CE-SEC2-EXP1985-N8108

MINISTERIOS. PERSONERIA JURIDICA. - Carecen de ella y no pueden, por lo tanto, hacerse representar o ser representado, como demandante o demandado en juicio. La personería radica en la Nación. Al realizar un detenido análisis del libelo de demanda en sus aspectos formales y materiales, observa la Sala que faltan elementos indispensables que inicialmente el Tribunal no apreció, pero que si constituyen en esta oportunidad circunstancia que impide un pronunciamiento de mérito acerca de las súplicas de la demanda, pues la entidad llamada a responder en juicio, carece de personara jurídica. En efecto, en la demanda se solicita inequívocamente que se condene al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico (fl. 6), el cual carece de personaría jurídica y no puede, por lo tanto, hacerse representar o ser representado, como demandante o demandado en juicio. La personería radica en la Nación y es a ella a quien debió demandarse y no a dicho Ministerio. Al respecto esta Sección ha dicho, en innumerables ocasiones lo siguiente: "...esta Sala ha dicho que un Ministerio no puede demandar ni ser demandado, pues carece de personería jurídica, la cual está en cabeza de la Nación. Es a ella a quien hay que demandar y contra ella debe pedirse la condena en razón de actos administrativos dictados por un misterio, un Departamento Administrativo o una Superintendencia". Distinto es el caso de los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado, que son personas jurídicas y, por consiguiente, pueden demandar y ser demandadas". "Distinto también es el caso de que un organismo público carente de

personaría jurídica intervenga en el proceso contencioso administrativo en calidad de impugnador". "La demanda es entonces inepta y se impone un pronunciamiento inhibitorio por parte del Consejo de Estado, previa revocatoria de la sentencia de primera instancia". (Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 25 de julio de 1985. Consejera ponente: Doctora Aydée Anzola Linares. Exp.

8108. Actor: David Antonio Duarte Pabón. Con Salvamento de Voto del doctor

Gaspar Caballero Sierra). MINISTERIOS. PERSONERIA JURIDICA. - Es cierto que los Ministerios, la Contraloría, el Senado, el Departamento Administrativo no tienen personalidad jurídica propia, pero nadie puede negar que constituyen órganos dentro de la persona jurídica estatal. El ESTADO se realiza a través de sus órganos son éstos los que lo comprometen como persona y son dichos órganos los que en el proceso contencioso administrativo, por haber emitido la declaración de voluntad que procesalmente se contradice los que deben actuar allí, no como simples órganos no como simples dependencias, sino como Nación misma que se defiende como parte. Estimo que el rigor empleado para lograr la pureza del proceso resulta asaz extremo, puesto que la sola circunstancia de no decirse que se demanda a la Nación, a pesar de que se individualice el acto cuya invalidez se pretende, y del cual no cabe duda que es propio de aquélla, no quiere decir que la litis no se haya conformado a cabalidad. En efecto, dentro de la teoría de la NaciónPersona que parece ser la adoptada dentro de nuestro esquema jurídico, la

Nación es titular de la soberanía en cuanto expresa la voluntad general, y además concebida como persona moral, por lo que nuestra Carta de manera clara señala que la soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación, y de ella emanan los poderes públicos (art. 2). La Nación no es una persona moral distinta del Estado, sino la encarnación jurídica de su misma personalidad - alguien dijo que el Estado es la Nación jurídicamente organizada -, y como una asociación que es, debe valerse de toda una variedad y conjunto de órganos, sin los cuales no podría existir, ni realizar sus acciones específicas. El Estado sólo puede actuar a través de sus órganos, siendo algunos de éstos inmediatos y otros mediatos, como quiera que los primeros están determinados por la Constitución, si se tiene en cuenta que en ésta se establece la forma de organización de aquél. Cada órgano en concreto no está dotado de personalidad, y por consiguiente el Estado como un sistema orgánico es el único que se caracteriza como sujeto de derecho. No pueden darse dos personalidades: la del órgano y la del Estado, sino que por el contrario todo el conjunto o enjambre orgánico integra la entidad estatal. Es la persona Estado, la que actúa en cada caso a través de sus órganos especiales reconocidos en la norma jurídica superior. Por ello, imaginado el poder del Estado como una unidad real de acción, supone de manera necesaria la cooperación de todos sus órganos, de todos sus gobernantes, como también de sus gobernados. El derecho administrativo que no es ajeno a toda esa problemática de la organización estatal, tan inquietante y llamativa, empero ha delimitado su

campo de acción a la parte de la actividad estatal, que implica decisión y ejecución, o sea, lo que se llama administración pública, palabra que de suyo advierte su contenido: administrativo de ad (a) y ministrare (servir). Todos los órganos administrativos, legislativos y jurisdiccionales, además de sus propias y específicas actividades, también cumplen actividades administrativas, que se manifiestan ordinariamente a través de actos y contratos administrativos. En este orden de ideas, es valedero considerar cómo en el rango nacional los despachos ministeriales, jefes de departamento administrativo, tribunales de justicia, Contraloría, Procuraduría, Senado, Cámara de Representantes, etc., realizan actividades al servicio de una comunidad organizada, y como lo preguntan Enrique Low Murtra y Carlos Betancur Jaramillo en un encomiable Salvamento de Voto: "¿no ejercieron esos organismos o funcionarios al expedir actos administrativos la competencia de la Nación ? ¿y si la ejercieron y aun resolvieron los recursos interpuestos contra los mismos, no podían ser citados a juicio para que defendieran su legalidad ?". El acto administrativo constituye una noción cardinal en el derecho administrativo, y por ende cumple una función relevante en la construcción jurídico - administrativa; implica la manifestación viva de la voluntad de la administración, y de suyo la Nación lo emite a través de cualesquiera de sus órganos. Por ello en los procesos en que se discute su legalidad prácticamente no hay sino dos partes esenciales, que son la administración y su adversario (Alcalá Zamora y Torres, lo Contencioso Administrativo, Buenos Aires 1943, pág. 103).

No entiendo como siendo el proceso una relación jurídica entre dos partes: una que pretende y otra que contradice o se defiende, el mismo órgano nacional que expidió el acto (llámese Ministerio, Contraloría, entidades inclusive de reconocida filiación constitucional) no pueda ser convocado a la litis, ni que con aquél se pueda establecer el contradictorio cuando precisamente actúa como Nación, y expresa la voluntad de ésta. No se debe olvidar que por el principio del contradictorio (art. 3º, C. C. A.) - esencial para la búsqueda de la verdad - las dos partes se enfrentan delante del tercero, que es el Juez o Tribunal, el otro sujeto del proceso, y cuyo objeto final es el de imponer el imperio del derecho. De modo, pues, que quien expidió el acto administrativo, objeto del litigio administrativo, quien emitió la voluntad misma de la Nación, y quien de suyo puede defenderlo con mayores veras, parece desacertado no considerársele como algo perteneciente a la Nación, no tenérsela como administración pública. Decir que si se demanda a un Ministerio, al Senado de la República, y por carecer estos órganos de capacidad para ser parte, por no ser personas jurídicas, deba entenderse que a pesar de haber expresado un querer, una voluntad administrativa que produce efectos jurídicos, sin embargo no sea la Nación en su concepción abstracta la que está detrás de ellos, como autora final de la declaración de voluntad. El Estado actúa a través de sus órganos, y cuando éstos emiten la voluntad de aquél, es el Estado el que se hace presente a través de aquéllos. Decir que una ley expedida por el Congreso de

la República, - y ley es una declaración de voluntad soberana manifestada en la forma prevenida por la Constitución, artículo 4º, Código Civil - no lo es tal por carecer dicho órgano cae personalidad jurídica, implicaría llegar, al mayor de los despropósitos Un acto administrativo declaración también de voluntad, una vez emitido adquiere su autonomía jurídica, susceptible de ser llevado a los estrados judiciales, y nada más natural que para la debida eficacia del contradictorio procesal, sea el órgano emisor de aquel acto quien comparezca allí como parte y como Nación, y no como Ministerio, y no como Superintendencia puesto que los órganos estatales, no ruedan sobre los carriles jurídicos con propia personalidad dado que muchas veces no la tienen, sino como expresión viva de la Nación misma, del Estado mismo. Siguiendo en esto a Kelsen podríamos decir que la persona del Estado es el punto último de imputación, como quiera que es el orden jurídico total, no parcial, y la persona es un centro de imputación. Aquél - El Estado - se realiza a través de sus órganos; son estos los que lo comprometen como persona; y son dichos órganos los que en el proceso contencioso administrativo por haber emitido la declaración de voluntad que procesalmente se contradice los que deben actuar allí, no como simples órganos, no como simples dependencias, sino como Nación misma que se defiende como parte. No entiendo el rigor curialesco. No entiendo como, si se demanda a un ministerio, a un departamento administrativo, no se colija que se está demandando a la Nación, si de veras sabemos - juria novit curia - que son

órganos de la administración nacional. En la jurisdicción civil muchas veces vemos que se demanda a una herencia que desde luego no constituye una persona jurídica, pero sin embargo los jueces con buen criterio estiman que se está demandando es a los herederos, y así conducen la causa contra éstos y no contra aquélla. Se dice que una de las conquistas del derecho procesal administrativo es haber creado el principio del informalismo en favor del administrado, siempre que se trate de la inobservancia de exigencias formales no esenciales. Este principio tiene finalidades obvias de garantía. Procura evitar que por una aplicación estricta de formalismos intrascendentes se frustre el derecho. En el caso del cual me separo, y por de pronto yo equivocado, por lo cual rindo excusas a sus directos colegas, es cierto que la Contraloría, el Senado, el .Departamento Administrativo no tienen personalidad jurídica propia, pero nadie puede negar que constituyen órganos dentro de la persona jurídica estatal. No se trata de un caso en que se invoque una acción indemnizatoria, sino una de plena jurisdicción - expresión más genuina del recurso subjetivo en sede jurisdiccional - en que se reclama previamente la nulidad de un acto, originario siempre de un despacho o de un órgano que corno contradictor ostenta la debida capacidad o competencia legalmente otorgada para expedirlo - el acto -, y que si para ello la tiene, así mismo debe conservarla para defenderlo como Nación, ésta sí como parte, corno sujeto de la relación jurídica procesal. Por otro lado, si el auto admisorio de la demanda le ha sido

notificado personalmente al fiscal, quien defiende los intereses de la Nación, según las voces del artículo 143 de la Carta. No entiendo como si al igual del proceso formulario romano, por no decirse por ejemplo spondes - spondeo, aquí también por no darse la expresión "demando a la Nación", cuando en su esencia aparece de bulto del contexto del libelo que la litis sé dirige contra aquélla, se tenga que concluir con una decisión inhibitoria. Las formas procesales son necesarias en cuanto instrumentan o sirven al derecho material. Y como dice Enrique Véscovi (Teoría General del Proceso, Temis 1984, pág. 113) "el proceso administrativo se instrumento para servir a la solución de los conflictos de la administración". Y un Ministerio, un Departamento Administrativo, una Superintendencia, son administración y administración nacional. El objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, reza el sabio principio de interpretación de la norma procesal que contiene el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil. El Código Administrativo por cuanto entiende que las formas no se establecen porque sí, sino por una finalidad trascendente y a esto obedecen, no vuelve por ello al formalismo primitivo, sino al principio sabio y moderno del informalismo, cuando dice que en virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias (art. 3º). Dichos principios, sobra decirlo, están contenidos en los modernos cuerpos procesales y los procesalistas en sus obras mucho discurren sobre ellos. No

hay lugar aquí para tratarlos in extenso, pero sí llamo la atención para que en el futuro busquemos la finalidad trascendente del proceso, y para ello termino con las palabras del profesor Véscovi, distinguido procesalista uruguayo, cuando en la obra citada, dice: "Frente al formalismo sin sentido, se produce una reacción total contra toda forma, lo que es peligroso y puede provocar mayores males. En efecto, si suprimiéramos todas las formas, la actividad procesal de las partes para la reclamación de sus derechos quedaría librada a un acto gracioso de la autoridad, que es arbitrario, con lo que llegaríamos al caos". "Luego hay que manifestar que las formas son necesarias, en cuanto cumplan un fin, representen una garantía. Por eso se proclama el principio no de fórmulas rígidas, sino idóneas para cumplir su función (fin); de modo que si en ciertos casos se alcanza dicha finalidad, pese a la violación de las formas, el acto no genera nulidad" (pág. 66). (Salvamento de Voto del Consejero doctor Gaspar Caballero Sierra. Exp. 8108).