CE-SEC2-EXP1986-N16

PUERTOS DE COLOMBIA. - Empleados públicos. Extensión de beneficios asistenciales y prestacionales pactados en convenciones colectivas de trabajo a los empleados públicos. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Facultades. Función fiscal. Las actuaciones y disposiciones de la Contraloría tan sólo pueden referirse a cuestiones relacionadas con la vigilancia y el control fiscal que le han sido confiados; pronunciarse sobre la ilegalidad de los actos del gobierno, opinar sobre la conveniencia o inconveniencia de determinado gasto o sobre su necesidad u oportunidad, no le compete en modo alguno a ese organismo. - Se confirma la suspensión provisional del Concepto del C. J. 257 de agosto 4 de 1983 en cuanto afirma respecto del acuerdo 963 de Puertos de Colombia, que “es improcedente hacer extensivos a los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia los beneficios pactados en convenciones colectivas de trabajo”, decretado en auto de febrero 7 de 1986. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Sala de Decisión. - Bogotá, D. E., veintiuno (21) de mayo de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Consejero ponente: Doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker.

Referencia: Expediente No. 16. Actor: Edgardo Caicedo Rivas.

Contra la providencia de febrero 7 de 1986, proferida en Sala Unitaria ha interpuesto recurso de súplica la Contraloría General de la pública, con solicitud de que se revoque la decisión sobre la suspensión provisional del concepto C. J. 257 de agosto 4 de 1983 cuanto afirma, respecto del Acuerdo

963 de Puertos de Colombia que “es improcedente hacer extensivos a los empleados públicos la Empresa Puertos de Colombia los beneficios pactados en convenciones colectivas de trabajo”. La inconformidad del recurrente se concreta en los siguientes planteamientos.

1. Por haber declarado la Corte Suprema de Justicia inexequible artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, mediante sentencia de diciembre 13 de 1972, desapareció la facultad de las Juntas o Consejos correctivos de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado para fijar escalas de remuneración y determinar el régimen prestacional de sus empleados, “lo cual trae como corolario ineludible que la Junta Directiva de una empresa industrial y comercial del Estado no pierde regular las prestaciones sociales de los, empleados y trabajadores oficiales de sus dependencias. . .”. 2. “.. El Acuerdo N º 963 de noviembre 10 de 1983, mediante el cual la Junta Directiva de la Empresa Puertos de Colombia hace extensivos a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales no sindicalizados los beneficios asistentes comerciales y prestacionales pactados en las convenciones, es manifiestamente inconstitucional e ilegal, pues viola flagrantemente el artículo 76, ordinal 9º de la Constitución Nacional y los artículos 14 del Decreto 3135 de 1968 y 59 del Decreto 1045 de 1978”. 3. “El C. J. N º 257 de agosto 4 de 1983, proferido por la Oficina Jurídica de la Contraloría, según las voces del artículo 7º de la Ley 42 de 1923, modificado

por el artículo 19 de la Ley 58 de 1946, es una decisión del Contralor General y como tal un acto administrativo”.

Y concluye el suplicante: “... Es antijurídico suspender provisionalmente un acto administrativo con fundamento en una presunción de legalidad como lo hace el auto recurrido, lo que riñe con el principio de legalidad que regula todo estado de derecho y sobre el cual descansan las garantías de los administrados frente a la administración; y aún más, hacer el cotejo con una norma que viola en forma manifiesta la Constitución y la Ley, como es el Acuerdo N º 963 de noviembre 10 de 1933”. (fls. 32 - 34).

Para resolver, se considera: a) Son antecedentes de la situación controvertida, los siguientes:

1. Tal como se destaca en la providencia recurrida, el demandante solicitó la nulidad del concepto de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República distinguido con el número C. J. 257 de agosto 4 de 1983 en la parte que expresa: “Desde el punto de vista fiscal, es improcedente hacer extensivos, a los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia los beneficios pactados en convenciones colectivas de trabajo”.

Constituye base de la censura el que con el acto acusado se impide el cumplimiento del Acuerdo N º 963 de noviembre 10 de 1933, por el cual la Junta Directiva de la Empresa Puertos de Colombia hizo la extensión de beneficios asistenciales y prestacionales en referencia. Afirma el accionante que el acto enjuiciado quebranta los preceptos contenidos en los artículos 20 y 193 de la Carta y 66 del Decreto - ley 1 de 1984 (fls. 10 y

ss.). Sostiene asimismo que solamente la jurisdicción contencioso administrativa puede anular o suspender los actos administrativos y que la Oficina Jurídica de la Contraloría, al impedir la aplicación del Acuerdo N°963 de 1983, lo anula a pesar de encontrarse vigente. (fls. 13 - 25). 2El Acuerdo N º 963 de la junta directiva de la Empresa puertos de Colombia a que se hace referencia fue adoptado en noviembre 10 de 1983 y es del siguiente tenor: “La Junta directiva de la Empresa Puertos de Colombia, en uso de sus facultades legales… ACUERDA Articulo 1º Hacer extensivos a los trabajadores oficiales no sindicalizados los beneficios asistenciales prestacionales pactados en las recientes convenciones colectivas de trabajo firmadas con los sindicatos de la Oficina Principal Terminales Marítimos d ella Costa Atlántica, Buenaventura y Tumaco. Artículo 2º El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. (fls 11)

3. La providencia recurrida señala que no hay necesidad de “realizar un estudio jurídico profundo sobre el punto debatido ni de hacer mayores disquisiciones o razonamientos para deducir la flagrante violación que se predica, por razón de que, Hecha la contratación correspondiente entre el aparte transcrito y el Acuerdo N º 963 de noviembre 10 de 1983, se concluye sin ningún esfuerzo intelectual que la Oficina Jurídica de la Contratación General de la República desconoció abiertamente un acto administrativo de superior jerarquía que no ha sido

anulado o suspendido por esta jurisdicción, configurándose, en consecuencia, la manifiesta violación que se predica en la demanda”. (fls. 27 - 2) b) Estima la Sala de Decisión que debe hacer, en primer término, siguientes precisiones: a) Conforme a los términos de la demanda, el acto enjuiciado ha anularse por ser contrario a los artículos 20 y 193 de la Constitución Nacional y 66 del Decreto - ley 1 de 1984 (fl. 20). No pretende el accionante que la confrontación se haga entre dos actos administrativos: el de Puertos de Colombia y el de la Contraloría General de la República, para deducir que el de inferior categoría debe ceder el paso al otro. b) No es posible la mencionada confrontación tampoco a manera de premisa que lleve a la conclusión de que el concepto de la Contraloría contraviene el acto administrativo de Puertos de Colombia, ya el primero es de agosto 4 de 1983 y el segundo, de noviembre 10 mismo año, vale decir, este último no existía cuando se emitió el primero. Debe la Sala, sin embargo, salvados los anteriores reparos, mantenerla la conclusión a que llegó la providencia impugnada, por razones, torrente indiscutibles. Incuestionable es evidentemente que con el acto enjuiciado se enervan los efectos del Acuerdo de la Junta Directiva de Puertos de Colombia, lo que significa que la Oficina Jurídica de la Contraloría General asume una posición de juez que no le corresponde. Es bien sabido que la administración pública está sujeta a un doble control de legalidad: a) el que ejerce jerárquicamente la propia administración, revisando

en vía gubernativa los actos de funcionarios inferiores, ya sea oficiosamente, ya en virtud de la interposición de los recursos administrativos: b) el que ejerce la jurisdicción contencioso administrativa, revisando en vía jurisdiccional los actos administrativa, revisando en vía jurisdiccional los actos administrativos y declarando, sí es el caso, su nulidad. No es este el caso del acto enjuiciado: la Contraloría General la República no ejerce, a través del concepto de la Oficina Jurídico el control de legalidad de un acto de funcionario subalterno. No puede tampoco hacerlo, respecto del acto de Puertos de Colombia, arrogándose atribuciones jurisdiccionales. Pero lo cierto es que, en todo ea despoja de virtualidad ejecutoria un acto de la administración, cuan lo procedente hubiera sido demandar el acto ante esta jurisdicción. Por lo demás, los argumentos del recurrente no son apodícticos Si bien son ciertas sus afirmaciones, atañen ellas a un aspecto totalmente diferente. Verdad es que los establecimientos públicos, por virtud de la sentencia de la Corte de diciembre 13 de 1972, ya no están facultad para señalar el régimen salarial y prestacional de sus empleados. dad es que la fijación del régimen prestacional de los empleado públicos es atribución exclusiva del legislador (Constitución Nacional artículo 76 - 99). Verdad puede ser (será menester sentencia jurídica que el Acuerdo 963 de 1983 de Puertos de Colombia es abiertamente inconstitucional Pero no compete a la Contraloría el decirlo pues decisión sobre legalidad o ilegalidad de un acto administrativo responde a la

jurisdicción contencioso administrativa. En tanto se produzca un fallo, el acto está amparado por la presunción de legalidad. Conviene recordar, a este respecto, doctrina anterior de esta misma Corporación. Con ocasión de consultas formuladas por el Gobierno a la Sala Consulta y Servicio Civil (Ministerio de Agricultura y Ministerio Hacienda y Crédito Público, tal Sala tuvo oportunidad de exponer criterio en noviembre 6 y diciembre 19 de 1976, concretando los alcances de la función fiscal que, conforme al artículo 59 de la Carta, corresponde a la Contraloría General de la República. En uno y otro conceptos, transcribir la Sala los siguientes apartes de la sentencia de mayo 15 de 1968: “Sus facultades (las de la Contraloría), por consiguiente deducen a revisar o confrontar, por un procedimiento mecánico simple contabilidad, aquellas cuentas, pagos, contratos y de funcionarios que tengan a su cargo el manejo de los públicos, para ver si ellos están ajustados o no a la norma superior sobre apropiaciones o autorizaciones, y, en vista de ello, impartirle o no su aprobación. La conveniencia o inconveniencia gasto, su legalidad o ilegalidad, su necesidad u oportunidad son consideraciones que quedan a juicio y responsabilidad de los rentes de los servicios públicos y absolutamente ajenos a la simple. función contabilizadora de los contralores”. En diciembre 19 de 1976 dijo la Sala de Consulta a este propósito: “De acuerdo con lo anterior, la Contraloría General de la República tiene funciones claras y precisamente determinadas en la Constitución y en la Ley y un radio de operaciones específico y propio y no puede invadir, para fines

distintos a su misión, el campo de acción que corresponde a los distintos órganos del gobierno y que también es propio y privativo de ellos. Las actuaciones y disposiciones de la por Contraloría tan sólo pueden referirse a cuestiones relacionadas con la vigilancia y el control fiscal que le han sido confiados y a que se ‘refieren las normas constitucionales y legales que atrás se transcribieron. Pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de los actos del Gobierno, aplicar sobre la conveniencia o inconveniencia del determinado gasto o sobre su necesidad u oportunidad, por ejemplo, no le compete en nodo alguno a ese organismo, y así lo expresó en términos categóricos el Consejo de Estado, como antes se vio. Y la Constitución dice, como también se indicó ya, que “la Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”.

Luego puntualizó: “El artículo 7º del Decreto - ley 924 de 1976, se refiere a la Oficina Jurídica de la Contraloría y al enumerar las funciones que le corresponden, dice en su literal b): “Conceptuar sobre los problemas jurídicos relacionados con la Contraloría”. Es decir, estudiarlos y dar opinión sobre ellos.

Y ¿cuál es, cabe preguntar aquí, el sentido exacto de la expresión “problemas jurídicos relacionados con la Contraloría”, usada en la disposición que ha sido transcrita inmediatamente antes? Para la Sala no existe duda alguna respecto a que esa locución no quiere decir cosa distinta de que esa oficina debe conceptuar sobre los problemas jurídicos que en alguna forma se refieran a la estructuración de la Contraloría, a su

funcionamiento interno, a las medidas o reglamentaciones que ese organismo expida en orden al cumplimiento de sus funciones y sobre cuestiones de ese mismo, o carácter que susciten los actos sometidos a control fiscal, que ejecuten otros entes públicos, pero exclusivamente sobre los aspectos de los mismos que hagan o tengan relación o incidan sobre la función propia de la Contraloría. Nada más. Lo anterior se desprende del título mismo del Decreto: “Por el cual se establece la estructura orgánica de la Contraloría General de la República”. No quiso este estatuto someter al concepto de aquella oficina los problemas jurídicos que se presentan en los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos del orden nacional, así los actos que los originen deban ser objeto de fiscalización por parte de la Contraloría. Ya se dijo antes: la Oficina Jurídica debe conceptuar sobre los problemas jurídicos a que den lugar estos actos, pero sólo por los aspectos que se relacionan con el control fiscal. Una interpretación más amplia llevaría lógicamente a darle intervención a la Contraloría en los asuntos que por mandato de la Constitución y de la Ley son privativos de los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos del orden nacional, función totalmente ajena a la que le ha sido al supremo organismo de control”. (Anales del Consejo de Estado . Segundo Semestre 1976. Números 451 y 452, páginas En tal virtud, forzoso resulta confirmar la providencia suplicada. Por lo expuesto, la Sala de Consejo de Estado CONFIRMA la providencia de fecha siete (7) de febrero de mil novecientos ochenta y seis (1986), dictada por

la Doctora Aydée Anzola Linares. (fls. 27 - 29). Cópiese, notifíquese y devuélvase al Despacho de origen. Reynaldo Arciniegas Baedecker, Gaspar Caballero Sierra, Joaquín Vanín Tello. Miguel A. Perilla P., Secretario.