CE-SEC2-EXP1984-N10512

RENUNCIA - Requisitos / RENUNCIA - Cargos de nivel directivo / RENUNCIA PROTOCOLARIA - Procedencia de sugerir la renuncia tratándose de empleados que ocupan cargos de nivel directivo / CARGOS DIRECTIVOSRenuncia

EL CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: JOAQUIN VANIN TELLO Bogotá, D.E., vienticuatro (24) de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 10512

Actor: ROCIO DE LAS MERCEDES SAÑUDO DE ANGEL

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: Expediente No. 10512. Decretos del Gobierno.

Consulta el Tribunal Administrativo de Cundinamarca su sentencia de fecha 30 de septiembre de 1983, por medio de la cual accedió a las súplicas de la demanda que había presentado la doctora Rocío Sañudo de Angel, con el objeto de obtener de dicha Corporación las siguientes declaraciones: "PRIMERA: Que es nulo el Decreto 1125 de 30 de abril de 1981, expedido por el Gobierno Nacional, en su artículo 1º, en cuanto acepta la renuncia de la señora Rocío Sañudo de Angel, como Director 2005, Grado 17 de la Dirección General Administrativa, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a partir de la misma fecha.

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior se declare que la señora ROCIO SAÑUDO DE ANGEL, tiene derecho a ser reintegrada al cargo de Director, de la Dirección General Administrativa, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, o a uno de igual o superior categoría y remuneración.

TERCERA: Que igualmente se declare que la Nación (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), por conducto de la Oficina Pagadora correspondiente, está en la obligación de pagar a la señora ROCIO SAÑUDO DE ANGEL, o a quien sus derechos represente, todos los sueldos, primas, vacaciones, bonificaciones, aumentos y demás prestaciones dejadas de percibir desde el 30 de abril de 1981, día en que quedó separada del servicio oficial hasta que sea restablecida en forma legal.

CUARTA: Que así mismo se disponga que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios de la señora ROCIO SAÑUDO DE ANGEL, durante el tiempo en que permanezca fuera del servicio.

QUINTA: Que a las anteriores declaraciones se les deberá dar cumplimiento dentro del término establecido en el artículo 121 del Código Contencioso

Administrativo." Son hechos de la demanda los siguientes: "1º— Mi poderdante prestó servicios en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, donde ingresó como abogada de la oficina jurídica en el mes de septiembre de 1976. 2º— Encontrándose en el ejercicio normal de sus funciones de Director de la Dirección General Administrativa, el Secretario General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, reunió en su Despacho a un grupo de funcionarios del mismo organismo y les solicitó a ellos que debían presentar renuncia de los cargos que venían desempeñando, para dejar en libertad a la Nueva Ministra de Trabajo y Seguridad Social. 3º— Entre las renuncias solicitadas en dicha reunión se hizo la de mi poderdante y

debido a esa circunstancia ella presentó su dimisión. 4º— La renuncia de mi poderdante concebida en esa forma, no fue espontánea, ni libre como lo exige la ley sino el resultado de la solicitud por parte del Secretario General del Ministerio de Trabajo, y por lo tanto el acto acusado resulta ilegal, ya que además no fue producto de la manifestación inequívoca de la voluntad de esté (sic) de separse definitivamente del servicio". Como disposiciones infringidas se señalan los artículos 17 y 30 de la Constitución Nacional, 27 del Decreto 2400 de 1968, 111 y 112 del Decreto 1950 de 1973 y 66 del Código Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941). Para exponer el concepto de violación, dice el apoderado de la demandante, luego de transcribir el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968: "Ciertamente la Administración tiene en principio la facultad de remover libremente a sus agentes, sin que esta pueda ser discrecional en forma absoluta sino limitada por las normas expedidas por el Congreso de la República y que regulan el ascenso por mérito, la jubilación y el retiro de los empleados. Por ello el acto administrativo resulta violatorio de la ley al invocarse como razón una renuncia que no ha sido presentada o se ha hecho sin ser el producto de la manifestación inequívoca del empleado de retirarse del servicio. Desde luego el funcionario público tiene derecho a permanecer en el cargo mientras no sea retirado y al separársele no puede serlo con fundamento en una renuncia que no ha surgido de la voluntad espontánea e inquebrantable de la persona de retirarse de su empleo.

De conformidad con la norma anteriormente mencionada, que se encuentra igualmente contenida en el artículo 111 del Decreto 1950 de 1973, la renuncia de un cargo público y su aceptación es un acto voluntario del empleado, libre de toda coacción o presión y de la posibilidad de que por cualquier circunstancia "Se ponga con anticipación en manos del Jefe del Organismo la suerte del empleado", ya que renunciasen esa forma presentadas están expresamente prohibidas y carecen de absoluto valor. Sobre lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado ha expresado lo siguiente: "La renuncia de un cargo público así como su aceptación debe ser un acto plenamente voluntario para que genere la totalidad de los efectos propios de ella. Cuando una persona es designada para un cargo se establece un vínculo entre ella y el Estado en virtud de la manifestación de voluntad de ésta y la manifestación de voluntad del nombrado. Esa vinculación no puede romperse sino en la misma forma en que se estableció, esto es, por medio del acto voluntario de la renuncia y del acto voluntario de su aceptación. Por manera que cuando no existe voluntad en el agente para separarse del cargo desempeñado, pero si el ostensible propósito de la administración de forzar la renuncia mediante el empleo de sistemas que harían imposible la continuidad en el empleo, como aquí ha ocurrido, no puede hablarse de que el acto de renuncia haya sido voluntario. Y tampoco la simple manifestación de dejar en libertad al superior o a una Junta Directiva para disponer de un cargo, debe entenderse como renuncia". En el presente caso ocurrió precisamente una situación similar a la planteada en la providencia en mención, es decir, la simple manifestación de dejar en libertad al

superior para disponer de un cargo lo cual como lo dice el Consejo tampoco debe entenderse como renuncia. Y si ello se añade que dicha manifestación no surgió de la voluntad del empleado sino del Secretario General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con mayor razón tampoco deben entenderse ella como renuncia. Al haberse puesto la renuncia del demandante en manos del Secretario del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, lo cual está, como se ha dicho, expresamente prohibido, carece absolutamente de valor, se quebrantaron las disposiciones contenidas en el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, y el artículo 111 del Decreto 1950 de 1973, con lo cual reitero mi solicitud de que se declare la nulidad del Decreto acusado y se ordene el restablecimiento del derecho correspondiente." De la siguiente manera el Tribunal fundamentó su fallo: "Los hechos aducidos en la demanda están demostrados en el proceso. Efectivamente la demandante presentó renuncia del cargo de Director de la Dirección General Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y en virtud del acto acusado le fue aceptada su renuncia. El fundamento de la impugnación del acto administrativo por el cual fue aceptada la renuncia a la actora radica en que tal renuncia no fue libre y espontanea sino provocada. Y la provocación de dicha renuncia quedó plenamente establecida en el proceso mediante las declaraciones de personas que, como altos funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, asistieron a la reunión promovida por el Secretario General de dicho Ministerio en la que les solicito la renuncia de los cargos a fin de dejar en libertad a la nueva Ministra del Trabajo.

Indudablemente la renuncia de la actora fue protocolaria, pero está probado que no fue libre y espontánea sino provocada y tal provocación, siendo ilegal, invalida su aceptación por la administración. No cabe duda que el legislador relieva la trascendencia de esta forma de desvinculación del servicio oficial rodeándola de garantías que conduzcan a la autenticidad de esta figura. Si la actora no estaba amparada por algún fuero de funcionaría de carrera o de período fijo bien podría la administración, en uso de la discrecionalidad, declarar insubsistente su nombramiento para el cargo que venía desempeñando la demandante, pero no podía, sin quebranto de la ley, presionar en forma alguna para obtener su renuncia. Ni el buen servicio, ni la intención de no irrogar un supuesto perjuicio al funcionario, autorizan a la administración para escoger en forma arbitraria una manera de desvinculación de sus empleados que no guarde consecuencia con las reales circunstancias.— Justamente, es solo a través de la observancia de los ordenamientos legales como se salvaguardan el buen servicio, la justicia y la confiabilidad en la gestión administrativa". Habiendo culminado la actuación sin que se observen causales de nulidad que la invaliden, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES: Lo primero que debe observar la Sala es que la demandante no estaba ubicada en la base de la organización jerarquizada del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como empleada rasa, sino en la cúspide de ella, como que era la de Directora Administrativa de dicho organismo público. Además, de los hechos de la

demanda y de las pruebas que obran en el expediente se deduce nítidamente que la actora no fue presionada para que renunciara, cuestión que, de ser cierta, habría que calificar, dada su alta jerarquía administrativa. Sobre todo, no se puede pasar por alto la conducta de la demandante expuesta, sin contradicción de su parte, por uno de los testigos citados por ella, el doctor Eutiquio Martínez Pacheco, quien declaró, al preguntársele si tenía conociemiento de que la actora hubiera presentado, o no, renuncia a su cargo: "Sí la doctora Rocío Sañudo de Angel presentó renuncia y nos manifestó que lo hacía a sabiendas de que legalmente ella compartía el criterio de la Jefe de la Oficina Jurídica que si se la aceptaban ella demandaba como lo está haciendo para demostrar la falta de conocimiento jurídico que tenían los Directivos del Ministerio" (folio 45). Quiere decir que no se trató de una renuncia presionada, sino de una renuncia presentada con una premeditada finalidad que habría de traerle provecho personal: ganar un pleito en la jurisdicción contencioso administrativa. Si tal era su criterio no debió renunciar, pues no se ejerció ninguna coacción en tal sentido sobre su voluntad; pero lo hizo con ese fin que no está acorde con las disposiciones que regulan la situación de los empleados públicos, especialmente desde el punto de vista de su permanencia en el servicio, ni con ninguna otra. Es un comportamiento que no está legalmente autorizado y que jurídicamente es inadmisible. Seguramente tampoco está acorde con la jerarquía del empleo que

desempeñaba la demandante. Jurídica y legalmente es inaceptable que un empleado público pueda obtener provecho (reintegro y pago de una cuantiosa indemnización) de un acto suyo como el que se comenta. Hay un sabio y recto principio que acuñaron los romanos: Nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Como ya se ha dicho, la actora era titular de la Dirección General Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, o sea que hacía parte del grupo de los inmediatos y más altos colaboradores de quien es director de la política gubernamental en un determinado sector de la Administración. Por lo mismo debe haber en ese grupo unidad de propósitos y de criterios y este factor, entre otros, es determinante de una confianza especial, a la cual están condicionadas la designación y la continuidad en sus cargos, de los altos e inmediatos colaboradores del Ministro. Esa circunstancia impide que quienes ocupan tales posiciones e integran ese equipo puedan colocarse al resguardo de las consecuencias de los cambios ministeriales o mantenerse al margen de toda relación de confianza con quien dirige la política administrativa en un sector de la Administración Pública. Otra cosa es que el funcionario haya sido nombrado para un período, lo que no sucede en un Ministerio, o que esté amparado por la carrera administrativa, pues prevalece, en el primer caso, la conveniencia de asegurar la continuidad de una tarea administrativa por un tiempo determinado y, en el segundo, la necesidad de conseguir, mediante la selección y la relativa estabilidad de los empleados, la creación de igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, el

mejoramiento de la eficiencia de la Administración y que la permanencia y el ascenso de ellos tengan como fundamento los méritos y no la intriga ni el querer caprichoso de los jefes respectivos, como es propósito declarado o tácito en el Decreto Extraordinario 2400 de 1968. Desde luego, el fuero de estabilidad, como se ha dicho, es relativo, puesto que no implica absoluta imposibilidad de remover al empleado sin sujeción a unas causas y a un procedimiento legalmente determinados. Pero quien ocupa un cargo de ese nivel directivo dentro de la organización de un Ministerio, sin estar amparado por la carrera administrativa ni por algún otro sistema o fuero de relativa estabilidad, es o debe ser consciente de que no tiene asegurada la permanencia en el empleo, pues se encuentra bajo el imperio de una potestad discresional de libre remoción y en una situación de confianza distinta de la que se da en niveles más bajos de la Administración. En esas condiciones, ningún obstáculo legal hay para la declaración de insubsistencia del nombramiento del funcionario, ninguno que salvar o soslayar. Entonces, sugerir o pedir una renuncia no tiene la intención, que sería innecesaria, de hacer esguince a la ley, sino que se explica por consideraciones personales y en atención a la jerarquía del cargo. Porque si el alto rango de un empleo dentro de la organización administrativa exige un determinado comportamiento, exige igualmente un trato adecuado. Es decir, se está en una posición de privilegio que implica una distinción y un honor exigentes en comportamiento y trato. Y precisamente la declaración de insubsistencia del nombramiento a ese nivel de la organización

administrativa no es acorde con la dignidad del cargo. Suscita la protesta de dignidades heridas, que, en ese caso, encontrarían que de mala manera se cerró la vía a la única salida decorosa: la renuncia. No es concebible, por ejemplo, que cuando el Presidente de la República, un Ministro, un Gobernador o un Alcalde quieren cambiar a sus inmediatos colaboradores o a sus agentes (Ministros, Jefes de Departamento Administrativo, Gobernadores, Intendentes, Comisarios, Gerentes de establecimientos públicos, o de empresas oficiales, Superintendentes, Viceministros, Secretarios Generales de Ministerios, Secretarios del Departamento, del Distrito o del Municipio, etc.) no puedan sugerir o solicitar la renuncia a estos altos funcionarios, sino que sea preciso que se les declare insubsistente el nombramiento, sin consideración a su jerarquía administrativa, a su significación personal o política, es decir, sin consideración con la investidura y con el investido. Otra cosa es la utilización de medios de coerción los que se introducen en el ámbito de la libertad del funcionario, constriñan a la víctima en forma tal que le hacen producir bajo presión un acto que debe ser manifestación de una voluntad libre, es decir, no coaccionada, lo cual quebranta la ley y todo sentido de juridicidad. La misma salvedad hay que hacer respecto de las maniobras o manipulaciones enderezadas a obtener una renuncia con engaños, lo cual no solo es contrario a la buena fe sino que viola el orden jurídico que deben sostener y preservar, en primer lugar, los funcionarios públicos. Pero no son procedimientos

fácilmente concebibles en el ámbito de las relaciones entre un funcionario de alta jerarquía administrativa y quien tiene la facultad discresional de separarlo del servicio. Cita la demanda como violado el artículo 27 del Decreto Extraordinario 2400 de

1968. Pero esa disposición protege al empleado contra los medios que se puedan utilizar para arrancarle una renuncia por coacción o con engaño; además, prohibe terminantemente y declara sin valor "las renuncias en blanco o sin fecha determinada, o que mediante cualesquiera otras circunstancias pongan con anticipación en manos del Jefe del organismo la suerte del empleado". Una voluntad coercida o engañada no puede, como es obvio, manifestarse consciente y libremente.

En el caso subjúdice no es posible aseverar que la renuncia de la actora no fue libre; su situación no es igual a aquella a que se refiere la jurisprudencia que cita en su demanda, pues no fue forzada a renunciar "mediante el empleo de sistemas que harían imposible la continuidad en el empleo". Nadie la obligó a renunciar, no hubo acto alguno que constriñera su voluntad, que le quitara o mermara su libertad de elección o de decisión. No salió su renuncia de una voluntad coaccionada, subyugada, sino libre, exenta de toda forma de presión o de violencia. No puede afirmar con razón la demandante que fue forzada a renunciar porque en una reunión a que asistió se hizo una solicitud general de renuncia; sobre todo ella que se encontraba en un nivel jerárquico próximo al de quien hizo la solicitud y que, además, no manifestó que renunciaba porque se le había obligado a ello sino

con la intención de demandar el acto "para demostrar la falta de conocimiento jurídico que tenían los Directivos del Ministerio". En síntesis, nadie la obligó a ejecutar un acto reputado por ella como ilegal, sino que lo hizo en virtud de consideraciones relativas a la prosperidad de una demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Es contradictorio el razonamiento del Tribunal, pues luego de reconocer que quedó plenamente establecido en el proceso que el Secretario General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social promovió una reunión en la que "solicitó" a, los asistentes "la renuncia de los cargos a fin de dejar en libertad a la nueva Ministra del Trabajo", concluye en que la Administración "no podía, sin quebranto de la Ley, presionar en forma alguna para obtener su renuncia". Esta última afirmación no coincide con la anterior que hizo el Tribunal con base en las pruebas que obran en el expediente y conforme a las cuales no existió ninguna forma de presión sobre la actora. En suma, no hubo coacción sobre la demandante ni se dio ninguno de los supuestos que menciona el precepto prohibitivo contenido en el articulo 27 del Decreto 2500 de 1968. Habrá de revocarse el fallo consultado, para denegar, en su lugar, las súplicas de la demanda, pues no demostró la demandante que el acto acusado se hubiera expedido con violación de la ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia consultada, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, el 30 de septiembre de 1983, y, en su lugar, dispone: Deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 7 de septiembre de 1984.

AYDEE ANZOLA LINARES, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, ALVARO

OREJUELA GOMEZ, JOAQUIN VANIN TELLO

MIGUEL A. PERILLA P., SECRETARIO