CE-SEC2-EXP1980-N3042

ESTUDIOS DE MEDICINA - Reglamentación / POTESTAD REGLAMENTARIADebe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1210 DE 1978 - ARTICULO 19 (Anulado) / DECRETO 1210 DE 1978 - ARTICULO 20 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D.E., treinta y uno (31) de julio de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 3042

Actor: ADALBERTO CARVAJAL SALCEDO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: Decretos del Gobierno El doctor Adalberto Carvajal Salcedo, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C.C. A. demanda del Consejo de Estado la declaratoria de nulidad de los artículos 19 y 20 del Decreto 1210 de 1978, reglamentario del artículo 4 de la Ley 14 de 1962 y del 7 del Decreto-ley 366 de 1975 en respaldo de lo cual, aduce en su libelo de demanda los siguientes hechos: "Primero. La Ley 14 de 1962 (28 de abril) "Por la cual se dictan normas relativas a la medicina y cirugía estableció los prerequisitos para la obtención del grado de Médico Cirujano". "Segundo. El Decreto-ley No. 355 de 1975 (marzo 5) "por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de

salud", asignó en su artículo 7o. funciones de capacitación, formación y prestación de servicios de salud a todas las entidades y dependencias adscritas al Sistema Nacional de Salud. "Tercero. Junto con la formación y la capacitación los médicos residentes e internos desempeñan desde hace mucho tiempo servicios personales para cumplir la obligación asistencial del Estado. "Cuarto. De esta manera, por una realidad irrebatible, por mandato legal, por costumbre (fuente de derecho), por compromisos firmados por agentes del Estado Colombiano y por tradición, se había venido reconociendo la coexistencia de dos relaciones entre los médicos Residentes e Internos de una parte, y de otras entidades particulares, semioficiales y estatales. "Quinto. La Ley 65 de 1963 (Parágrafo Unico del artículo 34) expresamente establece que los médicos residentes estarán sujetos a las normas de Derecho Laboral respecto a las entidades donde presten sus servicios profesionales (Subrayé). "Sexto. El denominado Plan Nacional de Salud, impuesto al país por organismos internacionales que conceden préstamos en dólares al Gobierno Colombiano ocasionó entre otras las siguientes consecuencias: "a) Prestación aún más deficitaria de servicios. "b) Conflictos sociales entre el Estado y el Personal dedicado a la prestación de servicios de salud, hasta el punto de que por primera vez en la historia del país se produjo un Paro Médico de 53 días en el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales. (Hoy Instituto de Seguridad Social). "c) Conflictos Colectivos e Individuales de grandes repercusiones sociales entre sindicatos de trabajadores de base, enfermeras, auxiliares, personal paramédico en general, médicos generales, médicos especialistas, odontólogos, y otros

profesionales y el Estado. "d) Finalmente, la eliminación progresiva de garantías mínimas consignadas en las leyes para los trabajadores vinculados al Sector Salud. "Séptimo. Por desacuerdo en el desarrollo de estas políticas se venían adelantando conversaciones tendientes a defender la condición de trabajadores entre la Asociación Nacional de Médicos Residentes e Internos y el Ministerio de Salud. "Octavo. Cuando aún no habían concluido las conversaciones, el Gobierno Nacional sorprendió a la opinión pública colombiana, pero especialmente a los trabajadores del sector Salud, con el Decreto cuya nulidad parcial estamos solicitando. "Noveno. Los objetivos de los artículos 19 y 20 de la norma en mención, no son los de procurar una mejor formación y capacitación de los médicos que necesita el país, sino los de desconocer los derechos que han tenido los Médicos Residentes e Internos como Trabajadores Oficiales". Como normas violadas se indican en la demanda, además de otras, las disposiciones reglamentadas y los artículos 10,16,17,19,20,30,39 y 120 numeral 3o. de la Constitución Nacional. Tramitado el juicio dentro de las prescripciones de ley y no observándose causal de nulidad que pudiese invalidar la actuación, la Sala procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Los artículos impugnados del Decreto 1210 de 1978, expresan: "ART. 19. Los estudiantes que participen en actividades docentes asistenciales no adquirirán relación laboral de ninguna índole con la entidad docente, ni con la asistencial".

"INTERNOS Y RESIDENTES"

"Artículo 20. Se entiende por interno, el estudiante de medicina de pregrado, que se encuentra cumpliendo con la obligación estipulada en el artículo 4o. de la Ley 14 de 1962. Se entiende por residente, el estudiante de postgrado que se encuentra cumpliendo un programa de formación que conduce a la adquisición del título de especialista". Y las normas reglamentadas, disponen: "Ley 14 de 1962 Art. 4o. "Los estudiantes de medicina y cirugía que terminen sus estudios, requieren como requisito para recibir el grado que la respectiva Facultad o Escuela tenga incorporado en su plan de estudios a lo menos un año de internado obligatorio. En caso contrario deberán prestar este servicio en los Hospitales o Clínicas que señale el Ministerio de Salud. Para que las Secretarías o direcciones de Salud Pública de los Departamentos y del Distrito Especial de Bogotá, puedan inscribir a los interesados y dar aviso a los Ministerios de Educación Nacional y de Salud Pública para la refrendación de los Diplomas y la Expedición de la autorización para el ejercicio de la profesión, los interesados deben haber cumplido con uno de los requisitos siguientes: "a) Haber servido un año como Médico de un puesto o centro de salud de los que indica el Ministerio de Salud Pública, comprobando su residencia permanente en dicho lugar. b) Haber servido un año en una campaña de Salubridad organizada por el Ministerio de Salud Pública o por una Facultad o Escuela o las Secretarías o Direcciones de Salud Pública y aprobada por el Ministerio. c) Haber servido dos años adicionales como interno en Hospitales no Universitarios, Departamentales, Municipales o privados siempre que estos Hospitales estén registrados por el Ministerio de Salud. d) Haber ejercido su profesión de médico durante un año en poblaciones menores de 10.000 habitantes, demostrando que ha residido permanentemente en el lugar. "e) Haber adelantado estudios de especialización o realizado entrenamiento básico en ellos, en cualquier rama de la Medicina o en la carrera del profesorado dentro de un Hospital Universitario o en una facultad de medicina por un lapso no menor de dos (2) años. "Parágrafo 1. No estarán obligados a prestar el servicio de que trata el presente artículo los médicos que hubieren recibido el título en una universidad colombiana por lo menos un año antes de la fecha en que empiece a regir esta ley siempre que demuestren haber sido internos o residentes en un hospital del país o haber desempeñado un cargo en los organismos de salubridad por un término no menor de doce (12) meses. "Parágrafo 2. Quienes a la fecha de expedición de esta ley estuvieren prestando el año obligatorio de servicio Médico previsto en las disposiciones anteriores, continuarán en ejercicio de sus cargos hasta completar el término exigido en tales normas, y el desempeño de esos empleos será válido para los efectos del presente artículo. "Parágrafo 3. Los médicos y cirujanos graduados en el exterior que ajuicio de la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, no hayan cumplido requisitos similares a los establecidos en este artículo, en los países en donde obtuvieron sus grados, deberán cumplirlos antes de poder obtener la refrendación de su título

que los capacite para ejercer legalmente su profesión en Colombia. "Parágrafo 4. Cuando el interesado se atenga a lo dispuesto en el ordinal d) de este artículo, tendrá derecho a recibir por cuenta del Tesoro Nacional, Ministerio de Salud Pública, un subsidio que se cubrirá previa comprobación de haber residido permanentemente en el lugar. "Parágrafo 5. El Gobierno señalará periódicamente el monto del subsidio de que trata el literal d) de este artículo y los sitios que den derecho a tal subsidio". "Decreto-ley 356 de 1975. (Marzo 5). Art. 7o. Todas las entidades y dependencias adscritas al Sistema Nacional de Salud colaborarán y participarán en el desarrollo de los planes de capacitación y formación de personal que requiere el Sistema, sin descuidar su función primordial de prestación de servicios de Salud". La señora Fiscal Quinto del Consejo en su concepto de fondo hace un completo, certero y jurídico estudio del caso planteado en la demanda, analizando separadamente los actos acusados, para llegar a las conclusiones que la Sala comparte en su integridad, razón por la cual las consigna en este fallo como motivación del mismo. Allí se dice: "a) En efecto, los estudiantes que participan en actividades docentes asistenciales, mencionados en el artículo 19, no son otros que los internos y los residentes, quienes cumplen con un requisito legal prestando servicios en los hospitales, bien sea para obtener su título de médicos o de especialistas según el caso. "La norma acusada establece prácticamente la prohibición de adquirir cualquier tipo de relación laboral, con la entidad docente, o sea con la Universidad, o con la

asistencial donde prestan sus servicios. "Para este Despacho es claro que tales personas cumplen dos menesteres: realizan estudios prácticos indispensables para la obtención de un título y por esta razón prestan servicios médicos en una entidad atendiendo pacientes que los requieren. Luego son estudiantes y a la vez trabajadores. "Son 'internos', quienes han terminado sus estudios de medicina en la Universidad y están efectuando una práctica en los Hospitales, práctica que les permitirá posteriormente graduarse culminando así una parte de su carrera. "Ninguna de las normas legales invocadas en la demanda, señala la forma de vinculación a los organismos asistenciales. Sin embargo, es preciso que exista alguna, adecuada a la situación en que se encuentran. "Es indudable que prestan servicios profesionales, así sean éstos limitados y supervigilados, que se establece una relación de dependencia y subordinación respecto a las directivas del hospital dado que están obligados a cumplir un horario y deben acatar las órdenes que se le imparten, relacionadas con las tareas que les son encomendadas. "Todos estos elementos hacen viable la aplicación del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo y por ende la presunción consagrada en el 24 del mismo estatuto según la cual se presume que toda relación de trabajo personal está regida por un contrato de trabajo. "En consecuencia, resulta extraño a la potestad reglamentaria otorgada por la Constitución al Presidente de la República, establecer en un decreto de esa naturaleza, que los estudiantes para el caso de los 'internos' que prestan servicios en las entidades asistenciales, no adquirirán relación laboral de ninguna índole con éstas, máxime cuando ni el artículo 4o. de la Ley 14 de 1962 ni el 7o. del

Decreto 356 de 1975 que fueron reglamentados con el Decreto acusado, no se refieren para nada a la forma de vinculación de tales estudiantes con la entidad asistencial. "Distinto será si el legislador decide expresamente regular la materia, puesto que el texto demandado no contiene disposiciones que tiendan a la cumplida ejecución de una ley, sino que se ocupa de asuntos sustanciales no contemplados en ella. "Entiende sí la Fiscalía que no siendo los internos trabajadores de la Universidad, es lógico que entre éstos y ella no exista vinculación de tipo laboral y por tanto, en cuanto a la Universidad se refiere, el artículo 19 es inocuo y no estaría quebrantando normas superiores de derecho. "Con relación a los llamados estudiantes 'residentes', ajuicio de la Fiscalía, se presenta en forma ostensible la violación del parágrafo del artículo 34 de la Ley 65 de 1963. "Si bien pueden llamarse estudiantes en cuanto profundizan sus conocimientos en alguna de las ramas de la medicina no es dable desconocer que a la vez son profesionales porque han terminado los estudios que corresponden a los pénsumes oficiales señalados para esa Carrera y han obtenido un grado y un título que los acredita como Médicos. Precisamente por esa razón se denominan estudiantes de post-grado. "Respecto a ellos el artículo 34 de la Ley 65 de 1963, posterior a la 14 de 1962 disponen: "La Universidad Nacional queda facultada para organizar estudios de especialización para post-graduados de las distintas facultades. "Parágrafo. El tiempo utilizado por los profesionales en vía de especialización estará sujeto a las normas del Derecho Laboral respecto a las entidades donde

prestan sus servicios profesionales". "¿Y cuál es ese tiempo?, necesariamente el que dedican los médicos residentes a cumplir las tareas que les son asignadas en los hospitales en desarrollo de los estudios de especialización. "Mientras el artículo 34 de la Ley 65 de 1963 (transcrito) ordena que esos servicios estarán sujetos a las normas del derecho laboral, el decreto reglamentario de otras leyes dice que ellos no adquirirán relación laboral de ninguna índole con la entidad docente ni con la asistencial, resultando así palmaria la contradicción del artículo 19 acusado con el texto de la ley en cuanto se refiere a la entidad asistencial. "En el caso de los médicos residentes cabe también la observación hecha respecto de los internos, en el sentido de que si no prestan servicios personales a la Universidad, resulta inocuo afirmar que entre éstos y aquéllos no existe vínculo laboral. "Obviamente al hablar de 'derecho laboral' se entiende que serán aplicables las normas del Código Sustantivo del Trabajo o las propias de los empleados públicos, según la naturaleza jurídica de las entidades asistenciales en donde se encuentren sirviendo y al mismo tiempo estudiando. "Concluye entonces la Fiscalía conceptuando que el artículo 19 del Decreto 1210 de 1978 debe ser anulado en cuanto niega cualquier relación laboral entre los estudiantes residentes e internos y la entidad asistencial en donde prestan sus servicios, encontrando así procedente la petición subsidiaria de la demanda, con la aclaración de que no se trata de inexequibilidad sino de nulidad de la frase "... ni con la asistencial", contenida en el artículo 19 acusado.

"b) Nulidad del artículo 20. "Este artículo se limita a precisar el calificativo de 'Interno' y de 'Residente', aplicado a quienes adelanten estudios de pregrado o post-grado para cumplir requisitos exigidos por la ley a fin de obtener determinado título. "No encuentra en verdad este Despacho contradicción ninguna con las normas reglamentadas ni con otras que el reglamento debiera observar. "Tampoco el artículo 20 contiene disposición sustantiva que competa al legislador o que afecte los derechos inherentes a quienes están colocados en tal situación. "Lógicamente si se adelantan estudios prácticos bien sea para obtener el grado de médico o el de especialista, la palabra "estudiante" es de recibo y tal calificación no quebranta norma superior alguna ni impide que sean considerados simultáneamente como trabajadores o empleados y profesionales. "En este orden de ideas y teniendo en cuenta también que en el libelo no se expresó claramente el por qué el artículo 20 debía ser anulado, la Fiscalía estima que no es del caso declarar tal nulidad". Y evidentemente, ha sido reiterado el concepto del Consejo de Estado en el sentido de que el decreto reglamentario debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar. La finalidad del decreto es hacer que la norma legal sea eficaz, activa y operante a plenitud, procurando su inteligencia y cumplimiento por parte de la misma administración y de los particulares. El debe limitarse únicamente a desenvolver de manera detallada y comprensiva todo aquello que de modo lógico y necesario esté contenido en la ley. Por ello, el pretender introducir so capa de reglamentación, normas nuevas, preceptos, que según la

naturaleza de las cosas, no se desprenden de las disposiciones legales, reglas que impongan obligaciones o prohibiciones a los ciudadanos, mas allá o por fuera del contenido mismo de la ley, entraña un acto ciertamente exorbitante, una verdadera extralimitación de funciones que constituye un claro y grosero quebrantamiento de la voluntad misma del legislador que es precisamente lo que se busca asegurar. Así las cosas y tal como lo explica y analiza la Fiscalía Quinta, el artículo 19 del decreto 1210 del 26 de julio de 1978 debe ser anulada, por haber rebasado la facultad reglamentaria, no así el artículo 20 que no ofrece contradicción alguna con la norma que reglamenta. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, en un todo de acuerdo con su Fiscal Colaboradora.

FALLA: Primero. Es nulo el artículo 19 del decreto reglamentario número 1210 de junio 26 de 1978, expedido por el Gobierno Nacional.

Segundo. Niéganse las demás peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese. La sentencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 31 de julio de 1980.

ALVARO OREJUELA GOMEZ

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

JOSE JOAQUIN CAMACHO PARDO

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M VILLAQUIRAN

Secretario