CE-SEC2-EXP1984-N6601

FUNCIONARIOS PUBLICOS - Prohibición de intervenir en política / INTERVENCION EN POLITICA - Prohibición se aplica inclusive a funcionarios que estén suspendidos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: JOAQUIN VANIN TELLO Bogotá, D. E., diecisiete (17) de agosto de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 6601

Actor: CARLOS ARTURO ANDRADE FAJARDO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: Expediente No. 6601. Resoluciones Ministeriales.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Carlos Arturo Andrade Fajardo contra la sentencia del 29 de octubre de 1981, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las súplicas de la demanda que había presentado con el objeto de obtener de dicha Corporación las declaraciones que solicitó así su apoderado: "Primera.— Que son nulos los artículos 1o., 2o. y 3o. de la Resolución No. 03267 de julio 16 de 1980, proferida por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en cuanto por ellos se resuelve destituir al señor Carlos Arturo Andrade Fajardo, del cargo de Ayudante de Oficina 5155-07 de la Sección de Cuentas Corrientes y Caja de la División de Recaudo de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta — Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público e inhabilitarlo para el ejercicio de cargos públicos por el término

de un (1) año. "Segunda.— Que, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 18 del Decreto Ley 2733 de 1959, se ha operado el fenómeno jurídico de agotamiento de la vía gubernativa por el no pronunciamiento de la administración —Ministerio de Hacienda y Crédito Público— en relación con el recurso de reposición interpuesto contra la precitada resolución por el actor, el día seis (6) de agosto de mil novecientos ochenta (1980), que lo faculta para promover el presente juicio. "Tercera.— Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho quebrantado, se ordene al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público reintegrar a mi poderdante al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría y remuneración. "Cuarta.— Que, igualmente, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación —Ministerio de Hacienda y Crédito Público— a reconocer y pagar al señor Carlos Arturo Andrade Fajardo, los sueldos, primas, subsidios, vacaciones, bonificaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el once (11) de septiembre de mil novecientos ochenta (1980), hasta el día en que efectivamente sea reintegrado al servicio oficial. "Quinta.— Que no ha existido solución de continuidad en los servicios prestados a la Nación por el actor, para todos los efectos legales y en especial para lo relacionado con prestaciones sociales" (folio 11). Según los hechos de la demanda, el actor, quien estaba inscrito en el escalafón de

la carrera administrativa, había sido sancionado con la suspensión en el ejercicio de su cargo, durante doce meses, por decisión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Sobre el motivo de la destitución del actor, dice su apoderado: "4o. A raíz de la realización de los comicios electorales de comienzos del presente año de 1980, para integrar los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales para el período de 1980 a 1982, se adelantó contra mi representado un proceso administrativo de carácter disciplinario por supuesta intervención en política partidista, dentro del cual se formuló el cargo y se le dio oportunidad de presentar sus descargos. "5o. Como consecuencia de dicha investigación, previo el consiguiente concepto de la Comisión de Personal del organismo, el actor fue destituido del cargo que desempeñaba en la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta e inhabilitado para desempeñar cargos públicos por el término de un (1) año, mediante la resolución acusada de nulidad. "6o. Notificada personalmente la resolución de destitución, mi poderdante interpuso el recurso de reposición contra ella, mediante memorial presentado en la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, el día 6 de agosto de 1980. "7o. Como ha transcurrido el término de treinta días que tiene la Administración para pronunciarse sobre el recurso, sin que hasta la fecha se haya decidido la reposición impetrada, mi representado da por agotada la vía gubernativa, entendiendo por denegada su petición de reconsideración de la decisión y procede

a iniciar el presente juicio" (folio 12). Como disposiciones infringidas se señalan los artículos 2o., 16, 17, 20 y 30 de la Constitución Nacional, 10, 11, 12, 13, 14, 40 y 46 del Decreto extraordinario 2400 de 1968, "concordantes con las disposiciones del Decreto reglamentario 1950 de 1973", y el inciso segundo del artículo 66 de la Ley 167 de 1941. Al exponer el concepto de la violación, dice el apoderado del actor: "El problema jurídico controvertido se reduce a establecer si el actor, al aceptar la inclusión de su nombre en el primer renglón de suplentes en la lista de candidatos para el Concejo de Cúcuta encabezada por Elias Jaimes Castillo, para el período constitucional de 1980 a 1982, quebrantó la prohibición impuesta a los funcionarios públicos de "desarrollar actividades partidistas" (artículo 10 del Decreto Ley 2400 de 1968), no obstante que se encontraba suspendido en el ejercicio del cargo de Ayudante de Oficinas de la Sección de Cuentas Corrientes y Caja de la División de Recaudo de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, por el término de doce meses, comprendidos entre el 11 de septiembre de 1979 a la misma fecha de 1980. "Es indudable que existen claras normas de carácter legal que impiden a los funcionarios del órgano jurisdiccional, del ministerio público y, en general, a los de la rama administrativa, tanto en lo nacional, como en lo departamental o municipal intervenir en política, y que, como lo ha expresado el Honorable Consejo de

Estado "al establecer el legislador estas sanas disposiciones buscó con ello sustraer a las personas que están prestando un servicio a la administración pública de la agitación de las luchas partidistas porque una conducta distinta siempre inspira a los ciudadanos el temor a la sospecha de que los actos del funcionario puedan resultar tachados, en un momento dado, de parcialidad política" (Sentencia del 3 de octubre de 1973 de la sala plena de lo contencioso administrativo, ponencia del Honorable Consejero Dr. Oswaldo Abello Noguera, actor: Carlos Cobo Bejarano, expediente No. 67, Anales del Consejo, Tomo LXXXV, número 439 y 440, págs. 424 y siguientes). Espero, no es menos cierto que para que la conducta sancionada disciplinariamente se de, es necesario, como se deduce de la sentencia atrás citada, que la persona este ejerciendo la función pública, vale decir, que no esté separado del cargo en virtud de decisión de la propia administración pública, pues si lo está —como en el caso subjudice— pues es lógico que no está produciendo actos jurídicos que puedan ser tachados en un momento de parcialidad política, no está ejerciendo o tratando de ejercer presión con ellos sobre un sector del electorado, ni buscando con su conducta administrativa el apoyo popular. "Las normas jurídicas —absolutamente todas— tienen una razón de ser y para su aplicación a un determinado caso, deben tenerse en cuenta las circunstancias de hecho y de derecho, para ver si estas encuadran dentro de las razones filosóficas

y presupuestos que tuvo en cuenta el legislador al expedirlas. Siendo, entonces claro que la intención del legislador ha sido la de alejar a los funcionarios públicos de la lucha partidista, para evitar que haya el temor o la sospecha de que sus actos están guiados por la parcialidad política, o que, en un momento dado, se pueda utilizar la función pública como un medio para guiar al electorado hacia determinado candidato, colocando a los otros que no ejercen funciones públicas en situación de inferioridad —como también ha tenido oportunidad de expresarlo el Honorable Consejo de Estado en otras sentencias—, no se ve cómo se puede llegar a la conclusión de que el actor, en este evento, estando suspendido del ejercicio de funciones públicas desde el 11 de septiembre de 1979 hasta la misma fecha de 1980, haya violado la prohibición de intervenir en política. "La situación sería muy diferente si el empleado hubiera solicitado una licencia no remunerada para que, aceptada, se pudiera dedicar a la política; empero, estando suspendido desde el mes de septiembre de 1979, sin obligación de prestar el servicio, sin remuneración alguna, no se ve cómo podía el empleado dedicarse a realizar las actividades que le provocaran: trabajar en otra parte dentro del sector privado, pues no podía dejar de velar por la subsistencia propia y la de su familia; dedicarse a escribir versos; dedicarse a la política, etc. "En síntesis, el régimen disciplinario previsto por los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, es para las personas que estén ejerciendo funciones públicas, no para quienes estén por fuera del servicio o para quienes por determinado lapso excepcionalmente largo —un año— han dejado de serlo por encontrarse

sancionados disciplinariamente y que, como es apenas lógico, tienen que dedicarse a otras actividades como medio de subsistir o como forma de hacer algo útil y no desesperarse por falta de algo a qué dedicarse. "Y si llegara a aceptarse la apreciación jurídica de la administración pública, expuesta en los actos acusados, con igual razón podría sostenerse que no podrían dedicarse a la realización de otras actividades laborales remuneradas o no, lo cual sería un completo absurdo desde todo punto de vista. "Debe pues, llegarse a la conclusión de que, por una aplicación indebida del artículo 10 del Decreto 2400 de 1968, concordante con el artículo 132 del Decreto 1950 de 1973, se violó esta norma y se desconocieron legítimos derechos del actor protegidos y garantizados por todas y cada una de las normas invocadas como quebrantadas en este libelo, pues se trataba de un funcionario inscrito a la carrera administrativa y amparado por la estabilidad relativa que ese hecho le da. "Finalmente, no quiero dejar de anotar que mi representado fue suspendido en el ejercicio de sus funciones públicas desde el 11 de septiembre de 1979, y que la intervención en actividades partidistas solo se efectuó en los meses de febrero y marzo de 1980, con la aceptación de la inclusión de su nombre en la lista de candidatos a concejales por el municipio de Cúcuta, y las elecciones posteriores, es decir, seis meses antes de que cesara la suspensión en el ejercicio de cargo decretada por la Administración y tuviera que reintegrarse al servicio oficial nuevamente, renunciado o no a su elección como concejal, lo cual podía hacer sin

problema alguno. De manera que, insisto, en que no hubo la pretendida intervención en política de un funcionario público, ya que se carecía de esa calidad o al menos no se ejercía en el momento en que supuestamente hubo la intervención en política, no operando en consecuencia el régimen disciplinario" (folios 13-14). El Tribunal Administrativo de Norte de Santander denegó las súplicas de la demanda por considerar que si bien el actor estaba suspendido en el ejercicio de su empleo cuando intervino en política, conservaba en ese lapso el status de empleado público y por consiguiente estaba sujeto a la correspondiente prohibición constitucional y legal. En la segunda instancia a que dio lugar el recurso de apelación interpuesto, la señora Fiscal Quinto del Consejo de Estado emitió concepto de fondo, en el cual comparte las consideraciones del Tribunal y solicita, en consecuencia, que la decisión de éste sea confirmada. Habiendo culminado la actuación, sin que se observen vicios que la invaliden, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES: Tiene razón el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la Fiscalía Quinta del Consejo de Estado, pues ciertamente la suspensión en el ejercicio de las correspondientes funciones no implica que quien se encuentra en esa situación transitoria haya dejado de ser empleado público. Las normas que establecen la prohibición de participar en controversias políticas o intervenir en actividades partidarias no se refieren exclusivamente a los empleados públicos que estén en ejercicio de sus cargos sino a quienes tengan tal calidad, que no se pierde por el hecho de no estar desempeñando las respectivas funciones. Mientras cumplía la sanción, el actor siguió siendo empleado de la carrera

administrativa, pues la resolución que lo suspendió en el ejercicio del cargo no le quitó, como no podía hacerlo, dicho carácter. El artículo 62 de la Constitución Nacional, modificado por el artículo 6o. del Plebiscito de 1957, no se refiere a quienes están en ejercicio del cargo, sino que cobija con la prohibición a todo empleado público que pertenezca a la carrera administrativa, al decir: "A los empleados y funcionarios públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho de sufragio". Por eso la Sala acoge las consideraciones de la señora Fiscal, cuyo texto es el siguiente: "El asunto sub-judice consiste en dilucidar si el acto por medio del cual fue destituido el actor del cargo que ocupaba en la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta se ajusta o no a derecho. "La sanción fue impuesta por intervenir en actividades partidistas tales como la de aceptar la inclusión de su nombre en una de las listas inscritas para elección de Concejales Municipales por el período constitucional 1980-1982. "El señor apoderado del actor sostiene en la demanda que "no hubo la pretendida intervención en política de un funcionario público, ya que se carecía de esa calidad o al menos no se ejercía en el momento en que supuestamente hubo la intervención política, no operando en consecuencia el régimen disciplinario". "El Tribunal haciendo consideraciones que este Despacho comparte, negó las súplicas de la demanda. "En relación con los argumentos expuestos por el señor apoderado del

demandante la Fiscalía anota: "En principio, quien ha sido nombrado para ejercer un cargo en el sector público y toma posesión del mismo, es empleado público y conserva tal calidad, mientras esa relación laboral no se termine por la ocurrencia de una de las causales que la ley indica para ello. "Los artículos 6o a 10 del Decreto 2400 de 1968 contemplan los deberes, derechos y prohibiciones de los empleados públicos y obviamente quien falta a esos deberes o infrinja las prohibiciones puede ser sancionado según la gravedad de la falta cometida, con amonestaciones, multas, suspensiones y por último, con la destitución. "Un empleado sancionado con suspensión en el ejercicio de sus funciones y privado por tanto de la remuneración propia del cargo por determinado tiempo, continúa siendo empleado pues la suspensión, temporal por su naturaleza misma, no es medio idóneo para terminación de la relación laboral. Tanto es ello así, que una vez cumplida la punición, puede resumir el ejercicio de sus funciones sin necesidad de nuevo nombramiento. "En este orden de ideas, si la calidad del empleado público se conserva aún durante el término de vigencia de la sanción, concluye la Fiscalía que continúa sometido a las prohibiciones legales. Naturalmente se encuentra privado de remuneración y no puede ejercer las funciones que le son propias, precisamente a consecuencia de la sanción y por tanto no puede exigírsele nada al respecto, pero no por eso puede considerarse relevado de toda obligación frente a la Administración, y actuar como podría hacerlo un particular que no tiene vínculos con ella. De no ser así, habría que admitir por ejemplo, que un funcionario

suspendido podría contratar con el Estado. "Ahora bien: puede un empleado público suspendido desarrollar actividades partidarias, o lo que es lo mismo intervenir en política no lo cree así la Fiscalía, pues las razones de esa prohibición se mantienen mientras dure la vinculación laboral, mientras se tenga la calidad de empleado público. "Estando comprobado en autos que el actor formó parte de una lista inscrita para el Concejo Municipal de Cúcuta, por el período 1980-1982, es claro que incurrió en la prohibición legal de desarrollar actividades partidistas, pese a estar suspendido por esa época en el ejercicio de sus funciones. "Por tanto la Fiscalía estima que fue correctamente aplicada la sanción de destitución cuya nulidad se solicita, aplicada por lo demás, con el lleno de las formalidades establecidas", (folios 90 a 92). Habrá de ser confirmada entonces la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, de acuerdo con su Fiscal colaboradora, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 28 de octubre de 1981. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 29 de junio de 1984. Los Consejeros,

AYDEE ANZOLA LINARES, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, ALVARO

OREJUELA GOMEZ, JOAQUIN VANIN TELLO.

VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO