CE-SEC2-EXP1982-N3424

SERVIDORES PUBLICOS / CLASIFICACION Los gobernadores no tienen atribución constitucional alguna para clasificar a los servidores de su departamento, debido a que en la Carta no existe ningún precepto que les señale dicha facultad. La determinación del vinculo jurídico que une a la administración con los servidores del Estado, es uno de esos "otros aspectos" a que alude el artículo 76 No. 10 de la Constitución Nacional, y, por consiguiente, le corresponde al Congreso de la República su regulación, en las órdenes departamental, intendencial, comisarial o municipal. 3. Sólo se le permite al Gobernador reglamentar lo relativo a la prestación de servicios a cargo del departamento. LEY / SENTIDO Cuando la ley tiene un sentido exacto y categórico y un alcance incontrovertible, no puede prestarse a interpretaciones acomodaticias o erróneas por parte de quienes están obligadas a su observancia y cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ALVARO OREJUELA GOMEZ Bogotá, D. E., veinticinco (25) de septiembre (09) de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 3424

Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES DEL DEPARTAMENTO DE

ANTIOQUIA. AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Demandado: GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA En demanda presentada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, el Sindicato de Trabajadores de ese Departamento, por intermedio de apoderado y

en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, solicitó de esa Corporación que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones: "Solicito que con citación y audiencia del señor Gobernador del Departamento de Antioquia y del señor Fiscal de la Corporación, se profieran las siguientes o similares declaraciones: "Que es nulo el Decreto Departamental 01485 de octubre 3 de 1977, proferido por el Gobernador de Antioquia y por medio del cual se sustituyen los Decretos Departamentales 1338 de 1972, 1557 del mismo año y 409 de 1976. “Subsidiariamente: "Que es parcialmente nulo el Decreto Departamental 1485 de octubre 3 de 1977, proferido por el Gobernador de Antioquia, en cuanto clasifica (en forma negativa o por exclusión) como empleados públicos y los sustrae del régimen convencional a los siguientes oficios: Auxiliar de Almacén, Auxiliar de Censos, Ayudante de Taller, Ayudante Diesel, Celador, Electricista de Vehículos, Enderezador, Jefe de Cuadrilla, Mecánico Automotriz, Mecánico Diesel, Motorista, Lubricador, Obreros especializados, Oficial de Hornos Paneleros, Pintor de vehículos, Soldador, Tapicero y Tornero (artículos 1o y 6º) y en su artículo 7o. en cuanto deroga los Decretos 1338 de 1972; 1527 de 1972 y 409 de 1976". Fundamenta el actor sus pedimentos en una extensa serie de hechos que hacen resaltar la intervención del Gobernador del Departamento de Antioquia para

proferir, sin facultad alguna, el Decreto 01485 de 1977, según el cual hizo una reclasificación de los cargos que deben ser desempeñados por trabajadores oficiales y excluyó de la misma a unos empleos que igualmente deben ser ocupados por esa clase de servidores públicos. En la demanda se invocan como normas infringidas con la expedición del decreto impugnado, los artículos 187, numeral 5o., y 194 de la Constitución Nacional; 4o. del Decreto 2127 de 1945; 1o de la Ley 38 de 1948; 5o. del Decreto 3135 de 1968 y la Ley 6a. de 1945. En un detenido estudio jurídico el apoderado de la agremiación demandante, explica, ampliamente, el alcance de cada una de las disposiciones mencionadas, con el fin de demostrar el derecho que dice asistir en su reclamación y el quebrantamiento de los preceptos legales antes citados. La Gobernación del Departamento de Antioquia al serle notificada la admisión de la demanda, designó apoderado para que representara a la entidad en el juicio, lo que hizo, en efecto, en las dos instancias de la litis. El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante el fallo 12 de marzo de 1979, accedió parcialmente a las pretensiones del libelo y declaró nulo el Decreto 01485 de 1977 del Gobernador de Antioquia"... en cuanto omitió incluir como trabajadores oficiales a quienes en la Entidad demandada desempeñan los cargos u oficios de Celador, Jefe de cuadrilla, Gañán, Obrero especializado y

Oficial de Hornos Paneleros...". Dicha Corporación no accedió además a la solicitud principal, al considerar que los gobernadores sí tienen competencia para expedir un estatuto que señale los cargos u oficios que deben ser desempeñados por trabajadores oficiales, debido a que el articulo 5o. del Decreto 3135 de 1968 que derogó el 4o. del Decreto 2127 de 1945, dispone que en los estatutos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, se haga tal clasificación y porque sería ilógico y contradictorio que no se pudiera efectuar con respecto a la administración central de los departamentos. El apoderado de la Gobernación de Antioquia interpuso el recurso de alzada contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó con argumentos que tienden a demostrar cómo cada uno de los cargos que inicialmente figuraban entre aquellos que debían ser ocupados por trabajadores oficiales y que luego quedaron excluidos de ese carácter por medio del acto acusado, efectivamente desarrollan actividades que sólo pueden ejercer las personas vinculadas como empleados públicos, conforme a lo previsto en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, pues contienen funciones independientes de la construcción y sostenimiento de las obras públicas. Asimismo, aduce razones con las cuales pretende demostrar que cada uno de los cargos que según la sentencia recurrida deben ser desempeñados por trabajadores oficiales, en realidad de verdad, corresponden a actividades que sólo pueden llevar a cabo empleados públicos. El apoderado del sindicato demandante interpuso, igualmente, el recurso de

apelación contra el fallo a quo y reiteró los planteamientos de la demanda en el sentido de que el gobernador de Antioquia carecía de facultades para efectuar la clasificación de los empleados oficiales que, en su concepto, las tiene la Asamblea Departamental, con base en lo previsto en el numeral 5o. del artículo 187 de la Constitución Nacional. Del mismo modo, presentó otros razonamientos para sustentar la tesis según la cual cada uno de los cargos excluidos de aquello que deben ser desempeñados por trabajadores oficiales, evidentemente tienen el mismo carácter de los ocupados por éstos. La Fiscalía Cuarta de la Corporación al rendir su concepto de fondo, solicita la declaratoria de nulidad del decreto enjuiciado, con excepción de los artículos 2o. y 7o. que se refieren a la determinación de las funciones de los empleos catalogados como aquellos que se deben prestar por trabajadores oficiales y a la derogatoria de los decretos que regulaban la misma materia antes de su expedición. Consideró que el gobernador carecía de competencia para determinar el vinculo jurídico de los servidores de su departamento, debido a que se trata de una función que exclusivamente se encuentra asignada a las Asambleas Departamentales, según lo dispuesto en el articulo 187, numeral 1o de la Constitución Nacional. Agotado el trámite de la instancia y no observándose causal alguna de nulidad, la Sala procede a dictar la sentencia correspondiente, previas las siguientes CONSIDERACIONES Para esta Corporación resulta fundamental resolver, ante todo, lo relativo a la discusión que se ha planteado en el presente proceso sobre las facultades del

gobernador de Antioquia para precisar cuáles de los cargos públicos deben ser desempeñados por trabajadores oficiales y cuáles por empleados públicos. Si la conclusión es la de que el mencionado funcionario no tiene competencia, la decisión que debe adoptarse en este juicio sería la declaratoria de nulidad del decreto impugnado, expedido por el mandatario de aquel departamento mediante el cual determinó los cargos departamentales que deben ser desempeñados por trabajadores oficiales y, consecuencialmente, por exclusión, aquellos que deben ser ejercidos por empleados públicos. Por el contrarío, si la conclusión es afirmativa, no necesariamente deberán negarse las súplicas de la demanda, pues previamente será necesario dilucidar si la clasificación se hizo de conformidad con las normas legales que señalan las pautas que diferencian a los empleados públicos de los trabajadores oficiales. En la Constitución Nacional se encuentran precisadas las normas que determinan la estructura y el funcionamiento del Estado y la competencia de los órganos del poder público. Pero ocurre que en ninguno de los preceptos que la sustentan, se consigna lo referente a la definición de la naturaleza jurídica de la resolución que se presenta entre la administración y sus servidores. De consignación, si en la Carta Fundamental no se halla contemplado este aspecto en una forma expresa, es indispensable recurrir a sus disposiciones para establecer, entonces, cuál es el órgano encargado de regularlo. Algunos de los ordenamientos constitucionales señalan de manera directa los órganos revestidos de facultades para regular determinados aspectos del servicio público, como sucede, por ejemplo, con los artículos 62, 76, 120, 132, 187, 194 y

197 que otorgan y fijan las atribuciones del Congreso, del Presidente de la República, de los gobernadores de los departamentos, de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales. Los demás aspectos del servicio público cuya regulación no atribuye la Constitución Nacional en forma expresa a determinado órgano o funcionario, son desarrollados por el Congreso de la República por medio de leyes, conforme se desprende del contenido del artículo 76 (que señala las funciones de ese cuerpo soberano) y cuyo numeral 10 dispone: "Regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales; expedir los estatutos básicos de las Corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales o comerciales del Estado, y dictar normas correspondientes a las carreras administrativas, judicial y militar". Es evidente que la norma antes transcrita es meramente enunciativa y de ninguna manera limitativa, pues, de una parte, cuando emplea la frase "regular los otros aspectos del servicio público pretende asignar también al Congreso aquellos no mencionados concretamente en otras disposiciones; y, de otra, al utilizar la expresión "tales como" simplemente enuncia, a manera de ejemplo, algunos de esos otros aspectos. De lo anterior se deduce, incuestionablemente, que la determinación del vínculo jurídico que une a la Administración con los servidores del Estado, es uno de esos "otros aspectos" a que alude el citado artículo 76, numeral 10, de la Constitución Nacional, y, por consiguiente, le corresponde al Congreso de la República su

regulación, pues ninguna otra norma confiere esa facultad a Corporación o funcionario distintos a éste, en los órdenes Departamental, Indentencial, Comisarial o Municipal. Los gobernadores no tienen atribución constitucional alguna para clasificar a los servidores de su departamento entre empleados públicos y trabajadores oficiales, debido a que en la Carta no existe ningún precepto que les señale dicha facultad. Como bien lo sostienen la Fiscalía Cuarta del Consejo y el apoderado del sindicato demandante, no se puede invocar en apoyo de aquélla, el ordinal 9o. del artículo 194, por cuanto el texto de esta norma se infiere claramente que regula unas situaciones bien diferentes, como quiera que sólo le otorga como facultad a dichos funcionarios, la de crear, suprimir o fusionar los empleos, señalar sus funciones y fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5o. del artículo 187 ibídem. Pero ocurre también que en el ámbito seccional la Constitución tampoco le asigna la competencia sobre esa materia a las Asambleas Departamentales. En efecto, dicha atribución no puede fundarse en el numeral 5o. del artículo 187 que establece taxativamente algunas de las funciones que les incumbe cumplir y dentro de las cuales, de ninguna manera resulta comprendida la de clasificar a los servidores del Departamento entre empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme se deduce de su contenido que es del siguiente tenor: "Determinar, a iniciativa del gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos".

Sin embargo, la Agencia del Ministerio Público sostiene que la Asamblea sí puede determinar el vínculo jurídico de las personas que prestan sus servicios al departamento, apoyándose para ello en lo dispuesto en el numeral 1° del mencionado artículo 187 que dice: "Reglamentar de acuerdo con los preceptos constitucionales y legales, la prestación de los servicios al cargo del departamento". Al respecto, esta Sala considera que la norma transcrita sólo permite al gobernador reglamentar lo relativo a la prestación de los servicios a cargo del Departamento y no lo referente a determinar la naturaleza jurídica de la relación entre la Administración y sus servidores; y mucho menos la clasificación de éstos entre empleados públicos y trabajadores oficiales, pues son aspectos totalmente distintos a los que preceptúa la referida disposición. En consecuencia, esta entidad reitera que la determinación del vínculo jurídico existente entre la Administración y sus servidores, conlleva una facultad exclusiva del Congreso Nacional, ejercitada por medio de leyes. Es cierto que éstas pueden indicar las reglas y ordenamientos necesarios para fijar la naturaleza jurídica de esa relación en forma que permita a otros organismos o autoridades el desarrollo de los principios contenidos en aquéllas. Esto es lo que acontece con el artículo 5o. del Decreto 3136 de 1968, pues tal precepto define, de manera general, quiénes son empleados públicos y cuáles trabajadores oficiales y prescribe, además, que en los estatutos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, se precise, qué clase de actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores oficiales y cuáles por empleados públicos,

respectivamente. Ahora bien, aceptando que el artículo 5o. del Decreto citado, es aplicable a los servidores de los departamentos y no únicamente a los de carácter nacional, se llega a la conclusión de que tampoco en virtud de dicha norma el gobernador puede determinar cuáles de los empleos del orden departamental deben ser ejercidos por empleados públicos y cuáles por trabajadores oficiales, por cuanto esa disposición sólo permite tal clasificación los estatutos de los establecimientos públicos para señalar la labor en que pueden ocuparse. Cuando la ley tiene un sentido exacto y categórico y un alcance incontrovertible, no puede prestarse a interpretaciones acomodaticias o erróneas, por parte de quienes están obligados a su observancia y cumplimiento. De todo lo anteriormente expresado, la Sala llega a la conclusión, en el caso sub lite, de que el Gobernador de Antioquia al expedir el Decreto 01485 de 1977 y determinar cuáles de los empleos de ese departamento deben ser ejercidos por trabajadores oficiales, asumió una facultad que no le asigna la Constitución ni la ley, es decir, actuó sin competencia al proferirlo, y, por tanto, dicho acto gubernativo carece de validez y debe ser declarado nulo, exceptuando, como lo anota la Fiscalía, el artículo 2o. que se encuentra ajustado a derecho, ya que solamente se limita a señalar las funciones de los empleos clasificados para ser desempeñados por trabajadores oficiales y en ese evento el gobernador actuó en ejercicio de la facultad consagrada en el ordinal 9o. del artículo 194 de la Constitución Nacional. Tampoco procede la declaratoria de nulidad del artículo 7o. que deroga los

Decretos 1338 y 1667 de 1972 y 409 de 1976, pues, según la misma demanda, éstos habían efectuado clasificaciones de los servidores del Departamento de Antioquia, y al derogarlos —aunque en una forma inconsciente e involuntaria— como igualmente lo observa la Fiscalía, lo que se hizo fue corregir el vicio de incompetencia en que había incurrido el gobernador al expedirlos. En estas condiciones la Sala revocará la sentencia apelada y en su lugar declarará la nulidad de los artículos lo., 3o., 4o., 5o., 6o., y 8o. del Decreto 1485 de 1977, dictado por el Gobernador del Departamento de Antioquia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo, en parte, con el concepto fiscal. FALLA Revocase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia el doce (12) de marzo de mil novecientos setenta y nueve (1979) y en su lugar se dispone: Declarase la nulidad de los artículos lo., 3o., 4o., 5o., 6o., y 8o. del Decreto 1485 de 1977, expedido por el Gobernador del Departamento de Antioquia. Deniéganse las demás peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el veinticuatro (24) de septiembre de mil novecientos ochenta y dos (1982).

ALVARO OREJUELA GOMEZ

AYDEE ANZOLA LINARES

IGNACIO REYES POSADA

JOAQUIN VANIN TELLO

VICTOR M. VILLAQUIRAN M.

Secretario