CE-SEC2-EXP1980-N4132

INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGUROS SOCIALES - Naturaleza. Régimen de sus empleados

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D.E., diecisiete (17) de septiembre de mil novecientos ochenta (1980)

Expediente: 4132

Actor: JORGE ENRIQUE PEREA

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Referencia: Autoridades Nacionales El señor Jorge Enrique Perea, por intermedio de apoderado presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 67 del C.C.A., para que con citación y audiencia del señor Gerente del I.C.S.S. Seccional del Valle y del señor Agente del Ministerio Público, hiciera las siguientes o parecidas declaraciones: "A) Que es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución No. 634 de septiembre 10 de 1976, proferida por el Gerente del I.C.S.S. Seccional del Valle del Cauca mediante el cual se declara: "Insubsistente la relación laboral con el I.C.S.S. Caja Seccional del Valle del Cauca, del señor Jorge E. Perea". "B) Que como consecuencia de la declaración anterior el I.C.S.S. Seccional del Valle del Cauca está obligado a restituir a mi mandante al cargo del cual fue removido ilegalmente y reconocerle los sueldos que haya dejado de devengar, por razón del acto acusado, al igual que toda otra prestación a que tenga derecho como Mecánico 2 Sección 4 Mantenimiento del I.C.S.S. Seccional del Valle del

Cauca". "C) Que para los efectos de la liquidación de cesantía, jubilación cuando a esta hubiere lugar, se tenga en cuenta el tiempo durante el cual mi mandante permanezca fuera de servicio separado del Cargo de Mecánico del I.C.S.S.". Los siguientes son, resumidos, los hechos de la demanda:

1. El actor ingresó al I.C.S.S. en el cargo de Mecánico I Sección de Mantenimiento el día 8 de agosto de 1973, según contrato de Trabajo que suscribió en dicha fecha.

2. Por Boletín de Novedades No. 5699 del 20 de noviembre de 1972, se le trasladó al cargo de Mecánico 2 Sección 4 Mantenimiento.

3. El 6 de septiembre de 1977 se decretó paro nacional en el I.C.S.S., movimiento con el cual se hizo solidario el actor. Mediante resolución No. 634 de septiembre 10 de 1976, fue declarado insubsistente del cargo, dejando de prestar sus servicios el 11.

4. El Gobierno Nacional se negó a reintegrar al demandante alegando que contra él existía una investigación de tipo administrativo y una investigación penal.

Como disposiciones violadas se indicaron en la demanda el artículo 30 de la Constitución Nacional y 66 de la Ley 167 de 1941. Con relación a tales disposiciones se expresó el concepto de la violación. Admitida la demanda recibió su trámite legal en el Tribunal. El Instituto Colombiano de Seguros Sociales, Caja Seccional del Valle del Cauca, se constituyó como parte por conducto de apoderado, impugnó la acción y propuso excepciones. Agotada la instancia el Tribunal le puso fin por medio de sentencia

del 3 de diciembre de 1979 en la cual negó las peticiones de la demanda. Conoce ahora la Sala del presente asunto en virtud de apelación interpuesta contra el fallo por el señor apoderado del actor, recurso que como sufrió el trámite de rigor en esta Corporación y se obtuvo el concepto del señor Fiscal Quinto, se procede a resolver, previas las consideraciones que siguen: De acuerdo con nuestra legislación positiva, las personas que desempeñan o ejercen cargos o laboran con la Administración Pública, están vinculadas a ésta generalmente, y en la mayoría de los casos, mediante un nombramiento y la respectiva posesión que debe tomar el nombrado, para ejercer funciones o realizar labores creadas por un ordenamiento de carácter general. Pero algunas personas también pueden estar vinculadas a la Administración por un contrato de trabajo. Las primeras se rigen por el Derecho Público y a las segundas les son aplicables las normas que regulan el contrato de trabajo. Por manera, que son diferentes los estatutos que en un caso determinado cobijan a las dos clases de servidores oficiales. Los principios anotados son fundamentales para determinar en cada caso el régimen legal aplicable a los distintos servidores de la Administración Pública. En el caso de empleados que desempeñan funciones creadas por ley y cuya vinculación con la Administración se hace a través del acto condición por medio del cual se le designa, es evidente que los ampara el status de empleado público, y cuando se trata de personas vinculadas a la Administración mediante un contrato de trabajo celebrado entre ella y la persona, o que realiza labores expresamente previstas por ordenamientos legales que lo vinculan al derecho

privado, está sometida a las normas laborales propias de los trabajadores oficiales. Es un hecho jurídico evidente que las bases funcionales del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales y de sus Cajas, suponían como elemento esencial la existencia de un vínculo jurídico laboral; y su compleja estructura legal en sus orígenes estuvo dominada por la idea de la existencia de una entidad técnica de tipo privado en su organización, para cumplir funciones de carácter público y social, intervenida y auxiliada por el Estado, pero sin llegar a confundirse con lo que es y se entiende por establecimiento público. Desde la interesante exposición de motivos del señor Ministro de Trabajo a la Ley 90 de 1946, que creó el Instituto, se precisó de modo inequívoco la naturaleza de dicha entidad como la de "un Instituto Privado, no oficial, no sujeto a las interferencias y vaivenes de la política partidista, puramente técnica". Dentro de esos postulados surgió la Ley 90 de 1946 creadora del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, asignándosele en su artículo 71 fines de servicio social. En ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 90 de 1946, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 2324 el 11 de julio de 1948 en cuyo artículo 35 estableció que, "El Instituto Colombiano de Seguros Sociales creado por la ley 90 de 1946, iniciará sus funciones el día 19 de julio de 1948". Y en su artículo 1º lo caracterizó como "... una Entidad Autónoma de Derecho Social, con Personería Jurídica y Patrimonio propio, distinto de los bienes del Estado", al que de

conformidad con el artículo 2º tampoco "les serán aplicables las normas legales sobre organización, funcionamiento y supervigilancia de la Administración Pública y sobre el control fiscal de los bienes del Estado, los Departamentos y Municipios. Por consiguiente, la Contraloría General de la República no tendrá competencia sobre las instituciones del Seguro Social". Los empleados y obreros del Instituto y de las Cajas Seccionales serán trabajadores particulares. No les serán aplicables las normas legales... referentes a los Trabajadores del Estado y demás Entidades de Derecho Público" dice el artículo 4o. del Decreto en mención. Por medio del Decreto 3136 de 1968 se inicia el cambio de la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, que por virtud de esta disposición se comienza a considerar como un Establecimiento Público sujeto a la vigilancia de la Contraloría y sus trabajadores como empleados públicos, vinculados al Estado. Y así el artículo 5º de tal Decreto expresa: "Están adscritos al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social... los siguientes Establecimientos Públicos:... 2) Instituto Colombiano de Seguros Sociales, ICSS". Acorde con lo anterior, el Decreto 356 de 1975 en su artículo 2º, establece que "Las Entidades de Derecho Público que prestan servicios de Salud a la comunidad están adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del Sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos". El Decreto 670 de 1975 en su artículo 1º dispuso: Los Establecimiento Públicos

que funcionen como entidades adscritas al sistema Nacional de Salud, tales como... Instituto Colombiano de Seguros Sociales, ICSS., se sujetarán al régimen de adscripción que establece el Decreto 356 de 1975". Por último, el Decreto 062 de 1976 en su artículo lo., dijo que el ICSS es un "Establecimiento Público adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social", criterio que es luego reiterado por el Decreto Ley 148 de 1976. Es, pues, claro que el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales fue creado como un Instituto Privado no oficial, con patrimonio propio distinto de los bienes del Estado, como "Entidad de Derecho Social", y sus Trabajadores como particulares. Y dentro de los criterios expuestos, el 8 de agosto de 1973 el señor Jorge Perea celebró con la Caja Seccional del Valle del Cauca del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, el contrato de prestación de servicios que obra a fls. 2 y 3 del expediente como Mecánico 1 Sección de Mantenimiento, a término indefinido según la cláusula Quinta del mismo y susceptible de terminarse según la cláusula Séptima en la forma y condiciones que se establecen en el artículo 6º del Decreto Legislativo 2351 de 1965. Posteriormente, fue promovido a Mecánico 2 Sección 4 Mantenimiento, según lo previsto en la cláusula novena del Convenio, el 20 de noviembre de 1973 y, por último declarada insubsistente su "relación laboral con el ICSS", el 10 de septiembre de 1976. Era pues el demandante un simple trabajador oficial, sin que su vinculación con la

Administración ofrezca la apariencia de una situación legal y reglamentaria, sino de tipo contractual; agregándose que lo que determina la calificación y existencia del contrato, según nuestra jurisprudencia y nuestras leyes, es la forma en que en la realidad se desarrolle la relación de trabajo, su inicial vinculación. Y se repite, lo que vinculó al señor Jorge Enrique Perea a la Caja Seccional del Valle del Cauca del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, no fue una situación de derecho público, legal y reglamentaria, sino una de carácter contractual como trabajador oficial. Por consiguiente, la competencia para resolver los conflictos que de ella surjan se encuentra radicada no en estos Tribunales, sino en los Jueces del Trabajo. Ahora bien, el Decreto Ley 528 de 1964, atribuye competencias a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las acciones de plena jurisdicción de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, caso en el cual según se ha analizado, no se encuentra el presente juicio. El artículo 114 de la Ley 167 de 1941 en su numeral lo. dice que hay competencia de jurisdicción, "Cuando por la naturaleza del asunto, o por disposición de la Ley, el conocimiento del negocio corresponde a corporación distinta del Consejo de Estado o de los Tribunales Administrativos". Tal hecho constituye una causal de nulidad al tenor de lo dispuesto en el artículo 113 ibídem que, por ser inallanable, no es necesario poner en conocimiento de las partes. Así las cosas, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que para negar las peticiones de la demanda partió de la idea de la

competencia de esta Jurisdicción para el conocimiento del litigio, será revocada, para en su lugar declarar nulo todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, por incompetencia de jurisdicción. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, oído el concepto Fiscal y en desacuerdo con él y administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA Revócase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 3 de diciembre de 1979, y en su lugar, declárase nulo todo lo actuado en este juicio a partir del auto admisorio de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La sentencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 29 de agosto de 1980.

AYDEE ANZOLA LINARES

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ALVARO OREJUELA GOMEZ

IGNACIO REYES POSADA

VICTOR M. VILLAQUIRAN

Secretario