Ordenanza No. 46 de 27 de mayo de 1974, expedidas por la Asamblea Departamental del Atlántico. Comuníquesele al señor Gobernador del Departamento del Atlántico y al señor Presidente de la Asamblea del mismo Departamento. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sección Segunda en la sesión celebrada el día 11 de julio de 1980.

ALVARO OREJUELA GOMEZ

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

JOSE JOAQUIN CAMACHO PARDO

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN M.

Secretario