CE-SEC2-EXP1984-N7261

DOCENTES. - PENSION GRACIA. La Ley 114 de 1913 no exige que los servicios docentes que dan lugar a la pensión "gracia" hayan sido prestados exclusivamente en instituciones territoriales. El texto legal no hace distinción alguna en cuanto a los servicios mismos ni contiene expresión limitativa, que connote salvedad, reserva o exclusión. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda. - Bogotá, D.E., veintisiete (27) de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero ponente: Doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker.

Referencia: Expediente No. 7261.

Actora: Rosa Quintero Vda. de Buitrago.

Autoridades Nacionales. Por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, la señora ROSA QUINTERO viuda de BUITRAGO ha solicitado que previo pronunciamiento sobre el silencio administrativo, se declare la nulidad de la Resolución No. 6931 de diciembre 7 de 1981 por la cual la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento de la pensión de jubilación y que, en consecuencia, se disponga su reconocimiento y pago. Sustenta la demandante su pedimento en la afirmación de que, aunque previamente le fue reconocida pensión de jubilación por resolución No. 1182 de 1980, ésta "es consecuencia de una relación estatutaria de la actora con el Departamento de Caldas, como funcionaria que ha sido de esta entidad y cuyas prestaciones se rigen por los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y las cuales son cubiertas por la Caja Nacional de Previsión como consecuencia

del contrato firmado entre ésta y el Departamento de Caldas. . ." (Hechos f). folios 3 - 4. Y agrega: "Por tanto, se pretende conseguir ambas pensiones, ya que sus orígenes son diferentes: una por Ley 114 de 1913, 'pensión - gracia', si así puede llamarse y la otra 'pensión prestación social', por Decreto 3136 de 1968 y 1048 de 1969, por vinculación directa con la entidad obligada". (folio 4). Como normas violadas, invoca las contenidas en la Ley 114 de 1931, artículos 1o. y 3o.; Ley 116 de 1928, artículo 6o.; Ley 37 de 1933, articulo 3o.; Decreto 2285 de 1955, artículos 1o. y 2o., parágrafo; Decreto 224 de 1972, artículo 5o.; Ley 4a. de 1966, artículo 4o.; Decreto 1743 de 1966, artículo 5o. y Ley 5a. de 1969, artículo 2o. La Fiscalía Quinta, al formular su vista reglamentaria, conceptúa que deben negarse las súplicas de la demanda por las razones que más adelante se comentan. Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, oído el concepto de la Fiscalía Quinta y ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a resolver lo pertinente, previas las siguientes CONSIDERACIONES: Consta en autos que la demandante prestó sus servicios docentes primeramente en la Normal Nacional de Señoritas de Manizales, como profesora de la Escuela Anexa, desde el 21 de febrero de 1946 hasta el 10 de

agosto de 1952, (6 años, 5 meses, 17 días) y luego en otros establecimientos del Departamento de Caldas, durante 17 años, 11 meses, 26 días, desde el 5 de julio de 1961 hasta el 31 de marzo de 1979 (folios 38 a 39). Fue motivo de la decisión desfavorable a la demandante en el acto acusado (Resolución 6931) el haber estimado equivocadamente - por supuesto - que la pensión de que venía disfrutando aquella, otorgada mediante Resolución No. 1182 de 1980, tenía carácter nacional, con lo cual se configuraba la situación de incompatibilidad contemplada en el artículo 4o., numeral 3o., de la Ley 114 de 1913. En efecto, a tal carácter se alude en los Considerandos de la Resolución No. 6931 de 1981, en donde se transcribe un informe del Jefe de Registro de Pensiones, que es del siguiente tenor: "Para: Jefe Pensiones Magisterio. De: Jefe Registro de Pensiones. REF: Quintero de Buitrago Rosa M. identificada con la C.C. No. 24.260.885 de Manizales. Informo a usted que figura bajo el código 647134 - 10 - 15 Jubilación Caldas (Carácter Nacional) Resolución No. 1182 de 1980, con una cuantía de $ 20.156.20. . ." (fl. 12). Allí mismo se dice que "a folio 31 aparece copia de la Resolución No. 1182 de febrero 28 de 1982, expedida por esta entidad, en la que se concede pensión de jubilación a la Sra. Rosa Quintero vda. de Buitrago de conformidad con el

Decreto 1848 de 1969". En cambio, en el memorial por el cual la interesada interpuso los recursos de reposición y apelación contra el acto acusado, sostiene enfáticamente que aquella pensión es de carácter departamental, en los siguientes términos: "En la parte motiva de dicha providencia se afirma que, de acuerdo con el informe del Jefe de Registro de Pensiones, la suscrita aparece como jubilada bajo el código 647134 -10 -15 Jubilación Caldas (Carácter Nacional). Esto es rigurosamente falso pues a mí se me decretó pensión de jubilación departamental, con base en el contrato suscrito entre esa entidad y el Departamento de Caldas... ustedes le dan carácter nacional a tal pensión por ser la Caja Nacional de Previsión la que, en cumplimiento de tal contrato, hace los pagos. . ." (folio 14). Este mismo planteamiento se reitera dentro del proceso en el alegato de conclusión visible a folio 91 a 93. Allí se lee lo siguiente: "Rosa Quintero de Buitrago está pensionada por la Caja Nacional de Previsión pero no por cuenta de la Nación sino del Departamento de Caldas, conforme contrato que obra en el mismo proceso... conforme las normas generales prestacionales del actor oficial, como son, entre otros, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969". Luego se formula la siguiente conclusión: "Conforme lo anterior, tenemos, entonces, que a la profesora le corresponden dos pensiones: la primera por cuenta de la entidad nominadora, es decir, por cuenta en este caso del Departamento de Caldas, ya reconocida por Resolución No. 1182 de 1980. La segunda, por cuenta directamente de la

Nación" conforme la Ley 114 de 1913: la cual debe reconocer CAJANAL por habérsele adscrito a ésta dicho reconocimiento... (folios 91 a 92). Por su parte, la Caja Nacional de Previsión, por intermedio de su apoderado, sostiene que, mediante Resolución No. 3764 de abril lo. de 1983, (por la cual se decidieron los recursos interpuestos contra la Resolución 6931), "negó a la señora Rosa Quintero vda. de Buitrago el derecho a disfrutar de la 'pensión gracia' por considerar que solamente prestó al servicio del Departamento de Caldas en el magisterio un total de 17 años, 11 meses y 26 días, por el lapso comprendido entre el 5 de julio de 1961 hasta el 30 de junio de 1979. Esta providencia desestimó el período comprendido entre el 21 de febrero de 1946 al 10 de agosto de 1962, por ser estos tiempos de carácter nacional" (folio 98). Así consta efectivamente en los Considerandos de la citada resolución, visible en los folios finales del Cuaderno Administrativo, en la cual se decidió no reponer la resolución que se acusa en este proceso. Es cierto también que, al computarse el tiempo de servicios que dio lugar al reconocimiento de la pensión mediante la Resolución No. 1182 de 1980, se tuvieron en cuenta para este efecto los servicios prestados en la Normal Nacional de Señoritas de Manizales (folios 54 a 57). La Fiscalía expresa sus puntos de vista sobre estos aspectos en la siguiente forma: "Al folio 54 del expediente principal se encuentra la Resolución No. 1182 de 28

de febrero de 1980, por la cual el Subdirector de Prestaciones Económicas de la Caja, reconoce a la señora Rosa María Quintero vda. de Buitrago, pensión ordinaria de jubilación, quedando ésta a cargo de la Caja Nacional de Previsión, por servicios prestados a entidades del orden nacional, y del Departamento de Caldas, por el tiempo laborado en establecimientos del orden departamental. "De la simple lectura de dicha resolución Y de los demás documentos con los cuales se comprueban 24 años de servicios se deduce, que aunque efectivamente la pensión concedida es la ordinaria, los servicios no se prestaron exclusivamente al Departamento de Caldas, sino que para el reconocimiento de la prestación se tuvo en cuenta un lapso de 6 años, 5 meses y 20 días, servido a un establecimiento docente de carácter nacional y de enseñanza secundaria. "La pensión que ahora se solicita, es la 'pensión gracia' que concede la Ley 114 de 1913, a los maestros de enseñanza primaria oficial, por servicios prestados exclusivamente a los departamentos. "Por eso, de conformidad con el numeral 3o. del artículo 4o. de esta ley, para gozar de la gracia de la pensión, será preciso que el interesado compruebe 'que no ha recibido ni recibe actualmente, otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal concedidas por la Nación o por un departamento'. "Obviamente que para el reconocimiento de la pensión nacional deben darse todos los supuestos que la ley exige como son: haber sido durante 20 años

maestro de enseñanza primaria oficial y tener 50 años de edad. "El requisito exigido en el numeral 3o. del artículo 4o., consistente en demostrar que no se recibe pensión o recompensa de carácter nacional, y la compatibilidad con la pensión departamental, están indicando claramente que esta. pensión nacional se concede única y exclusivamente a los maestros de enseñanza primaria oficial, entendiéndose por tales aquéllos nombrados por los Gobernadores, que atienden la educación en las escuelas creadas en los departamentos y municipios, orientadas y dirigidas por el Ministerio de Educación Nacional, afiliados por tanto a las Cajas de Previsión Departamental, y no a aquéllos que cumplen también labores docentes pero en establecimiento nacionales, de enseñanza media o secundaria. 'Si se admitiera que esos servicios son acumulables a los de primaria, se quebrantaría el numeral 3º. del artículo 4º.citado. En efecto, en esa eventualidad, la Caja Nacional de Previsión tendría a su cargo un doble pago: el de la cuarta parte correspondiente a la pensión ordinaria reconocida por la Caja de Previsión Departamental, y el pago completo de la pensión nacional que consagra la Ley 114 de 1913, por un mismo tiempo de servicios. Este es precisamente el caso de la actora, quien estuvo vinculada por más de 6 años a la docencia nacional en la enseñanza superior. "Acumulando este tiempo al laborado en el Departamento de Caldas en la enseñanza primaria y secundaria, obtuvo la pensión ordinaria, a cuyo pago contribuye la Caja Nacional de Previsión con la cuota correspondiente a los 6 años, 5 meses y 20 días servidos a la Nación; o sea, que sí recibe pensión del

orden nacional. "En este orden de ideas es preciso concluir que le asiste razón a la Caja Nacional de Previsión, cuando mediante los actos acusados se niega a reconocer a la señora Quintero vda. de Buitrago la prestación que solicita, pues su situación no encaja dentro de las previsiones de la Ley 114 de 1913". Ostenta este planteamiento un evidente rigor dialéctico y por ello convence a primera vista. Sin embargo, si se rastrean cuidadosamente las premisas, el argumento resulta especioso, pues toma su fundamento en un supuesto que la ley no establece. En efecto, expresa la Fiscalía: "La pensión que ahora se solicita es la 'pensión gracia' que concede la Ley 114 de 1913 a los maestros de enseñanza primaria oficial por servicios prestados exclusivamente a los departamentos" (folio 105). No contiene tal restricción la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1o. dispone: "Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley". Y en el artículo 4o. determina que: "Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1o. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2o. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3o. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de

carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento. 4o. Que observe buena conducta. 5o. Que, si es mujer, está soltera o viuda. 6o. Que ha cumplido cincuenta años o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento". Como se ve, la Ley 114 de 1913 no exige que los servicios docentes que dan lugar a la ‘pensión gracia' hayan sido prestados exclusivamente en instituciones territoriales, como lo sostiene el concepto fiscal. El texto legal no hace distinción alguna en cuanto a los servicios mismos ni contiene expresión limitativa que connote salvedad, reserva o exclusión. No hay razón, por lo tanto, para que se agregue, por vía jurisprudencial, una limitación adicional a las contenidas en los seis numerales del artículo 4o. citado. Es fácil de entender, en cambio, que el legislador, queriendo compensar en cierta forma o retribuir la callada y difícil labor que cumplen los maestros de enseñanza primaria, hubiera decidido tomarlos en cuenta en razón de su inmensa significación y de su escasa remuneración. Es al maestro a quien se retribuye pues no se trata de una prima de clima o algo similar que tenga relación con el lugar donde se prestan los servicios. Tal fue el espíritu que evidentemente animó al legislador en un principio. Posteriormente, con mentalidad más amplia, dispuso el legislador que eran computables para esta pensión graciosa (llamada por eso 'pensión - gracia')

los servicios prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista y no sólo para los maestros sino también para los empleados, profesores e inspectores de instrucción pública (Ley 116 de 1982, artículo 6o.). Finalmente, el artículo 3o. de la Ley 37 de 1933, refiriéndose a estas pensiones, ordenó en su inciso segundo hacerlas extensivas "a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria". Recapitulando ahora la situación que se presenta en el sub - lite, encontramos lo siguiente: 1o. La demandante fue pensionada por cuenta del Departamento de Caldas mediante Resolución No. 1182 de febrero 28 de 1980, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social en virtud de un contrato celebrado con el citado departamento para suministrar, a nombre del mismo y por su cuenta, a los funcionarios del orden departamental las prestaciones asistenciales y económicas a que tenían derecho. Prueba idónea de este contrato obra en el expediente. Este carácter departamental de la pensión que recibe la demandante fue expresamente reconocido por la Caja Nacional de Previsión, como puede verse en los Considerandos de la Resolución No. 03764 de abril 21 de 1983, por la cual decidió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 6931 de 1981, que es el acto acusado (folios finales del Cuaderno Administrativo).

Expresa la Institución: "Que, estudiado cuidadosamente el expediente, se pudo establecer que efectivamente al momento de hacerse el estudio de la primera solicitud, dicha

pensión se negó en base a que el Memorando de Registro de Pensiones nos certificaba que la Resolución No. 1182 de 1980 era una prestación de carácter nacional. Que, haciéndose un estudio de dicho acto administrativo, se estableció que efectivamente dicha pensión es de carácter departamental, por lo cual es procedente estudiar cuidadosamente el expediente para establecer si la señora Rosa Quintero vda. de Buitrago llena los requisitos para reconocerle la pensión nacional". 2o. La primera negativa de la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer a la demandante la pensión 'gracia' obedeció al convencimiento de que ésta disfrutaba de una pensión de carácter nacional. El error aparece en el texto de la Resolución No. 6931 de diciembre 7 de 1981, contra la cual oportunamente se interpusieron los recursos legales. Al decidir el recurso de reposición, la Caja rectificó este error, como acaba de verse en la transcripción de parte de los Considerandos de la Resolución No.

03764. Sin embargo, siguió considerando que la actora carecía de derecho a la pensión, aunque por razones diferentes. Dijo entonces la Caja: "Considerando... Que los tiempos laborados en la Normal Nacional de Señoritas a partir del año 1946 a 1952 (folios 5 a 12) se desestiman por ser éstos de carácter nacional, estando afiliado a esta entidad y la 'pensión gracia'

(Ley 114 de 1913) es una prestación que se reconoce sin que el peticionario se halle afiliado a esta entidad ... "Que, a pesar de que la señora QUINTERO vda. de BUITRAGO no devenga

pensión de carácter nacional de conformidad con las normas antes citadas, no es procedente reconocer pensión de jubilación por no reunir el tiempo exigido que es 20 años al servicio del magisterio primaria oficial o primaria y secundaria" (folio 68 del Cuaderno Administrativo). En resumen, los argumentos de la Caja Nacional de Previsión Social consisten en haber atribuido carácter nacional a la pensión reconocida por Resolución No. 1182 de 1980 (error que posteriormente rectificó) y el haber considerado que para la pensión solicitada la Ley 114 de 1913 exige que se trate de servicios prestados exclusivamente en instituciones docentes de carácter departamental, como igualmente lo entendió la distinguida colaboradora Fiscal de esta Corporación. Despejadas como han quedado las dudas mencionadas frente al texto legal, es obvio que asiste la razón a la demandante y que, por consiguiente, debe invalidarse el acto acusado, a saber, la Resolución No. 6931 de diciembre 7 de 1981, para disponer, en sustitución, el reconocimiento de la pensión impetrada. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o. Declárese agotada la vía gubernativa por haberse producido el fenómeno del silencio administrativo de la Caja Nacional de Previsión Social al no pronunciarse sobre los recursos interpuestos contra la resolución acusada. 2o. Decrétase la nulidad de la Resolución No. 6931 de diciembre 7 de 1981, expedida por la Sub - Dirección de Prestaciones Económicas de la Caja

Nacional de Previsión Social. 3o. La Caja Nacional de Previsión Social deberá reconocer y pagar a la señora Rosa Quintero vda. de Buitrago, una vez ejecutoriada la presente sentencia y dentro del término señalado en el artículo 121 del C.C.A., la pensión de que trata la Ley 114 de 1913, con los requisitos del artículo 4o. 4o. Decláranse legalmente prescritas las mesadas Pensionales anteriores al 17 de junio de 1979. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. , El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 17 de febrero de 1984. Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker. Los consejeros: Alvaro Orejuela Gómez, Joaquín Vanín Tello, ausente. Víctor M. Villaquirán, secretario.