CE-SEC2-EXP1984-N9717

SINDICATOS - Permisos permanentes remunerados En el régimen general de los empleados públicos, y en el especial que rige para los de ADPOSTAL, no se encuentra base legal para autorizar y remunerar actividades ajenas al respectivo cargo, en forma permanente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER Bogotá, D. E., siete (07) de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 9717

Actor: CESAR AUGUSTO SANCHEZ MARTINEZ Demandado: ADMINISTRACION POSTAL NACIONAL - ADPOSTAL En ejercicio del contencioso de anulación, el Dr. CESAR AUGUSTO SANCHEZ M. ha demandado la nulidad del artículo 1° del Acuerdo Número 005 de marzo 3 de 1983 por el cual la Administración Postal Nacional concedió 21 permisos remunerados permanentes a empleados afiliados al Sindicato.

Alega el demandante que la Administración Postal Nacional es un establecimiento público, constituido por Decreto Ley 3267 de 1963 y regido por los Estatutos que aprobó el Gobierno Nacional mediante Decreto 195 de febrero 3 de 1976; que la Junta Directiva concedió 21 permisos permanentes remunerados "sin consultar las limitaciones legales de los funcionarios públicos", que los sindicatos del sector público sólo pueden presentar memoriales respetuosos a la administración, que tiene la obligación correlativa de procurar adecuada solución, pero no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas; y, finalmente,

que a los establecimientos públicos no les es aplicable el artículo 57 del Código Sustantivo de Trabajo, por cuanto esta norma implica una relación de Derecho Individual del Trabajo de carácter particular (folios 23-24). Como normas violadas, invoca el actor las contenidas en la Constitución Nacional, artículo 20; Decreto 2400 de 1968, artículo 21; Decreto 1950 de 1973, artículo 74; Decreto 1050 de 1968, artículo 26; Decreto 3130 de 1968, artículo 17 y Decreto 195 de 1976, artículo 21 (folio 24). Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, se procede a resolver lo pertinente, previas las siguientes CONSIDERACIONES: 1.— Sostiene el demandante que, según expresó el Consejo de Estado en respuesta a una consulta formulada por el Departamento Administrativo del Servicio Civil, la posibilidad de obtener permiso remunerado para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público, exceptuado el personal civil del Ramo de Defensa, se deriva del artículo 21 del Decreto 2400 de 1968 y es hasta por tres días y requiere justa causa; que la facultad de autorizar o negar el permiso corresponde al Jefe del Organismo respectivo o a quien se le haya delegado, según el artículo 74 del Decreto 1950 de 1973; que el ser miembro de la Junta Directiva de un sindicato no determina un régimen o regulación diferente ni la decisión "puede vincularse al desempeño de comisiones sindicales, cuya normatividad es propia del reglamento de trabajo, que hace parte del contrato individual de trabajo"; que la condición de empleado público es incompatible con la

relación de Derecho Individual de carácter particular "y el ejercicio de la función pública no tolera alternativas propias de tal carácter", por lo que "mal pueden los jefes de los organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público conceder a sus empleados permisos sindicales remunerados por un término superior a tres días, así sean miembros de las Juntas Directivas del respectivo sindicato"; que es deber de todo empleado "dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones que le han sido encomendadas"; que entre las facultades señaladas a las Juntas Directivas de los establecimientos públicos por el Decreto 1050 de 1968 no está la de conceder permisos remunerados por un término superior a tres días; que el acto acusado viola el artículo 17 del Decreto 3130 de 1968 pues no consulta sus presupuestos y, "en la medida que se otorguen estos beneficios, la comunidad y los usuarios del servicio de correos son los afectados porque tales vacantes no pueden ser cubiertas debido a la congelación de la planta de personal"; que el acuerdo enjuiciado contraría la disposición del artículo 21 del Decreto 195 de 1975, pues la Junta Directiva de la Administración Postal Nacional se ha extralimitado en sus funciones; y, finalmente, que también se ha transgredido el artículo 20 de la Constitución Nacional ya que las autoridades y funcionarios públicos sólo pueden hacer o realizar aquello para lo cual la norma jurídica los autoriza, (folios 24-28). Remata el accionante su concepto de la violación expresado: "Un acuerdo de Junta Directiva no puede exigirse en un régimen exceptivo, pues

ello socava el orden jurídico del país: ... grave error de derecho comete la Junta Directiva al asumir disposiciones que pertenecen al ámbito del derecho privado (artículo 57, del Código Sustantivo del Trabajo). La ley es expresión de la voluntad general y autoridad suprema. Todas las actuaciones de la administración deben estar subordinadas a la ley, de modo que la Honorable Junta Directiva sólo puede hacer lo que la ley le permite", (folios 26-27). 2.— El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Postal Nacional no constituyó parte impugnadora a través de apoderado y, tras solicitar unas pruebas que fueron negadas por la extemporaneidad de la solicitud (folios 123-124 y 143), se opuso a las pretensiones del accionante con los argumentos que, en lo sustancial, se compendían a continuación. 1. — El derecho de asociación está permitido por la Constitución. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Administración Postal Nacional tiene personería jurídica y, desde su fundación, ha ejercido sus funciones en beneficio de sus asociados y, "como tal, ha firmado un sinnúmero de acuerdos salariales, permisos sindicales, seguridad social y otros", (folios 119-120). 2. — El artículo 15 del Decreto Legislativo 2351 de 1965 caracteriza a la empresa como una organización económica encaminada a obtener beneficios pecuniarios con las actividades que realice." 3. — La Administración Postal Nacional es un establecimiento público autónomo, con personería y patrimonio propio, independiente de los bienes y fondos del Estado, a cuyo cargo está el reconocimiento y pago de los salarios, horas extras,

recargo nocturno." (folio 120). 4.— Los trabajadores amparados con los acuerdos dados por la Junta Directiva de la Administración Postal Nacional pueden predicar garantías de los derechos adquiridos, ya que los ampara el artículo 30 de nuestra Carta Política, la Junta Directiva de la entidad, al ordenar el acuerdo impugnado, lo hizo dentro de los mandatos legales", (folio 121). 5.— "Las peticiones respetuosas de la organización sindical fueron atendidas y discutidas en primera instancia por el Director del Instituto y ratificadas más tarde por la Junta Directiva del Organismo mediante el acuerdo atado, por tal razón no es generado por objeto o causa lícita", (folio 121). 6. — Según el Art. 13 del Código Sustantivo del Trabajo, las disposiciones de éste contienen el mínimo de derechos y garantías consagradas a favor de los trabajadores (folio 22). 7. — La organización sindical de base tiene la representación directa de sus afiliados para la celebración de convenciones colectivas de trabajo y "es apenas lógico que la Junta Directiva de la Administración Postal Nacional reconozca ese derecho plenamente", (folio 122). 8.— Siendo la Administración Postal Nacional un establecimiento público, "tiene la facultad de pactar algunas prerrogativas sindicales, como son permisos, salarios, primas, vacaciones, asistencia médica, con la organización sindical, sin que se pueda pensar por algún momento una extralimitación de funciones", (folio 122). Al final, plantea la siguiente conclusión: "No resultan transgredidas las normas que señalan en este acápite de la demanda por cuanto los permisos sindicales a favor de las personas asociadas constituyen

un derecho que puede ejercitarse o no, y es discrecional de él su ejercicio. Por lo demás, esas circunstancias de modo alguno pueden invalidar tanto el acto administrativo como sus resultados" (folios 122-123). Especulaciones de este rango y de proyección genérica se encuentra también en el alegato visible a folios 145 a 151. Allí analiza la parte impugnadora algunas provisiones de los Decretos 1050 y 3130 de 1968 así como los alcances de disposiciones contenidas en otros estatutos, tales como los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y el régimen de personal establecido en la reforma de 1968. Campean en el alegato formulaciones a estilo de las siguientes: "Teniendo en cuenta los ordenamientos anteriores, las Juntas Directivas de los establecimientos públicos podrán crear y modificar las condiciones relacionadas con los trabajadores que laboren en éstas, para establecer un buen servicio y buscar un equilibrio social y económico entre la empleadora y sus servidores", (folio 146). "La ley contempla la posibilidad de que el patrono o empleador conceda permisos a las directivas de un sindicato a fin de facilitar el ejercicio de sus actividades sindicales, como lo indica la honorable corporación, en consecuencia la Junta Directiva del establecimiento público denominado Administración Postal Nacional actuó dentro de los mandatos legales, que tuvo como finalidad establecer las relaciones normales entre la administración y el sindicato, buscando el mejor entendimiento, positivo y eficaz entre la administración y sus trabajadores para un buen servicio". "Por lo tanto, los Decretos 2400,3130,1050 de 1968, la Ley 26 y 27 de 1976,

artículos 3, 4, 12, 353 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo, permiten a los establecimientos públicos pactar con las organizaciones sindicales situaciones de derecho y de hecho, para el mejor desarrollo de sus condiciones laborales, de estabilidad y de incrementos en sus salarios y primas, para sus asociados", (folios 150-151). 3. — El texto acusado del Acuerdo Número 006 de marzo 3 de 1933 es su artículo 1° cuyo tenor es el siguiente: "La Administración Postal Nacional reconocerá ocho permisos permanentes para los miembros de la Junta Directiva Nacional de SINTRAPOSTAL y seis permisos para las Subdirectivas Regionales, en proporción de uno por cada Regional. El miembro de la Subdirectiva que gozará del permiso, será el que designe ante ADPOSTAL el Presidente de la Junta Directiva Nacional. Así mismo, se reconocerá un permiso permanente remunerado para el miembro del Sindicato que resultare elegido en el Comité Ejecutivo Nacional de la Confederación a la cual se halle afiliado el Sindicato y seis permisos permanentes remunerados para los miembros que resultaren elegidos en los Comités Ejecutivos Regionales de las Federaciones Regionales o de Industria, pertenecientes a la Central a la cual se encuentre afiliado el Sindicato", (folio 19). Es pertinente comprobar cómo el Acuerdo Número 006 no lleva motivación alguna. En estas condiciones, sin fundamentación legal concreta aunque afirmando que lo hace "en uso de sus facultades legales y estatutarias", la Junta Directiva de la Administración Postal Nacional, entidad ésta de carácter oficial como que es un

establecimiento público, concede permisos permanentes y remunerados a algunos de sus servidores, que son empleados públicos, por razón de pertenecer a la Junta Directiva Nacional del Sindicato o a las Subdirectivas Regionales o porque, como simples miembros de la Organización Sindical, han sido elegidos para tal beneficio por el Comité Ejecutivo Nacional de la Confederación a que aquella se encuentra vinculada y por los Comités Ejecutivos Regionales o de Industria de dicha confederación. 4. — Corresponde dilucidar, en primer término, si en el ordenamiento legal que rige para los empleados en general, existen normas que autoricen estos permisos. El Decreto 2400 de 1963 en su artículo 13 expresa: "Los empleados vinculados regularmente a la administración pueden encontrarse en las siguientes situaciones administrativas: en uso de licencia o permiso; en comisión; ejerciendo las funciones de un empleo por encargo; prestando servicio militar obligatorio, o en servicio activo". Para las licencias trae el citado Decreto las siguientes disposiciones: "Artículo 19. — Los empleados tienen derecho a licencias renunciables sin sueldo hasta por sesenta días del año, continuos o divididos. Si concurre justa causa, ajuicio de la autoridad nominadora, la licencia puede prorrogarse hasta por treinta días más. "Cuando la solicitud de licencia no obedezca a razones de fuerza mayor o caso fortuito, la autoridad nominadora decidirá sobre la oportunidad de concederla, teniendo en cuenta las necesidades del servicio. "Durante la licencia los empleados no podrán ocupar otros cargos dentro de la administración pública. Esta licencia no se computará para ningún efecto como

tiempo de servicio". "Artículo 20. — De acuerdo con el régimen legal de prestaciones sociales, los empleados tienen derecho a licencias remuneradas por enfermedad y por maternidad". En lo que respecta a los permisos, el Decreto en mención dispone en su artículo 21, que "los empleados, cuando medie justa causa, pueden obtener permiso con goce de sueldo hasta por tres días". Similares normas se encuentran, en cuanto a licencias y permisos, en el Decreto 1950 de 1973, artículos 60 a 72 y 74, respectivamente. Podría pensarse, entonces, que la situación ha sido denominada equivocadamente y que no se trata de un permiso sino de una comisión, por ejemplo? Aún así, la irregularidad resulta manifiesta pues en el parágrafo del artículo 22 del Decreto 2400 de 1968 se puntualiza que "en ningún caso podrá conferirse comisión para ejercer funciones que no sean propias de la administración pública". Por otra parte, entre los deberes de los empleados públicos que registra el artículo 6o. del precipitado decreto, están los de "desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo" y "dedicar la totalidad del tiempo reglamentario del trabajo al desempeño de las funciones que les han sido encomendadas". Prohibiciones concretas contemplad mencionado decreto que excluyen, de todas maneras, la posibilidad de permisos permanentes, tales como la de "realizar actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo" (artículo 8o.). 5. — Resta examinar si, conforme al régimen particular vigente en la

Administración Postal Nacional, es legalmente admisible la situación que se enjuicia en el sub lite. El Decreto 3267 de 1963, "por el cual se dictan disposiciones sobre reorganización del Ministerio de Comunicaciones", expresa en su artículo 12 que "el Servicio de Giros, creado por la Ley 68 de 1918 y reorganizado por los Decretos-Leyes 2294 de 1950 y 1635 de 1960, continuará funcionando como establecimiento público con autonomía jurídica, administrativa y patrimonial, bajo la denominación ADMINISTRACION POSTAL NACIONAL, y tendrá a su cargo la prestación y explotación de los servicios postales" ... Según expresa el artículo 16 del mismo decreto, la Administración Postal Nacional está a cargo de una Junta Administradora y de un Director. Las funciones de la Junta Administradora aparecen señaladas en el artículo 18 y de ellas las relacionadas con el personal son las siguientes: "a) Adoptar y modificar los estatutos de la Administración Postal Nacional, los cuales serán sometidos a la aprobación del Gobierno; "b) Dictar los reglamentos sobre funcionamiento interno de la misma; "c) Crear, suprimir y fusionar los cargos necesarios para la buena marcha de la entidad, fijándoles las correspondientes funciones y remuneraciones, de acuerdo con las normas de la Secretaría de Organización e Inspección de la Administración Pública y del Departamento Administrativo del Servicio Civil; "d) Organizar cursos para la capacitación del personal en materias postales". En los estatutos de la entidad, que fueron aprobados por Decreto Número 195 de 1976, aparecen las siguientes normas que tienen relación con la situación planteada en este proceso: "Artículo 2o. — La Administración Postal Nacional es un establecimiento público

adscrito al Ministerio de Comunicaciones". "Artículo 4o. — La Administración Postal Nacional se regirá por las disposiciones de los Decretos 3267 de 1963 y 3130 de 1968, por las normas contenidas en los presentes Estatutos y por las demás disposiciones sobre organización y funcionamiento de las entidades descentralizadas del orden nacional". "Artículo 47. — Todas las personas que presten sus servicios al Instituto son empleados públicos y, por lo tanto, estarán sometidas al régimen legal y vigente para los mismos". "No obstante lo anterior, conforme al artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, podrán vincularse mediante contrato de trabajo las personas que desempeñan las siguientes actividades: "a) Construcción y sostenimiento de obras y equipos; "b) Labores de aseo, servicios de alimentación, lavado y planchado de ropa y asistencia doméstica". El artículo 41, refiriéndose al patrimonio de la institución, señala: "El patrimonio del Instituto se destinará de manera exclusiva al logro de sus objetivos y al cumplimiento de sus funciones, sin que pueda variarse ni en todo ni en parte tal destinación". Una deducción preliminar de los preceptos contenidos en los Decretos 3237 de 1963 y 195 de 1976 es la de que ninguno de ellos autoriza un régimen de excepción para los empleados de la Administración Postal Nacional que los sustraiga del ordenamiento legal aplicable a todos los empleados públicos. Tampoco aparecen allí consagradas facultades especiales para la Junta Directiva ni privilegios para los miembros del sindicato, que pudieran justificar la concesión

de permisos permanentes, remunerados con el patrimonio de la institución. El haber exonerado a algunos de los empleados de sus obligaciones como tales, viene a constituir, en esta forma, un extravío inexcusable que perturba el orden jurídico y crea un funesto precedente. Cabría agregar que el haber autorizado, a través de permisos permanentes remunerados, que con el patrimonio de la institución se paguen servicios no prestados, contraviene igualmente lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 195 de 1976, antes transcrito. 6. — Queda en claro de todo lo anterior que la Junta Directiva de la Administración Postal Nacional se ha extralimitado en el ejercicio de sus funciones al conceder los mencionados permisos, ya que ni en el régimen general de los empleados públicos ni en el especial que rige para los de ADPOSTAL se encuentra base legal para autorizar y remunerar actividades ajeno al respectivo cargo, en forma permanente. Los argumentos de la impugnación serían de considerar si estuvieran concebidos como ataque directo a los planteamientos del accionante, pero, como se ha podido ver, solo contienen especulaciones genéricas que apenas incidentalmente enfocan el problema y eso con referencia a normas que no son aplicables al caso concreto. Tampoco el Código Sustantivo del Trabajo, en la parte correspondiente a las relaciones de carácter colectivo, que es aplicable también a los empleados oficiales, trae norma que pudiera abonar la conducta de la Junta Directiva de ADPOSTAL. Solamente el artículo 57 de la primera parte del Código (Relaciones Individuales) contempla, entre las obligaciones del patrono, la de conceder al

trabajador las Licencias necesarias "para desempeñar comisiones sindicales inherentes a la organización", aunque con precisas restricciones que no encajan dentro de la situación acusada en este proceso. En conclusión, con los permisos permanentes remunerados otorgados a través del Acuerdo Número 006 de marzo 3 de 1983, se ha quebrantado el orden jurídico nacional. En mérito de las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DECLARASE la nulidad del Acuerdo Número 006 de marzo 3 de 1983, dictado por la Junta Directiva de la Administración Postal Nacional, en su artículo 1° cuyo texto es el siguiente: "La Administración Postal Nacional, reconocerá ocho (8) permisos permanentes para los miembros de la Junta Directiva Nacional de SINTRAPOSTAL y seis (6) permisos permanentes para las Subdirectivas Regionales, en proporción de uno (1) por cada regional. El miembro de la Subdirectiva que gozará del permiso, será el que designe ante ADPOSTAL, el Presidente de la Junta Directiva Nacional. Así mismo se reconocerá un (1) permiso permanente remunerado para el miembro del sindicato que resultare elegido en el Comité Ejecutivo Nacional de la Confederación a la cual se halle afiliado el sindicato y seis (6) permisos permanentes remunerados para los miembros que resultaren elegidos en los Comités Ejecutivos Regionales de las Federaciones Regionales o de Industria, pertenecientes a la central a la cual se encuentre afiliado el sindicato".

Copíese, notifíquese y archívese el expediente. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día veintiséis (26) de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

AYDEE ANZOLA LINARES, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, ALVARO

OREJUELA GOMEZ, JOAQUIN VANIN TELLO

MIGUEL A. PERILLA P., SECRETARIO