CE-SEC2-EXP1980-N3167

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Producido el silencio por el transcurso de los 30 días que consagra el parágrafo del artículo 18 del Decreto 2733 de 1959, comienza a contarse el término de caducidad establecido por el artículo 83 C. C. A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: IGNACIO REYES POSADA Bogotá, D.E., cinco (5) de septiembre de mil novecientos ochenta (1980)

Radicación: 3167

Actor: VICTOR M. SALINAS GRILLO

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN Referencia: Autoridades Nacionales El señor Víctor M. Salinas Grillo, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción demandó ante esta Corporación para que se hagan las siguientes declaraciones: "1ª Que se ha operado el fenómeno del silencio administrativo por parte del Instituto Nacional de Radio y Televisión —INRAVISION, por cuanto se ha vencido el término señalado en el Art. 18 del Decreto 2733 de 1959 por el no pronunciamiento en cuanto al recurso de reposición interpuesto por el Sr. Víctor M.

Salinas G. contra la Resolución No. 01138 de 8 de agosto de 1972, del Director del Instituto Nacional de Radio y Televisión-INRAVISION, por medio de la cual se le declaró insubsistente del cargo de operador de imagen en la sección de operación de estudios de T.V. y radio". "2ª Como consecuencia de la anterior declaración es nula la Resolución No. 01138

de 8 de agosto de 1972 del Director de INRAVISION por la cual se declaró la insubsistencia de mi mandante en el cargo mencionado en la petición primera", "3ª El Instituto Nacional de Radio y Televisión-INRAVISION, reintegrará a mi mandante al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría". "4º Asimismo, pagará todos los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios y demás emolumentos que haya dejado de percibir mi mandante, desde la fecha en que fue declarado insubsistente hasta aquella en que sea efectivamente reintegrado al cargo". "5º Que para todos los efectos legales se considere que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte de mi mandante durante todo el tiempo que se encuentre cesante como consecuencia de la declaración de insubsistencia". "6º A la sentencia que se dicte en el presente proceso se le dará cumplimiento dentro del término señalado en el Art. 121 del C. C. A.". Los hechos en que se fundó el libelo son los siguientes: "1º El Sr. Víctor M. Salinas Grillo prestó sus servicios al Instituto Nacional de Radio y Televisión "INRAVISION", desde el 31 de diciembre de 1955 hasta el 16 de agosto de 1972, fecha a partir de la cual fue declarado insubsistente su nombramiento como Operador de Imagen en la Sección de Operación de Estudios de T.V. y Radio. Fotocopia informal de los cargos desempeñados por el Sr. Salinas se anexan a la presente". "2º Desde sus inicios como empleado de la T. V. Nacional hoy "INRAVISION", el Sr. Salinas se desempeñó como mensajero, escalando posiciones y realizando

especializaciones y cursos hasta llegar al cargo de Operador de Imagen, el cual ocupaba al ser declarado insubsistente". "3º Durante el desempeño de sus labores se distinguió por su gran capacidad de trabajo y superación, observando buena conducta en sus relaciones con sus compañeros y Jefes". "4º Durante el ejercicio de sus funciones el Sr. Víctor M. Salinas Grillo, fue nombrado miembro de la Junta Directiva del Sindicato de la Asociación Colombiana de Televisión "ACOTV", en el cargo de Tesorero, (1970), según consta en la Resolución 2440 de 6 de marzo de 1970 emanada de la Sección de Relaciones Colectivas de Trabajo de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Cundinamarca, mediante la cual se aprobó la designación de la Junta Directiva hecha por la Asamblea General del Sindicato, efectuada el 29 de noviembre de 1969, fotocopia auténtica de la cual se anexa al presente escrito". "5º En el año de 1971 fue elegido Suplente de la Fiscalía y posteriormente en 1972, fue nuevamente elegido miembro de la Junta Directiva como Secretario de Asuntos Administrativos, según se deduce de las Resoluciones Nos. 1562 de 26 de marzo de 1971 y 1448 de 17 de marzo de 1972 emanadas de la Sección de Relaciones Colectivas de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Cundinamarca, respectivamente, fotocopias auténticas de las cuales se anexan a la presente". "6º En ejercicio de sus funciones, el Sr. Víctor M. Salinas Grillo, como miembro de

la Junta Directiva de la Asociación Colombiana de Televisión "ACOTV", tuvo serias divergencias en cuanto al manejo de los fondos del Sindicato, con el Presidente en ese entonces, Sr. Hernando Reyes Tuta, así como con otros miembros de la Junta Directiva del mencionado Sindicato; el Sr. Salinas tuvo oportunidad como Tesorero y posteriormente como Fiscal Suplente de enterarse de ciertas operaciones irregulares, en cuanto a los gastos realizados por algunos integrantes de la Junta Directiva, sin autorización de la Asamblea General, malversación de los fondos sindicales, etc., los cuales denunció ante la Asamblea del Sindicato". "7º Las irregularidades denunciadas ante la Asamblea General del Sindicato por el Sr. Salinas, fueron comunicadas por éste al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, División de Relaciones Colectivas, con el fin de que se iniciara la correspondiente investigación según consta en las fotocopias informales de los documentos que se anexan a la presente demanda; cabe agregar que dicha denuncia no solo fue elevada por el Sr. Salinas, sino también por el Sr. José Piraquive Marino, como Fiscal Titular del Sindicato de la Asociación Colombiana de Televisión "ACOTV", con posterioridad a la denuncia presentada por mi mandante". "8º Ante las denuncias presentadas, el Sr. Salinas Grillo empezó a ser objeto de persecución y represalias por parte de los miembros de la Junta Directiva de la Asociación y en especial de su Presidente Sr. Hernando Reyes Tuta, quien paradójicamente y al igual que otros integrantes de la Junta, pertenecían a la

Comisión de Personal del Instituto Nacional de Radio y Televisión "Inravisión"; es así, como le es impuesta una sanción de suspensión por 5 días, el 18 de mayo de 1971, basada en una supuesta negligencia en el ejercicio de sus funciones, debido a las maquinaciones de sus mismos compañeros de la Junta Directiva. Inclusive mi mandante fue agredido dentro de los estudios de televisión, sin que se hubiera sancionado a ninguno de los causantes de dicho hecho, ya que era de público conocimiento que el Director de Inravisión en ese momento, Dr. Luis Eduardo Fonseca, se encontraba prácticamente maniatado y manejado por la Junta Directiva de "ACOTV", posteriormente se le llama la atención por supuesta inasistencia a las grabaciones de programas, todo lo cual tenía como finalidad el allegar quejas a su hoja de vida, con el fin de lograr su destitución". "9º. El 8 de agosto de 1972 se le pide a mi mandante explicar una supuesta ausencia de un programa en remoto que debía realizarse en la Feria Exposición Internacional, cuando en realidad no había sido incluido en la hoja de turnos para la realización de dicho programa". "10. Ese mismo día le comunican al Sr. Salinas Grillo que por Resolución No. 01138 de 8 de agosto de 1972 ha sido declarado insubsistente del cargo de operador de imagen en la sección de operación de estudios de T.V. y radio, decisión tomada con base en la recomendación de la Comisión de Personal, de la cual formaba parte el Sr. Hernando Reyes Tuta y el Sr. Merchán Espinel, miembros de la Junta Directiva de "ACOTV" , los cuales habían sido denunciados

por mi mandante por hechos irregulares en el manejo de los fondos de la Asociación; copias auténticas tanto de la Resolución que declara la insubsistencia, como de la comunicación, se anexan a la presente. Cabe agregar que la Resolución que declaró la insubsistencia de mi mandante no fue firmada por el Dr. Luis Eduardo Fonseca como Director de Inravisión y la comunicación de la insubsistencia tampoco se encontraba firmada por el Dr. Juan H. Ramos Z., Jefe de Personal de dicha Entidad, a pesar de que ésta última tenía el sello de la respectiva oficina". "11. La Resolución que declaró la insubsistencia de mi mandante solamente le fue comunicada el 16 de agosto de 1972. Ante la declaratoria de insubsistencia, el Sr. Salinas interpuso el recurso de reposición, por cuanto la interpretó como una verdadera destitución, ya que no fue oído en descargos ante la Comisión de Personal y le fue negado todo derecho de defensa, violando de paso claras normas que impedían la desvinculación de funcionarios sin el lleno de los requisitos previos que le garantizan el derecho de defensa". "El recurso interpuesto por mi mandante contra el acto de destitución no ha sido desatado por el Instituto Nacional de Radio y Televisión "Inravisión"; a la presente se anexa el escrito por medio del cual se interpuso el citado recurso". "12. El acto administrativo por medio del cual se declaró insubsistente el nombramiento de mi mandante incurre en desviación de poder por cuanto no persiguió el fin del "buen servicio público" que debe ser tenido en cuenta por la Administración al expedir un Acto Administrativo, máxime si se tiene en cuenta

que las funciones desempeñadas por mi mandante son de una gran especialidad, lo cual le impide buscar nuevas fuentes de trabajo en otras entidades, ya que como es sabido, la televisión en nuestro medio es un monopolio estatal; igualmente violó los Acuerdos Nos. 20 de diciembre lo. de 1964 y 43 de septiembre 15 de 1965 emanados de la Junta Administrativa del Instituto Nacional de Radio y Televisión "Inravisión", los cuales establecen la relativa estabilidad del personal que labora en Inravisión, así como las causales para declarar insubsistente el nombramiento de los empleados, los cuales no fueron esgrimidos por el acto acusado". Se citan en la demanda como disposiciones violadas: Arts. 16,17,20 y 26 de la Constitución Nacional; Arts. 5o., 26, literal b) y 35 del Decreto 1050 de 1968; art. 39 del Decreto 3130 de 1968; arts. 7º, 8º, 31, 33, 36, 37, 46, del Acuerdo No. 20 del lo. de diciembre de 1964, emanado de la Junta Administrativa del Instituto Nacional de Radio y T.V.; y art. 2o. del Acuerdo No. 43 de 15 de septiembre de 1965 de la misma Junta y se analiza el concepto de la violación. Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, oído el concepto de la Fiscalía Quinta y ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a ello previas las siguientes CONSIDERACIONES En el presente proceso la acción tiende a obtener la declaración de nulidad de la

Resolución No. 01138 del 8 de agosto de 1972, dictada por el Director del Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, por medio de la cual se declaró la insubsistencia del nombramiento del actor en el cargo de Operador de Imagen de T.V. y Radio. Pretende la demanda que en primer término se declare haber operado el fenómeno del silencio administrativo por parte de Inravisión por la circunstancia de que el actor interpuso contra la Resolución acusada el recurso de reposición, recurso que no ha sido hasta la fecha resuelto por Inravisión. La demanda fue presentada en la Secretaría de esta Sección el día 23 de enero de 1979. El señor apoderado del Instituto Nacional de Radio y Televisión en su escrito de oposición a las pretensiones de la demanda propone la excepción de caducidad de la acción para cuyo efecto el opositor se expresa en los siguientes términos: "Esta causa de extinción del derecho se explica en cuanto que, de conformidad con la norma objetiva establecida en el artículo 83 del C.C.A. la acción encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe salvo disposición en contrario, al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa". "Se pretende en la acción incoada que se declare que se ha operado el fenómeno del silencio administrativo y que al no producirse una respuesta por la Administración, desde la presentación del recurso de reposición, en el año de 1972, se admita la demanda a pesar de su evidente extemporaneidad". "Sobre este punto el H. Consejo de Estado en tesis que se considera equitativa y

equilibrada, pues no mira a establecer obligaciones irredimibles e indefinidas en el tiempo ha hecho las siguientes precisiones: "No hay acciones absoluta o relativamente imprescriptibles. El derecho a recurrir al poder judicial bien sea por jueces ordinarios o especiales está demarcado por un límite temporal cuya explicación es la necesidad de dar solidez y seguridad a los actos jurídicos. Excepcionalmente una acción puede ser interpuesta en cualquier tiempo, como pasa por ejemplo con la revisión de reconocimientos periódicos hechos por el Estado. Pero lo común es la limitación que unas veces ha sido señalada por el término de prescripción del derecho, como ocurre cuando aquella es extintiva y otras por un plazo especial que adquiere el carácter de presupuesto procesal y factor de competencia y que, no aprovechado, determina la caducidad de la acción. En materia de jurisdicción contencioso administrativa, se vio atrás la condición sine qua non para que su actuación sea idónea es la de que se haya agotado la vía gubernativa por cualquiera de los hechos indicados por los artículos 82 del Código Contencioso Administrativo y 18 del Decreto 2733 de 1959". "Y más adelante se dice: "Se trata de una garantía que bien puede ser utilizada en espera de una decisión final escrita que por modo expreso ponga fin a la actuación gubernativa. Pero si resuelve valerse de ella, no puede ser sino dentro de los términos legales pertinentes que en tal caso comienzan a contarse desde que se haya vencido el plazo de treinta días de que dispone la Administración para quienes hayan obtenido una decisión final escrita o para quienes no la hayan

logrado a pesar de haber interpuesto oportunamente los recursos legales". Los apartes de la jurisprudencia transcrita por el opositor que acaban de verse corresponden a la sentencia dictada por la Sala de Negocios Generales de esta Corporación el día 9 de julio de 1965 con ponencia del Magistrado Dr. Guillermo González Charry, que corre publicada en el Tomo LXIX de los Anales del Consejo de Estado, Nos. 407 - 408, Pág. 550, y de ella se transcribe igualmente el siguiente aparte que tiene incidencia directa sobre el tema debatido: "La tesis conforme a la cual, cuando la Administración ha guardado silencio, el interesado goza de un plazo indefinido para intentar su acción y puede hacerlo en cualquier tiempo mientras no haya un pronunciamiento escrito, es no sólo contraria al texto expreso del artículo 272, sino al tratamiento igualitario que deben tener, por mérito de la misma norma, los contribuyentes interesados en hallar una solución jurisdiccional para sus diferendos con la Administración. Pues mientras un grupo, integrado por quienes han obtenido una decisión escrita, gozaría sólo de un término de tres meses contados a partir de su ejecutoria, para instaurar el juicio, otro grupo, formado por quienes han resuelto aprovechar como decisión negativa el silencio administrativo, disfrutaría de un plazo indefinido y en todo caso superior al de tres meses, lo que carece de toda justificación". En contraposición con dicha jurisprudencia la Sección Cuarta de esta Corporación en sentencia que lleva fecha 16 de diciembre de 1969, con ponencia del H.

Magistrado Dr. Hernando Gómez Mejía, publicada en el Tomo LXXVII de los Anales Nos. 423-424, Pág. 262, afirma lo siguiente: "El señor apoderado de Toligas interpuso contra esa providencia, en forma oportuna, recurso de reposición y el subsidiario de apelación; en auto de 23 de enero de 1968, se negó la reposición y se concedió la apelación; como hubiese pasado un mes sin que dicha dependencia hubiera resuelto el recurso, el actor procedió a demandar. Ahora bien, la ley no obliga a hacer uso del silencio administrativo para proceder a la demanda, queda a opción del interesado utilizarla o no, esto es, esperar a que la administración se pronuncie sobre los recursos interpuestos o la petición hecha, o acudir a la jurisdicción contenciosa una vez que se haya configurado el fenómeno del silencio administrativo; esto puede hacerlo en cualquier momento en que lo considere oportuno sin que opere para la acción originada en tal fenómeno el evento de la prescripción. Esto significa que no es aceptable la tesis de que cuando se hace uso del silencio administrativo el tiempo de prescripción empieza a contarse a partir del día en que se cumple el mes señalado por la ley para que se entienda negada la petición, porque, como ya se anotó, acudir o no a la jurisdicción contenciosa en tal evento es opcional, ningún plazo se ha señalado para ello y donde no hay plazo para el ejercicio de una acción no puede operar el fenómeno prescriptivo". En frente de las encontradas tesis que se dejan transcritas la Sala no vacila en

acoger la primera de ellas, contenida en la sentencia de la Sala de Negocios Generales, por considerarla ajustada a los principios que informan lo relativo a la caducidad y prescripción de las acciones contencioso administrativas. En sentir de la Sala el fenómeno del silencio administrativo no puede producir efectos jurídicos que anulen o eliminen el término de caducidad consagrado en el artículo 83 del C.C. A. Si dicho término ha sido establecido por la ley para garantizar la certeza y ejecutoria de los actos administrativos que definen derechos individuales, no puede aceptarse que la interposición de un recurso y el subsiguiente silencio de la Administración eliminen el término de caducidad perentoriamente señalado por la ley, y deje abierta indefinidamente la vía contencioso administrativa. El acto condición que desvincula por insubsistencia a un empleado agota por sí mismo la vía gubernativa, pero el particular puede interponer los recursos de reposición y de apelación correspondientes para que la Administración revise su actuación y la modifique si ha incurrido en violación de normas de superior jerarquía; pero dichos recursos no pueden conducir a la derogatoria de la norma sobre caducidad, que es perentoria y de orden público. Por ello, producido el fenómeno del silencio administrativo por el transcurso de treinta días de que habla el parágrafo del artículo 18 del Decreto 2733 de 1959 sin que la Administración se haya pronunciado sobre los recursos propuestos, será imperioso recurrir al artículo 83 del C.C.A. para determinar la caducidad de la acción. El silencio administrativo es una institución procesal establecida para garantizar el

derecho de petición consagrado constitucionalmente; pero en frente de ella se encuentra la caducidad, que es igualmente una institución procesal, de orden público. Tales instituciones no son incompatibles o excluyentes y por el contrario, deben armonizarse para que cada una opere en su propio ámbito sin demérito para ninguna. Esa armonía se logra si se concluye que, producido el silencio por el transcurso de los treinta días que consagra el parágrafo del artículo 18 del Decreto 2733 de 1959, comienza a contarse el término de caducidad establecido por el artículo 83 del C.C.A. En términos concisos, pero no menos dicientes, el tratadista Gabriel Rojas Arbeláez, (El Espíritu del Derecho Administrativo, Temis, 1972, Pág. 131) acoge esta interpretación cuando expresa: "La situación que creaba el artículo 80 citado, y creada ahora por el parágrafo del artículo 18 del Decreto 2733 de 1959, no es de sentido facultativo sino imperativo. Si se agota la vía gubernativa, el particular no puede acudir en cualquier tiempo a interponer el recurso judicial, sino que debe hacerlo dentro del término de la caducidad de la acción, de otro modo no tendría razón de ser el silencio administrativo; y si hay algo que no tenga cabida en derecho, son las instituciones parásitas". Lo propio ocurre cuando se trata de la prescripción de los derechos prestacionales, consagrada en el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965, según el cual "las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años desde que la respectiva obligación se haya hecho

exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción pero sólo por un lapso igual". En el mismo sentido se pronuncia el artículo 151 del C. de P.L. con respecto a la prescripción de las acciones que emanan de las leyes sociales. De suerte que, si para efectos de la prescripción, ésta puede ser interrumpida por el reclamo del trabajador, pero sólo por un término igual, no se concibe cómo la caducidad, para la que la ley ha sido más exigente al establecer el breve término de cuatro meses, pudiere ser suspendida indefinidamente por el hecho del silencio ante recursos interpuestos contra el respectivo acto administrativo. Por ello, en el caso presente propuesto el recurso de reposición el día 21 de agosto de 1972, el 21 de septiembre subsiguiente tenía el actor abierta la vía contencioso administrativa de la cual podía hacer uso, perentoriamente, dentro de los cuatro meses siguientes. Con posteridad a tal fecha se produjo la caducidad de la acción como habrá de declararse en la presente providencia. La distinguida Fiscal Quinta de esta Corporación al emitir su concepto de fondo manifiesta que "al no resolverse oportunamente el recurso se configuró el silencio administrativo y en consecuencia no podía operarse la caducidad de la acción". Por las razones que antes se han visto la Sala tendrá que separarse del respetable criterio de la colaboradora Fiscal. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA Declarase probado en el presente proceso la excepción de caducidad de la acción. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. El proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sección Segunda en la sesión celebrada el día 29 de agosto de 1980.

AYDEE ANZOLA LINARES

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ALVARO OREJUELA GOMEZ

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN

Secretario