CE-SEC2-EXP1984-N10488

ACTOS ADMINISTRATIVOS DE AUTORIDADES NO ADMINISTRATIVAS EMPLEADOS DEL CONGRESO / RELATIVA ESTABILIDAD Y TRANSITORIA ESTABILIDAD - Ley 52 de 1978. Diferencias / DEMANDA CONTRA ACTOS DE ENTIDADES SIN PERSONERIA JURIDICA / SENADO En el caso en que la mención de la entidad sin personería jurídica es simplemente un modo de identificar el acto por su origen y un señalamiento del organismo que debe cumplir la sentencia, ha entendido la Sección Segunda, usando y no desbordando sus poderes de interpretación, que tácitamente se señala a la Nación, que goza de personería jurídica, como entidad demandada, que contra ella, sujeto de la relación jurídica de carácter sustancial, representada por el Fiscal, de conformidad con el artículo 143 de la Constitución Nacional, está dirigida la demanda. DEMANDA CONTRA ENTIDADES SIN PERSONERIA REPRESENTADA POR MINISTRO, JEFE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, SUPERINTENDENTE, PRESIDENTE DEL SENADO O DE LA CAMARA - No es posible entender que se demanda a la nación / REPRESENTACION DE LA NACION - Decreto 01 de 1984

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: JOAQUIN VANIN TELLO Bogotá, D. E., catorce (14) de septiembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 10488

Actor: NOHORA PALOMO GARCIA Demandado: SENADO DE LA REPUBLICA Consulta el Tribunal Administrativo del Huila su sentencia del 13 de abril de 1983,

en la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda que había presentado la señorita Nohora Palomo García ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual lo remitió a aquél por competencia. Las siguientes peticiones formuló el apoderado de la actora: "la. Que decrete la nulidad de la Resolución Número 299 de septiembre 27 de 1979 de la Mesa Directiva del Senado de la República, por medio de la cual fue declarado insubsistente el nombramiento de mi poderdante como Jefe de Personal de esa Corporación; "2a. Que como consecuencia de dicha declaratoria se ordene a la Mesa Directiva del Senado el reintegro al cargo de mi poderdante y el pago de todos los sueldos, prestaciones, primas, vacaciones, reajustes salariales, gastos de representación, etc., como si no hubiese existido solución de continuidad entre el acto de declaratoria de insubsistencia y el que ordene el reintegro, y "3a. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia que intervenga en este proceso dentro del término previsto por el artículo 121 de la Ley 167 de 1941". (folio 10).

Son hechos de la demanda: "1o. Mi poderdante ingresó al servicio del Senado de la República desde el mes de septiembre de 1974. "2o. Por Resolución Número 283 de julio 25 de 1978 se declaró insubsistente, por vencimiento del período legal, a los empleados del Senado de la República. "3o. Por la Resolución Número 329 de agosto 30 de 1978 se nombró por Mesa Directiva del Senado de la República a la doctora NOHORA PALOMO GARCIA

como Jefe de Personal de la Corporación. "4o. El día 31 de agosto de 1978 mi poderdante tomó posesión del cargo de Jefe de Personal con categoría 36, según consta en el Acta Número 109. "5o. Mediante Resolución Número 299 de septiembre 27 de 1979, mi poderdante fue declarada insubsistente del cargo que desempeñaba en el Senado de la República. "6o. El 15 de octubre de 1979, mediante el oficio OF-002 se le comunicó a la doctora NOHORA PALOMO GARCIA la declaratoria de insubsistencia. "7o. el 31 de octubre de 1979, mi poderdante interpuso un recurso de reposición contra la Resolución Número 299 de 1979". (folios 10/11). Como disposiciones infringidas se señalan las siguientes: artículos 2o. y 20 de la Constitución Nacional, 3o. de la Ley 52 del 15 de diciembre de 1978 y 66 de la Ley 167 de 1941. El concepto de la violación está expresado en los siguientes términos: "a) El período fijo.— El artículo 3o. de la Ley 52 de diciembre 15 de 1978 otorgó estabilidad a los funcionarios del Congreso de la República en los términos siguientes: "Los empleados del Congreso permanecerán en sus cargos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieren sido nombrados, pero podrán ser removidos en cualquier tiempo por justa causa o mala conducta comprobadas". Esta norma convirtió a los servidores del Congreso de la República en funcionarios de período fijo, pues mientras no medie una justa causa o hechos

de mala conducta, esas personas deben tener estabilidad en sus cargos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieren sido nombrados. "Para los efectos que nos interesan, cabe anotar que el período constitucional del Senado de la República es de cuatro (4) años, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 95 de la Constitución Política de Colombia, pues para ese período son elegidos los senadores. "La presente legislatura, como es un hecho notorio, empezó en el año de 1978 y habrá de terminar el 20 de julio de 1982. Hasta esa fecha tienen derecho, los funcionarios del Congreso de la República, nombrados y posesionados después del 20 de julio de 1978, a permanecer en sus cargos, si no se presenta una justa causa o un motivo de mala conducta. "b) Los vicios de forma.— El acto acusado adolece de la causal de nulidad conocida como Vicios de forma' porque el artículo 3o. de la Ley 52 de 1978 exige que las remociones dentro del período constitucional de aquellas personas nombradas durante ese período sean motivadas. No otro es el sentido de la ley al exigir que exista comprobación de la justa causa o de la mala conducta. "La resolución acusada no tiene ninguna motivación, como si se tratase de empleados de libre nombramiento y remoción, contrariando así lo dispuesto por el artículo 3o. de la Ley 52. "Dada esa carencia de motivación, la Resolución Número 299 de septiembre 27 de 1979 encuadra dentro del vicio de nulidad previsto por el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, pues se pretermitió una formalidad sustancial propia de esa clase de

actos administrativos. "c) El desvío del poder y la falsa motivación.— La facultad que tiene la Comisión de la Mesa Directiva del Senado de la República en materia de administración de personal ha sido utilizada desviadamente en el caso que nos ocupa porque se declaró insubsistente el nombramiento de un funcionario de período fijo sin existir una motivación real para ese acto, tal como lo exige la ley. Ni se presentó mala conducta, ni se presentó una justa causa para declarar insubsistente el nombramiento de mi poderdante y la Mesa Directiva procedió como si se hubiese presentado uno de esos dos eventos" (folios 11 y 12). El Tribunal Administrativo del Huila declaró la nulidad de la resolución acusada, ordenó el pago a favor de la demandante de todo lo que hubiera dejado de devengar a causa de la declaración de insubsistencia de su nombramiento; pero no accedió a la petición de reintegro por vencimiento del respectivo período. Para fundamentar su decisión, el Tribunal hizo entre otras, las siguientes consideraciones: "La Ley 52 de 1978 'por la cual se determina la planta de personal para el Congreso Nacional, se fijan sus asignaciones y se dictan otras disposiciones', en su artículo 3o. establece: 'Los empleados del Congreso permanecerán en sus cargos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieren sido nombrados, pero podrán ser removidos en cualquier tiempo por justa causa o mala conducta comprobada'. "De la norma transcrita se desprende que los empleados del Congreso son nombrados para un período fijo el de cuatro años, como que es éste el período constitucional de los Congresistas al tenor de lo dispuesto en el artículo 95 de la

Carta magna. Además, que sólo podrán ser removidos por mala conducta comprobada o justa causa mediante resolución motivada. "En el caso de autos siendo que la actora tomó posesión del cargo de Jefe de Personal del Senado de la República el 31 de agosto de 1978, tenía derecho a permanecer en el cargo hasta el 19 de julio de 1982 cuando terminaba el período de los Senadores. "Como fuera desvinculada del servicio el 15 de octubre de 1979 cuando se le comunicó la declaratoria de insubsistencia, sin proceso disciplinario previo ni motivación alguna, el acto acusado resulta nulo por violación del artículo 3o. de la Ley 5a. de 1978. "El señor Fiscal de este proceso considera que la relativa estabilidad consagrada en el artículo citado, solamente opera para los empleados del Congreso nombrados a partir de la vigencia de la Ley 52 de 1978 dado el tiempo verbal empleado en concordancia con lo establecido en el parágrafo del artículo 14 de la ley comentada. "Sin embargo, antes que en una interpretación gramatical de la norma, la Sala piensa en su sentido teológico su finalidad que no es otra que la de continuar dándole a los empleados del Congreso la relativa estabilidad establecida en la Ley 54 de 1968. "En manera alguna podrá concebirse o interpretarse una norma de carácter laboral, en perjuicio de los trabajadores, en la que los intereses de éstos que al fin y al cabo son los mismos de los de la equidad y la justicia, pudieran verse sacrificados ante el sentido gramatical de una frase", (folios 69 y 70).

Habiendo culminado la actuación, sin que se observen vicios que la invaliden, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Debido a que en negocios similares, en que se han acusado actos de remoción de empleados, proferidos por la Mesa Directiva del Senado de la República, se ha discutido el tema de la capacidad para ser parte, estima la Sala conveniente aclarar que en este caso no se señala, como ha ocurrido en otros, a la mencionada Corporación como entidad demandada y, por consiguiente, es aplicable lo que se dijo sobre la materia en sentencia del 4 de mayo de 1984: "Para dilucidar la cuestión que plantea el señor Fiscal, debe recordarse que en la mayoría de las demandas en que se acusan actos emanados de organismos que hacen parte de la Administración Nacional central no se menciona expresamente a la Nación como entidad demandada. Pero no se señala como demandado el organismo sin personería jurídica que expidió el acto, sino que se pide que el proceso se adelante con citación y audiencia del Ministerio Público y que se ordene a dicho organismo cumplir con las disposiciones de la sentencia de acuerdo con las peticiones de la demanda. "En el caso en que la mención de la entidad sin personería jurídica es simplemente un modo de identificar el acto por su origen y un señalamiento del organismo que debe cumplir la sentencia, ha entendido la Sección Segunda, usando y no desbordando sus poderes de interpretación, que tácitamente se señala a la Nación, que goza de personería jurídica, como entidad demandada, que contra ella, sujeto de la relación jurídica de carácter sustancial, representada

por el Fiscal, de conformidad con el artículo 143 de la Constitución Nacional, está dirigida la demanda. "Pero a ese entendimiento no llega la Sección cuando, como sucede excepcionalmente, se señala como entidad demandada a un organismo sin personería jurídica, representado por el respectivo Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Superintendente, Presidente del Senado o de la Cámara de Representantes. No es posible entender que se demanda a la Nación cuando expresamente se señala a un determinado organismo como entidad demandada, como sujeto de la relación jurídica de carácter sustancial. En este caso en que expresamente se está señalando como demandado un organismo que carece de personalidad en derecho, que no puede ser condenado ni absuelto, se impone una decisión inhibitoria. Cabe anotar aquí que hoy, de acuerdo con el artículo 149 del Decreto 01 de 1984, la Nación —no el organismo que expidió el acto acusado— comparece al proceso contencioso administrativo representada por el correspondiente ministro, jefe de departamento administrativo, superintendente, etc., y que respecto de actos emanados del Congreso Nacional y de la Rama jurisdiccional, la representan, en su orden, el Ministro de Gobierno y el de Justicia. "De manera que la Sala ha compartido el criterio del señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado cuando expresa e inequivocadamente se ha dirigido la demanda contra un organismo carente de personería jurídica, como un Ministerio, Departamento administrativo, Superintendencia o algún otro de la Rama Legislativa o de la Jurisdiccional que no disfruta del atributo de la personalidad en derecho, es decir, que no es sujeto de éste y, por consiguiente, no puede serlo de

derechos y obligaciones, en síntesis, de una relación jurídica; en suma, cuando en la demanda se da el carácter de demandado a un organismo que no es persona jurídica. "Pero no en casos como el presente, en que no se ha demandado, no se ha mencionado como tal a un organismo que carece de personería jurídica, como es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sino que se le ha señalado como autor del acto acusado y no se ha pedido que se le condene como sujeto obligado, sino que se le ordene cumplir con las disposiciones que impetra el actor, y, además, se solicita que el proceso se adelante con citación y audiencia del Ministerio Público, al cual, se repite, conforme al artículo 143 de la Constitución Nacional, corresponde la defensa de los intereses de la Nación". (Expediente Número 7808.

Actor: Tulio Rubén Buitrago Buitrago. Ponente: Consejero Joaquín Vanín Tello).

En lo que respecta a la cuestión de fondo, no comparte la Sala el criterio del Tribunal porque no se trata de una cuestión de análisis puramente gramatical de una norma legal sino de interpretación lógica del sentido de la misma y con relación a la totalidad del estatuto de que hace parte. La disposición que cita el aquo, el parágrafo del artículo 14 de la Ley 52 de 1978, en vez de confirmar su tesis la invalida y le concede razón al señor Fiscal Séptimo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual emitió concepto antes de que el negocio fuera remitido al del Huila. La cuestión es que la Ley 52 de 1978 se propuso acabar con una situación

anómala que existía en el Congreso Nacional en cuanto a provisión de cargos y para ello estableció una planta de personal, por fuera de la cual no se pueden hacer nombramientos, salvo los casos legalmente autorizados, como los del artículo 4o. del mismo estatuto. El derecho de relativa estabilidad durante el respectivo período constitucional lo concedió la ley a las personas que fueran nombradas para cargos de esa planta, mediante el procedimiento establecido en ella y por los funcionarios competentes que ella misma señaló, que son los Directores Administrativos. Para las personas que venían prestando sus servicios al Congreso Nacional cuando entró en vigencia la ley, se estableció un derecho transitorio en el parágrafo de su artículo 14: continuar en sus cargos, con las asignaciones señaladas en el citado estatuto legal, hasta que los directores administrativos hicieran los nombramientos en propiedad para los empleos creados en aquél. De suerte que la ley contempla dos situaciones: Una de relativa estabilidad por todo el respectivo período constitucional en el cual fueron nombrados, en beneficio de los empleados designados para los cargos creados por ella (artículo 3o.). Otra de transitoria estabilidad, en los cargos que venían desempeñando los empleados nombrados antes de la Ley 52 de 1978, hasta cuando los Directores Administrativos hicieran en propiedad los nombramientos para los empleos creados por dicha ley (parágrafo transitorio del artículo 14). En el supuesto de ¿cuál de las dos disposiciones encaja la situación de la actora? Habiendo ella sido nombrada antes de que entrara en vigencia la Ley 52 de 1978, no pudo serlo para uno de los cargos de la planta establecida en ese estatuto legal

y cuyos titulares quedaron sujetos al régimen de la relativa estabilidad durante el respectivo período constitucional, sino que era de las personas a quienes aludió el parágrafo del artículo 14 con la expresión "los empleados que actualmente presten sus servicios a las Cámaras ...". De manera que la norma aplicable a la demandante no es el artículo 3o. de la citada ley sino el parágrafo transitorio del artículo 14, como acertadamente lo dice el Fiscal Séptimo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sólo este último precepto pudo ser infringido por el acto acusado, sólo de él podía derivar la demandante el derecho que reclama y que considera vulnerado, en caso de que hubiera sido retirada del servicio sin que se hubieran hecho los nombramientos previstos en la misma norma. Pero no habrá la Sala de examinar el acto acusado con relación al parágrafo transitorio del artículo 14, pues esta disposición no fue citada, como infringida, en la demanda. Y como bien lo ha dicho el Consejo de Estado de manera constante, siendo ésta una jurisdicción rogada, no puede el juzgador anular un acto administrativo sino por infracción de los preceptos citados en la demanda y según el concepto de violación expresado en ella. La cita de disposiciones y el señalamiento del concepto de la violación, en la demanda, trazan límites a la confrontación de normas que deben efectuar esta Corporación y los Tribunales Administrativos y al examen del modo como la subalterna quebrantó a la de superior jerarquía. En sentencia del 19 de junio de 1982, la Sala al resolver un caso similar, dijo:

"La Sala está de acuerdo con la demandante y con la señora Fiscal en cuanto a que, de conformidad con el artículo 3o. de la Ley 52 de 1978, los empleados del Congreso tienen derecho a la estabilidad en sus cargos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieren sido nombrados y que dentro de ese lapso su remoción no puede ocurrir sino por justa causa o por mala conducta, que deben ser comprobadas, lo cual exige que se adelante el correspondiente procedimiento, que no siempre será disciplinario. "Pero adviértase que la norma se refiere a los empleados que sean nombrados de acuerdo con la ley que la contiene, es decir, la 52 de 1978, que determina la planta de personal para el Congreso Nacional, y no a quienes fueron designados con anterioridad a dicho estatuto, a los cuales simplemente se les otorgó un derecho de prelación para ser nombrados en los nuevos cargos y de permanencia en los antiguos mientras no se hagan los nombramientos en propiedad conforme a la nueva planta. El anterior criterio surge diáfanamente del artículo 14 de la citada ley 52 de 1978, que a la letra dice: "La provisión de los empleos del Congreso corresponde a los Directores Administrativos de candidatos que postularán la Mesa Directiva de la respectiva Cámara, y las Comisiones Permanentes o Legales, teniendo en cuenta las necesidades del servicio, la proporcionalidad de los partidos políticos representados en la corporación y dando prelación al personal que actualmente labora, cuando cumplan los requisitos exigidos para el cargo. "Se exceptúan de lo previsto en este artículo los empleados cuya designación se

haga por elección de las Cámaras y los Secretarios de las Comisiones Constitucionales. "Parágrafo transitorio. Mientras los Directores Administrativos no hagan los nombramientos en propiedad continuarán en sus cargos los empleados que actualmente presten sus servicios a las Cámaras con las asignaciones señaladas en esta ley. (Se subraya). "Así mismo, mientras no se haga la designación de los Directores Administrativos, las Mesas Directivas ejercerán provisionalmente las funciones de administración de personal, excepto la de nombrar nuevos empleados". "Entonces lo que hay que examinar es si la demandante fue designada para uno de los cargos creados por la Ley 52 de 1978 y por lo tanto gozaba de la garantía de estabilidad por tiempo determinado de conformidad con el artículo 3o., o no fue incorporada a la planta que estableció el citado estatuto y por consiguiente quedó su situación comprendida por lo dispuesto en el artículo 14 antes transcrito". "Las anteriores consideraciones son suficientes para que la Sala no esté de acuerdo con el concepto de la distinguida Fiscal Quinto de la Corporación, pues la actora no tenía derecho 'a permanecer en su cargo hasta el 19 de julio de 1982, fecha en que vence el período constitucional dentro del cual fue nombrada', según el artículo 3o. de la Ley 52 de 1978, sino hasta el día en que se hicieran en propiedad los nombramientos para los cargos creados por dicha ley y de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la misma. "Pero, tratándose de una acción de plena jurisdicción, la indicación que, según su interés, hace el actor de las disposiciones que él considera violadas traza un límite

al examen que de los textos legales deben efectuar las autoridades de lo contencioso administrativo, las cuales no pueden declarar la nulidad del acto acusado con base en disposiciones que no fueron señaladas en la demanda ni por motivos diferentes. Por esta razón el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo exige que en la demanda se expresen 'las disposiciones que se estiman violadas y el concepto de la violación'. Fuera de ese marco determinado por el propio actor no puede la jurisdicción de lo contencioso administrativo hacer una indagación de disposiciones legales con el fin de establecer, en interés del demandante, cuál fue violada por el acto acusado si resulta que las indicadas no lo fueron. Si en este fallo se ha hecho el análisis del artículo 14 de la Ley 52 de 1978 fue porque dicha disposición sustentaba el criterio de la Sala en el sentido de que el acto acusado no puede violar el artículo 3o. de la mencionada ley, ya que la actora no había sido nombrada para uno de los nuevos cargos sino que se encontraba en la situación transitoria indicada. "La razón de ese proceder estriba en que si el señalamiento de los preceptos que considera violados el demandante marca límites, en lo que a su interés atañe, como titular de la acción de plena jurisdicción, a las autoridades de lo contencioso administrativo en su actividad de confrontar los actos acusados con aquellos textos legales, no se erige él en un impedimento para que el juzgador tome en cuenta aquellas normas indicativas de que el acto está conforme a derecho. La jurisdicción de lo contencioso administrativo, así como no puede declarar la

nulidad del acto con base en disposiciones legales no mencionadas por el actor, que busca el restablecimiento de su derecho, tampoco puede hacer esa declaración si existen preceptos no citados en la demanda que sustentan su validez. "Entre otras cosas, no es de interés del actor invocarlos y estaría el juicio de las autoridades de lo contencioso administrativo, sobre la validez de los actos de la Administración, a merced del demandante si su examen ha de quedar circunscrito a las normas que aquél señala como violadas, sin que puedan tener en cuenta otras conforme a las cuales el acto en cuestión está ajustado a la ley. En esas condiciones correrían el riesgo de declarar nulo, con fundamento en una norma derogada, señalada como infringida en la demanda, un acto dictado válidamente de conformidad con otra que, por ejemplo, la subrogó y que no fue citada por el actor; o de anular una providencia que aparentemente infringe la norma indicada por el actor, pero que interpretada en armonía con otra disposición, como es el caso, tiene un sentido diferente al que se le quiso dar en la demanda. En otros términos, no se puede extraer una norma del contexto legal a que pertenece para interpretarla aisladamente, pues cada parte está en función del conjunto y es posible que existan otras disposiciones que señalen los casos o condiciones de aplicación de aquella o que fijen su alcance o permitan desentrañar su sentido" . (Expediente Número 4453. Actora: Ana Cecilia Duarte de Arellano. Ponente: Consejero Joaquín Vanín Tello). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Revócase la sentencia consultada, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, el 13 de abril de 1983 y, en su lugar dispone: Deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 27 de julio de 1984.

AYDEE ANZOLA LINARES, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, ALVARO

OREJUELA GOMEZ, JOAQUIN VANIN TELLO, VICTOR M. VILLAQUIRAN M.,

SECRETARIO