CE-SEC2-EXP1987-N1063

SANCION DISCIPLINARIA Y SANCION PENAL.

1. El hecho o hechos que dan lugar a falta administrativa que encaja dentro del procedimiento administrativo disciplinario, pueden originar la actuación punitiva del Estado, ya sea de manera simultánea o posterior sin que pueda derivarse de tal circunstancia la idea de que el agente esté sujeto a una DOBLE SANCION.

2. Finalidad de ambas sanciones.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., veintinueve de julio de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Gaspar Caballero Sierra.

Referencia: Expediente número 1063. Actor: José Manuel Torregroza Rozo.

Resoluciones Ministeriales. Se entra a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante, José Manuel Torregroza Rozo, contra la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha 29 de marzo de 1982, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. El expediente que se encontraba en trámite en esta Corporación fue objeto de reconstrucción de conformidad con las normas del Decreto 3825 de 1985, hasta haber quedado en estado de preferirse sentencia de segunda instancia, a lo cual se procede ahora cuando por otra parte no se advierte causal alguna de nulidad procesal susceptible de invalidar lo actuado.

Consideraciones de la Sala: El Tribunal de primera instancia en la parte considerativa trae una serie de apreciaciones sobre los hechos y circunstancias puestos a examen judicial, como de los fundamentos jurídicos que lo llevan a denegar el petítum de la demanda, que

vale la pena transcribir.

Dice así el Tribunal: "Se pretende en este proceso, la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 0780 de septiembre 20 de 1979 y 07967 de noviembre 6 del mismo año, por medio de las cuales el Ministro de Hacienda y Crédito Público destituyó al demandante del cargo de Técnico Administrativo 4065 - 9 del Grupo de Liquidación de la Sección de Auditoría de la Administración de Impuesto Nacionales de Bogotá, o de la Dirección General de Impuestos Nacionales. “Como fundamento principal de la impugnación se expone que el demandante fue destituido sin que se adelantara debidamente el proceso

correspondiente a los empleados de carrera, pues se desconoció el derecho de defensa . "Al proceso se allegaron fotocopias de la investigación administrativa número 1600 adelantada por la División de Inspección - Sección de Investigaciones de la Dirección General de Impuestos Nacionales - contra el demandante. Consta en el expediente que contra el actor se formularon dos quejas, una formulada por los doctores Leonel Chaves Agudelo y Carlos Cujar Albornoz y la otra por el señor José Luis Ossa, en su calidad de representante legal de la Sociedad Importadora Lucas J.L. Ossa y Cía. La primera queja se presentó en agosto 19 de 1977 y se relaciona con irregularidades ocurridas dentro del proceso de sucesión de la señora Angela Albornoz, consistentes en que el día anterior el doctor Cujar Albornoz manifiesta haber recibido una llamada telefónica de una persona que se identificó como Manuel Torregroza para expresarle que la liquidación del impuesto sucesoral había

ascendido a la suma de $176.274.00 y a la vez, solicitarle la suma de $ 30.000.00 a fin de que dicha liquidación quedará en cero. La segunda queja está contenida en un escrito presentado el 20 de enero de 1978 y consiste en señalar que el día 12 de enero del mismo año se presentó en el local donde funciona la mencionada sociedad una persona que dijo llamarse José Manuel Torregroza y le manifestó al propietario del negocio que en su condición de funcionario de la Auditoría Interna del Impuesto sobre las Ventas conocía en detalle la declaración de ventas de la empresa correspondiente al sexto bimestre de 1975 y, por tanto, se encontraba en condiciones de evitarle un perjuicio económico por las incorrecciones que contenían, siempre y cuando le pagara la suma de $400.000.00. “ La administración dispuso y formuló denuncias penales en relación con los hechos materia de las quejas, correspondiendo el conocimiento de los procesos correspondientes a los Juzgados 9º y 3º Penales del Circuito de Bogotá, respectivamente. Así mismo, en forma simultánea dispuso adelantar investigación administrativa, inicialmente en relación con la primera queja y luego también con respecto a la segunda al ordenar la acumulación para tramitar bajo una misma cuerda y decidirlas en un mismo fallo, según se desprende del auto de abril 18 de 1978, visible al folio 26 del cuaderno administrativo. "Adelanta a la averiguación de los hechos el investigador escuchó en diligencia de descargos al inculpado, los hechos el investigador mayo 16 de

1978 - folios 85 a 89 - y luego en auto del 19 de mayo del mismos año resolvió sobre la petición de pruebas formulada en la misma diligencia de descargos - folios 90 y 91 - . Practicada la prueba decretada, el investigador rindió el correspondiente informe al Jefe de la Sección de Investigaciones, en el cual concluye que el señor Torregroza Rozo incurrió en responsabilidad administrativa y califica su conducta como grave - folios 196 a 105 - . Posteriormente, el Jefe de la División de Inspección en Memorando de julio 18 de 1978 para el Jefe de División de Personal solicita la aplicación de la sanción disciplinaria prevista por el literal e) del artículo 140 del Decreto 1950 de 1973 y la inhabilitación para el desempeño de cargos públicos por el máximo término previsto en la ley. Por último, la Comisión de Personal en sesión celebrada el 14 de agosto de 1979 conceptuó en el sentido de que el demandante debía ser destituido e inhabilitado para el desempeño de cargos públicos por el término de un mes, concepto que fue acogido por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público en el acto debidamente motivado, materia de la impugnación. "De esta manera se establece que la destitución del demandante, al contrario de lo afirmado por su apoderado, se hizo con arreglo al procedimiento previsto para los empleados inscritos en el escalafón de la Carrera Administrativa, como en efecto lo estaba, pues al folio 37 aparece una comunicación del Departamento Administrativo del Servicio Civil indicando que

el señor José Manuel Torregroza fue inscrito como Liquidador de Impuestos III - 16, por medio de la Resolución número 617 de septiembre 3 de 1974. Así se surtió el procedimiento disciplinario previsto en los artículos 149 a 157 del Decreto 1950 de 1973, consistente básicamente en la averiguación de los hechos, el traslado de cargos, la presentación de descargos, la práctica de pruebas conducentes pedidas por el inculpado, el concepto de la Comisión de Personal y la decisión contenida en providencia debidamente motivada. Por consiguiente, el cargo formulado por este aspecto no puede prosperar, pues, en manera alguna, se vislumbra el desconocimiento del derecho de defensa, como se indica en la demanda, por cuanto éste tuvo su pleno ejercicio cuando la administración le puso en conocimiento los cargos que surgieron de la investigación y el inculpado presentó sus descargos y solicitó la práctica de pruebas. "El apoderado del demandante sostiene, de otra parte, que por medio del acto acusado se desconoció el derecho del demandante a ser reintegrado al cargo que desempeñaba en el momento de ser suspendido para hacer efectivo el auto de detención que se dictó en su contra, en razón a que el Juzgado 3º Penal del Circuito de Bogotá dictó en su favor el segundo sobreseimiento temporal. Al respecto se observa que, efectivamente, constan en el expediente que en relación con los hechos denunciados por el señor José Luis Ossa, el Juzgado 14 de Instrucción Criminal dictó auto de detención contra el demandante en agosto 28 de 1978, para lo cual solicitó a la Administración de

Impuestos la suspensión del cargo que desempeñaba, y el Juzgado 3º Penal del Circuito al calificar el mérito del sumario dictó los sobreseimientos temporales, el segundo de ellos el 8 de agosto de 1979, confirmado por el Tribunal Superior el 12 de noviembre, ejecutoriado en noviembre 22 del mismo año. Sin embargo, la Sala llega a la conclusión de que este cargo igualmente carece de fundamento, entre otras, por las siguientes razones: En primer lugar, como ya se anotó, la destitución del demandante se dispuso previo agotamiento del debido proceso disciplinario y, por tanto, el segundo sobreseimiento temporal del demandante y sindicado del delito de concusión no impedía a la administración tomar una decisión sobre la investigación disciplinaria. En segundo lugar, la calificación del mérito del sumario con un segundo sobreseimiento temporal no significa que el sindicado no haya cometido el delito que se le imputa, sino que no existe la prueba suficiente para llamarlo a juicio o que no aparece plenamente comprobado el cuerpo del delito y, por consiguiente, el demandante no había sido desvinculado penalmente. En tercer lugar, unos mismos hechos atribuidos a un empleado pueden ser objeto a la vez de investigación disciplinaria y penal, sin que sea indispensable la imposición de una condena penal para señalar la responsabilidad disciplinaria y la consiguiente sanción, pues, de una parte, las pruebas son más exigentes en materia penal que en la disciplinaria, el procedimiento es más dilatado y ofrece más posibilidades de defensa al sindicado y, de otra, puede ocurrir que si en un determinado caso no se demuestra la responsabilidad penal sí se logró establecer la infracción de

normas disciplinarias que ameritan una sanción. En cuarto lugar, de conformidad con el certificado del Juzgado 3º Penal del Circuito que aparece al folio 44 del cuaderno principal, se deduce que el segundo sobreseimiento temporal quedó ejecutoriado con posterioridad a la fecha de expedición de los actos acusados, pues estos se dictaron en septiembre 20 y noviembre 6 de 1979 y el mencionado sobreseimiento se ejecutorio en noviembre 22 del mismo año, razón por la cual la administración no podía reintegrar al demandante antes de esta última fecha y mucho menos después por cuanto ya se encontraban rigiendo las Resoluciones de destitución. "En estas condiciones, las Resoluciones acusadas se encuentran ajustadas a la legalidad Y, por tanto, no procede la petición de nulidad ni las demás consignadas en la demanda". Realmente las apreciaciones del a quo son correctas. La sola circunstancia de que se haya iniciado una investigación disciplinaria de carácter administrativo por hechos que a su vez dieron lugar a una actuación jurisdiccional de carácter penal, habiendo terminado esta última por razón de dos sobreseimientos temporales, no obsta a que la primera se desarrolle y termine si es el caso con la imposición de una sanción disciplinaria, que puede ser la de destitución, por más que el funcionario se encuentre amparado por un fuero de estabilidad en razón de estar incorporado en la carrera administrativa, si es que al efecto se cumplen los reglamentos pertinentes. Las sanciones administrativas disciplinarias son una consecuencia necesaria de la organización administrativa, tipificada en las normas legales, que sólo soportan los

funcionarios públicos por su calidad de tales, y que se derivan necesariamente por la relación de empleo público que se da entre el agente y la administración pública, y que nada tienen que ver con las sanciones penales que por los mismos hechos pidieran corresponder, puesto que no son excluyentes. El hecho o hechos que dan lugar a la falta administrativa que encaja dentro del procedimiento administrativo disciplinario, pueden originar la actuación punitiva del Estado, ya sea de manera simultánea o posterior, sin que pueda derivarse de tal circunstancia la idea de que el agente esté sujeto a una doble sanción. Cada una contempla el hecho desde el punto de vista prefijado por la ley, dentro de un ámbito determinado y con fines diversos. Y así, la sanción disciplinaria administrativa tiene por finalidad el logro de la disciplina en el ejercicio de la función pública, y reprimir las transgresiones a los deberes y obligaciones impuestos a los agentes estatales. Pero por la circunstancia de que un empleado por hechos considerados como punibles, haya sido beneficiado por dos sobreseimientos de carácter temporal, no implica ni mucho menos que se pierda la facultad sancionadora de la administración que tiene por fundamento primo la defensa misma de la administración y de su moralidad, y no sólo la simple corrección del funcionario que no guarda sus deberes y compromisos con aquella. Ahora bien, tampoco se ha dado la circunstancia que la justicia penal en una sentencia definitiva haya declarado que los hechos constitutivos del supuesto delito no existieron o que el sindicado no los cometió, puesto que si así hubiere sido podría pensarse que la administración ya no podría sancionar contra toda justicia;

pero el auto de sobreseimiento temporal no tiene aquellos alcances. Por consiguiente, la pretensión del actor carece de sentido y de fundamento. Si los hechos que se le imputaron no dieron lugar a la sanción de carácter penal, porque ya no podía proseguírsele otra investigación de carácter punitivo, pero que en todo caso la administración sí encontró demostrados para aplicarle el correctivo disciplinario, no puede generar un vicio que determine la nulidad del respectivo acto, si por otra parte las formalidades del caso y el debido procedimiento administrativo fueron cumplidos a cabalidad. Los actos administrativos demandados están revestidos de una presunción de legalidad que no ha sido rota dentro de este proceso. La administración asegura que la investigación administrativa se originó en denuncias formuladas por contribuyentes contra el demandante Torregroza Rozo, por solicitarles dinero a cambio de favores tributarios de la misma entidad en que éste trabajaba, y así mismo se dice en los respectivos actos que "en el curso de la investigación administrativa se encontró responsable" a dicho señor. En este proceso nada se evidenció contra lo anterior. Tampoco se comprobó dentro de este informativo reconstruido la aseveración hecha en la demanda de que el actor estuviese amparado por la carrera administrativa. Por las razones anteriores se impone confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada de fecha 29 de marzo de 1982, proferida por

la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el día diecisiete (17) de julio de mil novecientos ochenta y siete (1987). Joaquín Vanín Tello, Aydée Anzola Linares, Ausente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Gaspar Caballero Sierra. Miguel A. Perilla P., Secretario.