CE-SEC2-EXP1985-N10724

NACIONALIZACION DE LA EDUCACION. ALCANCE DE LA LEY 43

DE 1975. Nacionalización, Estratificación, Descentralización y Desconcentración Administrativas. NACIONALIZACION DE LA EDUCACION PRIMARIA Y SECUNDARIA. El proceso hacia la Nacionalización. LA NACION ASUME LA PRESTACION DEL

SERVICIO DE EDUCACION PRIMARIA Y SECUNDARIA OFICIAL.

ALCANCES DE LA NACIONALIZACION. ACOPLAMIENTO CON LA

DESCONCENTRACION, LA DESCENTRALIZACION 0

DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA EN EL DECRETO 102 DE

1976. DECRETO REGLAMENTARIO 223 DE 1977. OTROS DECRETOS REGLAMENTARIOS Y EJECUTIVOS (378 / 76 y 898 /

81). Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., mayo 14 de 1985. (Consejero ponente: Doctor Joaquín Vanín Tello).

Referencia: Expediente Nº. 10724. Autoridades departamentales. Actor:

Guillermo León Giraldo Ruiz. Consulta el Tribunal Administrativo de Antioquia su sentencia de fecha 7 de octubre de 1983, recaída en el proceso instaurado por el señor Guillermo León Giraldo Ruiz, cuyo apoderado indicó la parte demandada y formuló las peticiones de la demanda en los siguientes términos: “. . .demando ante ustedes en juicio de plena jurisdicción de carácter laboral al Departamento de Antioquia representado por el señor Gobernador doctor Iván Duque Escobar, o a quien haga sus veces al momento de la notificación y en

forma solidaria o proporcional como el fallo lo disponga, a la Nación colombiana (Ministerio de Educación Nacional) representada por el Procurador Delegado, para que previos los trámites, el honorable Tribunal se sirva hacer las siguientes declaraciones y condenas: "1. Que es nulo el Decreto 2085 del 22 de octubre de 1981, por el cual el señor Gobernador de este Departamento, suspendió por el término de doce (12) meses, en el ejercicio del cargo, al educador Guillermo León Giraldo Ruiz, de las condiciones civiles conocidas, quien se desempeñaba como profesor de tiempo completo en el LICEO TOMAS O. EASTMAN del Municipio de Santa Bárbara, Nicolás 16 - A, Distrito Educativo 11. "2. Como consecuencia de la declaración anterior, disponer que el señor Gobernador, por conducto de sus dependencias y concretamente de la Secretaría de Educación y Cultura Departamental y en forma solidaria o proporcional, como el Tribunal lo designe, la Nación colombiana, debe restablecer al citado señor Guillermo León Giraldo Ruiz al ejercicio del cargo que venía desempeñando en las mismas condiciones de modo, tiempo y lugar, o a uno superior en categoría; el reconocimiento y pago de todos los salarios, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones y demás emolumentos y adehalas a la asignación básica dejados de percibir desde el día 27 de octubre de 1981, hasta la fecha en la cual termine la suspensión en el ejercicio de sus funciones docentes impuestas al demandante por medio del acto administrativo anulado; teniendo en cuenta el último salario recibido o el

mejoramiento que hubieren tenido educadores de su misma categoría y condición durante el tiempo de sanción. "3. Que no ha existido solución de continuidad en los servicios prestados al Departamento de Antioquia por el actor para todos los efectos legales y en especial para lo relacionado a sus prestaciones sociales. "4. Que el Departamento de Antioquia y solidaria o proporcionalmente la Nación, deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia que ponga fin a la presente acción, dentro del término previsto en el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo" (fls. 29 y 30). Los hechos, las normas legales infringidas y el concepto de su violación aparecen relacionados del folio 30 al 49 del expediente, sin que la Sala considere necesario reproducirlos, por cuanto ellos se tendrán en cuenta en este fallo. El Tribunal Administrativo de Antioquia decidió lo siguiente en el fallo consultado: "Primero. Declárase inhibido para resolver de fondo el presente proceso con relación al Departamento de Antioquia. "Segundo. Declárase la NULIDAD del Decreto Nº. 2085 de 22 de octubre de 1981 proferido por el Gobernador de esta Sección del país en cuanto suspendió por el término de doce (12) meses en el ejercicio del cargo de Educador Docente al señor Guillermo León Giraldo Ruiz en el Liceo Tomás O. Eastman del municipio de Santa Bárbara, Núcleo 16 - A. "Tercero. Como Consecuencia de lo anterior, se condena a la NACION COLOMBIANA a restablecer al citado señor Giraldo Ruiz al ejercicio del cargo que venia desempeñando en las mismas condiciones de modo, tiempo y lugar

o a otro de igual o superior jerarquía; al reconocimiento y pago de todos los salarios, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones dejados de percibir desde el 27 de octubre de 1981 y la fecha en que fue levantada la suspensión o se produzca su reintegro, pues para efectos de prestaciones sociales se dispone que no hubo solución de continuidad mientras tuvo vigencia la respectiva sanción, pero sin que pueda exceder de doce (12) meses según lo determinado en el acto administrativo objeto del litigio (fl. 118). El a quo hizo su pronunciamiento sobre las siguientes bases: 1. Como la educación primaria y la secundaria fueron nacionalizadas, la única llamada a responder ante la demanda del señor Guillermo León Giraldo Ruiz es la Nación. 2. Se violó el derecho de defensa del demandante al imponérsele la sanción de suspensión, sin remuneración, por el término de doce meses. No observando la Sala vicios que invaliden la actuación, procede a decidir, previas las siguientes Consideraciones Como, habiendo demandado el actor al Departamento de Antioquia y a la Nación, el Tribunal se declaró inhibido para resolver de fondo en cuanto al primero y condenó a la segunda, puesto que, en su concepto, fueron nacionalizadas la educación primaria y la secundaria que tenían a su cargo las entidades territoriales, y como se ha discutido, inclusive en esta corporación, si realmente la Ley 43 de 1975 determinó ese fenómeno o solo se produjo la asunción total o parcial del costo de la misma por parte de la Nación, con pronunciamiento adverso a la realización de aquel en providencia de una Sala

Unitaria de la Sección Segunda, que coincide con el criterio respetable de algunos abogados, pero que no comparte esta Sala, se hace necesario dilucidar esta cuestión, con el objeto de establecer si fue correcta o no la decisión del a quo en lo que concierne a la "legitimatio ad causam" pasiva. Además, para dejar definido el criterio de la Sala sobre esa materia tan controvertida. Pero conviene no sólo determinar el alcance de la ley 43 de 1975, sino también esclarecer si hay implicados problemas de descentralización o desconcentración administrativas que estén impidiendo una clara y cabal comprensión del fenómeno que se produjo en virtud del citado estatuto legal. (1) I Nacionalización, estatización, descentralización y desconcentración administrativas

A. Descentralización y desconcentración administrativas.

La descentralización administrativa, en su modalidad de descentralización territorial, en un Estado unitario, implica la dotación a las comunidades o colectividades regionales o locales de autonomía para su administración, el manejo de sus propios asuntos y la prestación de servicios públicos dentro del marco de su territorio, de manera que la administración y tales servicios no dependan del poder central sino del regional o local. Quiere decir que las entidades territoriales y sus correspondientes autoridades tienen competencia, sin subordinación al poder central, para el manejo y administración de los intereses de la respectiva comunidad o colectividad. Esa descentralización tiene como base la división administrativa del territorio nacional y la consiguiente existencia de entidades seccionales con su propia personería jurídica y patrimonio autónomo, sin que el concepto rechace cierto control por

parte del nivel superior de la Administración. En Colombia esas entidades territoriales son los departamentos, intendencias y comisarías (aunque éstas se encuentran "bajo la inmediata administración del Gobierno", por mandato del artículo 6º. de la Constitución Colombiana), los municipios y el Distrito Especial de Bogotá. (1) Nota del Director: "Derecho Colombiano", Tomo XXXIII, Nº. 169 (enero / 76), pág. 21 Desconcentración administrativa significa el otorgamiento de poderes decisorios, de competencia para manejar un servicio nacional, a funcionarios que en la respectiva entidad territorial tienen el carácter de agentes del Gobierno central o que al respecto obran en tal calidad, lo que implica falta de autonomía regional en la administración del servicio. Este sigue siendo nacional y en ningún caso la dirección de él, a nivel regional, por funcionario de un departamento, por ejemplo, para mencionar el caso colombiano, le quita ese carácter, pues ellos actúan como agentes del poder central, o sea en relación de dependencia. Hay inmediación entre la facultad decisoria, en lo que atañe a los intereses regionales y locales vinculados al servicio, y la comunidad o colectividad en cuyo beneficio fue establecido; pero la suprema dirección, la dirección nacional del mismo, reside en el poder central.

B. Nacionalización y estatización.

El término nacionalización tiene varias acepciones. Dos de ellas se refieren a fenómenos de traslado de servicios o empresas, del sector privado al público, en un caso, o dentro de la estructura administrativa del Estado, en el otro. a) Una de las dos aludidas acepciones tiene el significado de estatización, que es el traslado de un servicio, una actividad, una explotación, o de una empresa

o una institución, o un conjunto de ellas, de los particulares al Estado, lo que implica la expropiación de una universalidad de bienes. Se podría sintetizar diciendo que la nacionalización, en su sentido de estatización, consiste en el traspaso de un servicio o de una empresa de carácter particular al Estado. El vocablo se origina en la concepción moderna del Estado - Nación, del Estado Nacional, en que el primero comprende a la segunda como su forma política y jurídica. El Estado es la personificación de la Nación y representante suyo. Desde luego que esa nacionalización asume diversas formas, puede hacerse en mayor o menor extensión e intensidad . Puede dar lugar a la conversión de una empresa particular en empresa oficial o en sociedad de economía mixta, Inclusive se da el nombre de nacionalización a fenómenos que no van más allá de la simple asunción de la administración de una empresa por el Estado, con posibilidad de participar en su capital (nacionalización de instituciones financieras: Decreto legislativo 2920 de 1982). Sobre este tema se expresa así Georges Vedel, en su libro "DERECHO ADMINISTRATIVO": "¿Qué es la nacionalización? Es la expropiación por el Estado de la empresa; pero recae sobre un conjunto de bienes, de derechos y de obligaciones, sobre una universalidad. Se sabe que las expropiaciones ordinarias recaen por el contrario sobre bienes individualizados y no implican un pasivo a cargo del expropiador (salvo las indemnizaciones a los acreedores hipotecarios). Por el contrario, la expropiación en caso de nacionalización recae sobre un conjunto, sobre la universalidad de los bienes entregados a la nueva empresa nacional y, por consiguiente, plantea el problema del pago del pasivo.

"Desde este punto de vista, las nacionalizaciones han sido técnicamente más o menos fáciles según que bastase apropiarse del conjunto constituido por una sociedad determinada o buscar los bienes a nacionalizar en diferentes patrimonios. Las cosas eran muy simples cuando la nacionalización se reducía a la expropiación de una empresa en forma de sociedad: pura y simplemente las acciones se convertían en propiedad del Estado; es lo que ha ocurrido con los bancos y las empresas, como fue el caso de la nacionalización de Renault o de Electricidad y el Gas, los problemas de técnica jurídica han sido más delicados, en particular el de la determinación de los bienes que se van a expropiar y el de la sucesión de las deudas. "El fin de la nacionalización es sustituir una gestión capitalista por una gestión no capitalista (Waline). "Sin embargo, en resumidas cuentas, las nacionalizaciones se han hecho bajo dos modalidades principales; la más simple ha sido el paso de la propiedad de las acciones de una sociedad al mismo Estado sin afectar al conjunto de la persona moral: así, el Estado es el único accionista de los bancos y de las compañías de seguros nacionalizadas. En otros casos, la nacionalización, al no haber encontrado dispuesto el cuadro de una antigua sociedad, tiene necesidad de la creación de una nueva persona moral que el legislador ha calificado, en el caso de Renault, de establecimiento industrial y comercial, y en los casos de Electricidad de Francia y Gas de Francia, de establecimiento público de carácter industrial y comercial. "Todo esto ha extrañado diferencias de estatutos entre las empresas nacionalizadas, lo cual ha sido debido quizá menos a una profunda intención del legislador que a las condiciones de técnica jurídica en las que se ha

verificado la transmisión al Estado. "La transmisión de las acciones de las sociedades al Estado ha sido muy simple; por el contrario, la creación de establecimientos públicos industriales y comerciales ha planteado problemas más importantes" (pág. 634). b) La otra acepción indica el traslado de un servicio de las entidades territoriales a la Nación; esto es, en una dirección contraria a la que señala la descentralización administrativa. En otros términos, implica la asunción por parte de la Nación de un servicio que estaba a cargo de entidades regionales, que corresponden a una división territorial de la estructura administrativa del Estado. El servicio se sigue prestando en beneficio de los habitantes del respectivo departamento o municipio, verbi gratia, para hablar del caso colombiano, pero se vuelve nacional en el sentido de que, en lo sucesivo, lo presta la Nación. No se trata entonces de la transferencia del servicio del sector privado al público, sino dentro de este último. No se configura un fenómeno de estatización porque el servicio ya se encuentra estatizado: no se puede estatizar lo que ya es estatal, oficializar lo que ya es oficial, pues el servicio lo prestaba el Estado por intermedio de entidades territoriales suyas y en adelante lo prestará por conducto de la Nación. El fenómeno no encuentra obstáculo en el orden normativo superior, pues si bien la Constitución Nacional establece, en su artículo 132, que "los departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución", la misma disposición autoriza al legislador, salvo lo dispuesto en otros preceptos de dicho estatuto fundamental, para determinar, a iniciativa del Gobierno, "los

servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos. . .". Ahora, si sólo se trata de el traslado total o parcial, del costo de un servicio de las entidades territoriales a la Nación, no se presenta una situación contraria a la descentralización administrativa, que constituye una de las bases de la organización del Estado colombiano. II La nacionalización de la educación primaria y secundaria a) El proceso hacia la nacionalización. Desde mucho antes de que se dictara la Ley 43 de 1975 existía en el país la tendencia a que la Nación asumiera los costos de la educación primaria y secundaria, por cuanto consideraban los representantes de las entidades territoriales que su situación fiscal no les permitía atender adecuadamente a la prestación de ese servicio, al menos sin mengua de otros servicios a cargo de tales entidades. Este propósito se cumplió previa la ejecución de algunos pasos en el orden legislativo y fiscal, los cuales, a grandes rasgos, se señalan.

1. Pago de sueldos del magisterio.

Mediante la Ley 111 de 1960 la Nación tomó "a su cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República" (art. 1º.). Pero, con el fin de evitarle las graves dificultades presupuestases que derivarían de la asunción inmediata de la totalidad del costo de tales sueldos, la misma disposición autorizó a la Nación para que gradualmente asumiera esa carga fiscal, comenzando con un mínimo del 25% de su valor, en 1961, que ascendería al 50% en 1962, al 75% en 1963, y al

100% a partir de 1964. Las sumas correspondientes serían "giradas por la Nación a los respectivos tesoreros departamentales, intendencias, comisarías, Distrito Especial de Bogotá, etc.".

2. Cesión de impuestos a las entidades territoriales.

La Ley 33 de 1968 proveyó al fortalecimiento de los fiscos seccionales mediante la cesión a los departamentos, intendencias, comisarías, Distrito Especial de Bogotá y municipios, de los impuestos que se indican en sus artículos 1º. y 3º., los cuales habrán de ser de ” su propiedad exclusiva”, y a las mismas entidades con excepción de las intendencias y comisarías, de una parte del impuestos sobre las ventas, creado por el Decreto 3288 de 1963, equivalente aquella a un 10% anual en 1969, un 20% en 1970 y un 30% a partir de 1971( art. 2º.). (1) Ordenó la ley a los departamentos distribuir el 50% de su participación en el impuesto a las ventas, sobre los municipios de su jurisdicción. La misma ley contiene disposiciones relativas al aporte anual dela Nación para el pagos entre los sueldos de los maestros de enseñanza primaria , conforme a la Ley 111 de 1960, y a la racionalización del funcionamiento de este servicio público. En cuanto a lo primero , dispuso la Ley, en su articulo 9º., que el aporte anual de la Nación para el pago de los maestros de enseñanza primaria será igual a la cuantía total de los sueldos que en cada apartamento intendencia o comisaría y el Distrito Especial de Bogotá, regían el 31 de diciembre de 1960,

más la cantidad de 40 millones de pesos ($40.000.000.00), en conjunto, sumas todas que se apropiarán con cargo al presupuesto ordinario”; pero conservando como mínima “la cuantía de los aportes incluidos en el presupuesto nacional correspondiente a la vigencia fiscal de 1968, con destino al pago por la Nación de los maestros de enseñanza primaria en cada uno de los departamentos y en el Distrito Especial de Bogotá. . .”.

3. El Situado Fiscal.

El articulo 182 de la Constitución Nacional, con el texto introducido por el articulo 53 del Acto Legislativo No. 1 de 1968, estableció en el país la figura del SITUADO FISCAL, consistente en la asignación de un porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que debían ser “distribuidos entre los departamentos, las intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de sus respectivos municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan. El 30% de esta asignación se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, por partes iguales entre los departamentos y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, y el resto proporcionalmente a su población”. (1) Notas del Director: “Derecho Colombiano”, T. IV, N°. 13 (enero 15 / 64), pág. 52. O sea que se tuvieron en cuenta dos factores para la distribución de los dineros correspondientes al Situado Fiscal: la división territorial entre departamentos intendencias y comisarías, en la cual se incluyo al Distrito Especial de Bogotá, para repartir entre tales entidades igualitariamente el 30%,

y la población, para distribuir el 70% restante en proporción al numero de habitantes que tuviere cada una de ellas. La institución del Situado Fiscal tiene entonces por objeto, según la Constitución, el fortalecimiento de los fiscos departamentales, intendenciales y comisariales y del Distrito Especial de Bogotá, para que para que puedan atender sus servicios y los de los correspondientes municipios, con criterio de participación equitativa en los ingresos de la Nación. La norma constitucional se refiere a los servicios que prestaban las entidades territoriales, sin especificación ni preferencia. En desarrollo parcial del citado precepto constitucional se dictó la Ley 46 de 1971, sobre Situado Fiscal, la cual estableció, en su artículo 1º., que a partir de 1973 se destinaría, como mínimo, un 13% de los ingresos ordinarios de la Nación para su distribución entre los departamentos, intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá. Ese porcentaje se elevaría al 14% en 1974 y al 15% en 1975. (1) La misma disposición estableció que a partir de 1973 cada entidad territorial de las antes mencionadas recibiría, por concepto de Situado Fiscal, al menos una suma igual a la que recibiera en 1972 por transferencias para gastos de funcionamiento de la educación primaria y de salud pública. Dispuso la ley, en su artículo 5º., que "los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias

nacionales, y que no hayan de ser dirigidos y administrados por la Nación. Estos recursos serán administrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales, y el servicio distrital de salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos Ministerios. El 74% del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el 26% a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. "Parágrafo. Cuando el Situado Fiscal alcance el 25% de los ingresos ordinarios de la Nación, serán de cargo de los departamentos, de las intendencias y comisarías y del Distrito Especial de Bogotá, todos los gastos de funcionamiento que demande la enseñanza primaria y los de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales y que la Nación no administre y dirija, para lo cual harán la apropiación correspondiente, de acuerdo con lo dicho en el inciso anterior". (1) Nota del Director: “Derecho Colombiano”, T. XXV, N°. 122 (febrero / 73), pág. 159. Estableció así mismo, en su articulo 6º. que las mencionadas entidades territoriales están obligadas a apropiar para gastos de funcionamiento de la educación primaria y de salud pública, además del Situado Fiscal, el mismo porcentaje de ingresos ordinarios "que en 1972 destinaron a los mismos fines". Ordenó el artículo 8º. de la misma ley que "a partir de 1973 la participación del impuesto sobre las ventas de que trata la Ley 33 de 1968, será distribuida por los departamentos en su totalidad entre los municipios, proporcionalmente al

número de habitantes de cada uno de éstos,. . . (Cfr. art. 10 de la Ley 22 de 1973). (1) Finalmente precisa anotar que a la porción del Situado Fiscal equivalente al 30%, que se distribuye por partes iguales entre las entidades territoriales a que se refiere el artículo 182 de la Constitución Nacional y el 1º. de la ley, lo denomina ésta "SITUADO FISCAL TERRITORIAL" y al 70%, que se reparte entre ellas en proporción directa al número de habitantes de cada una, lo denomina "SITUADO FISCAL DE POBLACION" (arts. 3º. y 4º. ). b) La Nación asume la prestación del servicio de educación primaria y secundaria oficial. En 1975 se dicta la Ley 43, "por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones" (Subraya la Sala). Son disposiciones de la ley las siguientes: (2) El artículo 1º. dice en forma clara y terminante: "La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. "En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente ley. "Parágrafo. El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan

por medio de esta ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función" (Subraya la Sala). (1) Notas del Director: "Derecho Colombiano", T. XVIII, Nº. 83 (noviembre / 68), pág. 357. (2) T. XXXIII, Nº. 169 (enero / 76), pág. 21. Según este artículo, la Nación toma a su cargo el servicio de la educación primaria y secundaria que prestaban las entidades territoriales y no sólo los costos del mismo, que es una consecuencia, conforme lo dice en su inciso segundo. O sea que por mandato de la Ley 43 de 1975, la educación oficial, tanto primaria como secundaria, es un servicio exclusivamente nacional, es decir, dejó de ser totalmente la primera y en parte la segunda, como eran, departamentales, intendenciales, comisariales, municipales y distritales. El servicio de educación primaria y secundaria habría de ser prestado únicamente por la Nación y los particulares. No obstante, el nombramiento del personal de los planteles que se nacionalizan o se hayan nacionalizado anteriormente continuará siendo hecho por los funcionarios que venían ejerciendo esa función esto es, por los del orden departamental, intendencias, comisarial, municipal y distrital. Se ha considerado por algunos que esta disposición niega que se hubiera producido realmente la nacionalización de la educación primaria y secundaria, sin reparar que lo importante o decisivo no es quién hace un nombramiento sino a nombre de quién se hace y que en la Ley 43 de 1975 el legislador no hizo sino mantener su política orientada hacia la desconcentración

administrativa, que había sido expresada normativamente en leyes anteriores, como la 28 de 1974 mediante la cual otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para, entre otras cosas, "dictar las normas necesarias para que los gobernadores participen en la dirección y coordinación de las actividades que, directamente, o a través de los organismos que le estaban adscritos o vinculados, la administración nacional cumple o en sus respectivos departamentos" (1) En cuanto a lo primero, cabe anotar que así como el Presidente de la República, de conformidad con los artículos 135 y 181 de la Constitución Nacional, puede delegar funciones, entre ellas la de hacer nombramientos de empleados nacionales, en los gobernadores, quienes, además de jefes de la administración seccional, son agentes del gobierno nacional, la ley puede directamente atribuir o adscribir tales funciones, respecto de un servicio nacional, a dichos funcionarios o a otros del orden seccional. En uno y otro caso el servicio continúa siendo nacional y tal carácter conservan los empleados vinculados al mismo. Los funcionarios regionales en quienes se han delegado o adscrito funciones que normalmente corresponderían a los del orden nacional no manejan con autonomía el respectivo servicio o las correspondientes funciones ni aquel entra en la órbita de la competencia de la respectiva entidad territorial. El servicio no se desprende de la Nación ni el poder central pierde competencia sobre el mismo, que se mantiene bajo su suprema dirección, En el caso que se estudia no hubo delegación de funciones sino adscripción de las mismas a funcionarios del orden territorial, en virtud del artículo 1º. de la Ley 43 de 1975, mediante la técnica de la desconcentración administrativa,

situación que bien se puede dar con relación a empleos de organismos que siempre han sido del orden nacional, pero con dependencias dentro de los límites de entidades territoriales. Si una ley atribuye a los gobernadores el nombramiento de empleados de dependencias seccionales de un establecimiento público adscrito, por ejemplo, al Ministerio de Agricultura, desde luego, dentro del marco de la Constitución, tales dependencias y el servicio que prestan no dejan de ser por ello de carácter nacional. (1) Nota del Director: “Derecho Colombiano”, T. XXX, N°. 156 (diciembre / 74), pág. 650. No se configuró en el caso del precepto legal que se comenta un fenómeno de descentralización administrativa de un servicio que precisamente estaba siendo nacionalizado, es decir, transferido a la Nación, sino, como ya se dijo, de desconcentración de la función de nombrar que en virtud de la nacionalización automáticamente pasaba a las autoridades nacionales. Respecto de ese servicio tales autoridades conservaron la suprema dirección y las funciones que no fueron delegadas o adscritas a las seccionales. De suerte que las autoridades del orden territorial hacen los nombramientos del personal del servicio educativo nacionalizado, a nombre de la Nación, y los empleados son de carácter nacional. Esa función no les atribuye autonomía en el manejo o la administración del servicio, que depende de un organismoel Ministerio de Educación - y de unas autoridades del orden nacional. En cuanto a la referencia que se hizo a la Ley 28 de 1974. cabe anotar que al dictar la Ley 43 de 1975 el legislador mantuvo su criterio sobre desconcentración administrativa o sea que, aunque nacionalizó el servicio,

desconcertó la función de hacer nombramientos en los planteles educativos afectados por la nacionalización. Además, no habría sido racional sino inconveniente y de difícil manejo la concentración de la función nominadora de todos los maestros y profesores para la educación primaria y secundaria oficial del país, en el Ministerio de Educación Nacional. Precisa recordar que antes de la Ley 43 de 1975 se habían dictado disposiciones sobre desconcentración administrativa, la cual afectó a planteles educativos nacionales. Así, el Decreto extraordinario 3157 de 1968 que entregó, en su artículo 31, la administración de los Fondos Educativos Regionales a las autoridades del respectivo departamento, Distrito Especia