CE-SEC2-EXP1987-N1452

RECURSO EXTRAORDINARIO DE ANULACION - Causales / VIOLACION DIRECTA DE LA LEY - Alcance / VIOLACION INDIRECTA DE LA LEYAlcance

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: GASPAR CABALLERO SIERRA Bogotá, D. E., veintitrés (23) de julio de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 1452

Actor: ALVARO EDUARDO GAITAN CARDENAS Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA Referencia: Expediente número 1452. Recurso extraordinario de anulación.

Alvaro Eduardo Gaitán Cárdenas, mediante apoderado, interpuso, oportunamente, el recurso extraordinario de anulación contra la sentencia de única instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 28 de enero de 1986, con la cual falló el proceso incoado por el recurrente contra el Departamento de Boyacá. El recurso fue admitido y tramitado según los preceptos correspondientes del Código Contencioso Administrativo. El apoderado del Departamento de Boyacá, durante el traslado de rigor, alegó que en la sentencia acusada no hubo la violación directa de las normas constitucionales y legales señaladas en el escrito del recurso, por cuanto la demanda introductora del proceso sí contenía una defectuosa acumulación de acciones y ese obstáculo no podía ser removido de oficcio por el Tribunal. La señora Fiscal Quinta de la Corporación rindió concepto adverso a la prosperidad del recurso extraordinario de anulación. Llegado el momento de dictar sentencia y no observándose causal alguna de

nulidad procesal, a ello se pasa, previas las siguientes Consideraciones: Estudio de los cargos formulados contra la sentencia acusada Primer cargo En este cargo se acusa la sentencia recurrida de violación directa de los artículos 26 y 45 de la Constitución Nacional, por omisión de aplicación de los principios constitucionales contenidos en esas normas. Estos principios son, la garantía del debido proceso, consagrado en el artículo 26 y el derecho de petición, establecido por el artículo 45. Afirma el recurrente que, de acuerdo con tales normas, el demandante tenía derecho a recibir resolución de mérito sobre las pretensiones elevadas ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, puesto que él, ciñéndose al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó en la demanda la anulcación de los actos administrativos impugnados por ser lesivos de su derecho y el restablecimiento del mismo, sin que hubiera acumulación indebida de pretensiones, ni defectuosa acumulación de acciones, pues ejercitó una sola acción, que fue la de restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Concluye el recurrente en que, no existiendo vicio alguno de procedimiento que impidiera válidamente decidir de mérito, conforme a los artículos 3º, inciso 5, 170 y 211 del Código Contencioso Administrativo, por haberse inhibido para fallar sobre las pretensiones de la demanda, el Tribunal quebrantó con esta omisión las normas constitucionales indicadas, pues el debido proceso debe concluir con una sentencia que decida sobre las peticiones de la demanda. Segundo cargo

Ese cargo es complementario del primero y se hace consistir en que la sentencia recurrida violó, directamente, los artículos 3º, inciso 5 y 85 del Código Contencioso Administrativo, por falta de aplicación, al producir decisión inhibitoria sin motivo válido. Afirma el recurrente que, con el fallo inhibitorio acusado, se contrarió, directamente, el artículo 3º, inciso 5 del Código Contencioso Administrativo, que establece el principio de la eficacia, según el cual deben evitarse por el juzgador las decisiones inhibitorias y sanearse los vicios de procedimiento y, también, el artículo 85 del mismo Código al inhibirse de fallar por indebida acumulación de acciones. Frente a los cargos formulados por el recurrente, la distinguida fiscal colaboradora emitió el siguiente concepto: "Sabido es que la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado condiciona la prosperidad del recurso extraordinario de anulación, a la violación directa de normas constitucionales o de normas legales sustantivas, lo cual excluye el examen de disposiciones de carácter procedimental y la valoración de hechos, puesto que no se admiten pruebas y la infracción debe aparecer nítida, de la comparación de la parte resolutiva de la sentencia con las respectivas normas. "En el caso de autos opina la Fiscalía que el artículo 26 de la Constitución Nacional, según el cual 'nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio', no aparece infringido en forma directa. "Su violación sería indirecta y provendría del desconocimiento de leyes

procedimentales que regulan el juzgamiento. "En cuanto al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, que es el que consagra la acción de restablecimiento del derecho, es claro que contempla la posibilidad de solicitar la anulación de un acto administrativo y el restablecimiento del derecho o la reparación del daño ocasionado por dicho acto. "Pero es preciso no olvidar que también el Código hace una precisa diferenciación de las acciones y que éstas deben ser utilizadas correcta y apropiadamente. "No es dable utilizar una u otra al azar ni acumularlas en un solo proceso. "A juicio de este despacho, la equivocada redacción de la demanda, condujo a la indebida acumulación, pues en forma expresa se invocó la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 para pedir la nulidad de algunos actos administrativos y luego también en forma expresa en la súplica cuarta, se invocó el artículo 85 para solicitar el restablecimiento del derecho. "Por esta razón el fallo recurrido fue inhibitorio y no viola directamente el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. "El artículo 45 de la Constitución Nacional consagra el derecho de petición y no encuentra la Fiscalía cómo puede resultar directamente violado por la sentencia del Tribunal. "Las peticiones se hacen ante las autoridades administrativas. Ante la jurisdicción se acude por vía de acción y la prosperidad de las respectivas pretensiones o su análisis de fondo, sólo es posible cuando se llenan los requisitos formales exigidos en cada caso. "Finalmente, la invocación del inciso 5º del artículo 3º del Código Contencioso Administrativo no es procedente pues dicho artículo contiene los principios

orientadores de las actuaciones administrativas y no tiene aplicación en los procesos jurisdiccionales, que se rigen por normas especiales" (fls. 32 y 33). La Sala debe hacer las precisiones siguientes: Resulta pertinente señalar que no es cierta la consideración de que la violación de las normas procedimentales no sea factible de plantear en el recurso de anulación, bajo la razón de que implicaría una modalidad de violación indirecta. El planteamiento es incorrecto como pasa a verse: La distinción de la ley en sustantiva y adjetiva viene desde Bentham, y según el criterio tradicional, se ha entendido que la primera es la que consagra o reconoce los derechos, y la segunda la que fija el procedimiento para hacer efectivos esos derechos o señala reglas de conducta a los jueces. La violación de la ley sustantiva acarrea un error in judicando; en tanto que la infracción de la adjetiva, para que se entienda como tal, requiere el quebrantamiento de las formas procedimentales, y determina lo que se llama el error in procedendo. Pero esa distinción tradicional ha entrado en quiebra absoluta. Hay textos que consagran sin lugar a dudas derechos, y que se encuentran incluidos ya sea en textos procedimentales o no. No se puede negar que en el Código de Procedimiento Civil se encuentran normas sustanciales, como en el Código Civil algunas de carácter adjetivo. La violación de la ley procesal, más particularmente de normas meramente adjetivas puede conducir a la violación de textos sustantivos, como lo ha reconocido de manera tradicional tanto la doctrina como la jurisprudencia. Y esa violación de la ley sustantiva a través del desconocimiento de cánones

procedimientosles, también se ha sostenido que es de carácter directo, si por otro lado no está de por medio el aspecto probatorio. La violación directa de la norma se da cuando ésta se infringe derechamente, sin rodeos, rectamente; esto es, sin consideración a la prueba de los hechos, o por mejor decir, cuando el aspecto probatorio del debate no está en juego. La violación indirecta, siempre proviene de errores en la valoración o inapreciación de las pruebas, o sea, que emana del error facti in judicando. "La violación indirecta de la ley ocurre siempre con motivo de la labor investigativa del tribunal en el campo probatorio: fuera de este no puede haber violación indirecta de la ley. Así, pues, sólo cuando trata de saber el juzgador de instancia si los hechos materia del litigio están o no probados, es cuando puede acaecer la violación indirecta, esto es, por contragolpe, a causa de las equivocaciones que el sentenciador sufra en esa investigación" (C. S. de J. G. J. Tomo LXVIII, pág. 604). De que a través de la violación de normas procesales se pueda llegar al quebrantamiento de preceptos sustantivos de una manera directa, lo explica muy claramente Humberto Murcia Ballen en su obra "Recurso de casación civil" (Editorial Temis, 1977, pág. 188) cuando dice: "Precisa insistir en que la violación de normas del derecho probatorio, si bien no son sustanciales, puede sin embargo dejar expedito el camino de la causal primera, pero solamente en el supuesto de que la infracción de dichas disposiciones se traduzca en el quebranto de otras normas que si sean de

naturaleza sustancial; es decir, cuando la violación de aquellas sea el medio para el quebranto de éstas. Lo cual significa que, para la formulación del cargo en dicha hipótesis, es indispensable denunciar la infracción de las unas y de las otras, y si tal no se hace, el ataque resulta incompleto". La sentencia acusada en anulación no viola los artículos del Código Contencioso Administrativo que cita el recurrente, ni los artículos 26 y 45 de la Constitución Nacional, al declarar la inhibitoria para fallar de fondo por falta de presupuesto procesal de demanda en forma, por haberse acumulado acciones que de suyo tienen naturaleza distinta. Esa sentencia se fundamentó, precisamente, en las características de las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho, derivadas de los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo. Por otra parte, como lo dice la Fiscalía, la invocación del inciso 5 del artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, no es de recibo, puesto que ese precepto, como todos los de la primera parte de este Código, contienen principios reguladores de las actuaciones administrativas y no tienen aplicación en los procesos jurisdiccionales, que se rigen por normas especiales. En el presente caso por darse una sentencia inhibitoria no puede decirse que se hayan violado los artículos 26 y 45 de la Carta; el primero que consagra un principio que no encaja al caso, puesto que se está refiriendo a que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes", y el segundo, que consagra el derecho de petición. El que el juez haya interpretado la demanda en el sentido de ver en ella una

indebida acumulación de acciones, que fue lo que ocurrió con la sentencia acusada, no amerita una violación del debido proceso que consagra el artículo 26, ni menos una infracción al derecho de petición. Considerar que la demanda engloba acciones distintas, como la objetiva de nulidad, y la subjetiva de restablecimiento, constituye en el fondo un proceso de valoración, que habría de llevar al juzgador del recurso de anulación a entrar a analizar la demanda, ya tomada como acto de iniciación del proceso, y a ponderar la causa petendi, a efecto de verificar si fue debida o indebida la acumulación de acciones, lo cual implica un estudio fáctico no admisible en este extraordinario medio de impugnación. Lo dicho anteriormente, lleva a sentar el principio de que ante sentencias inhibitorias por indebida acumulación de acciones, no es dable llegar a la violación directa de la ley, en este caso el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, que consagra la acción de restablecimiento del derecho, puesto que indefectiblemente habría que ir al estudio de un documento que es la demanda, y para cuya interpretación habría de considerarse como un elemento probatorio. La violación del artículo 3º del Código Contencioso Administrativo tampoco resulta establecida, puesto que si allí se predica que habrán de evitarse las decisiones inhibitorias, tal precepto está referido a las actuaciones administrativas, y no a las jurisdiccionales, además de que para los fines de la anulación no es pertinente su invocación, por tratarse de una preceptiva que no otorga O consagra un derecho,

sino que está referida al comportamiento del funcionario. Por otro lado, la norma referida a los jueces de emplear los poderes que la ley les concede para evitar las sentencias inhibitorias, es el artículo 37 (ord. 4) del Código de Procedimiento Civil, aplicable por analogía en los procesos contencioso administrativos, por virtud del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, y no invocada por el recurrente. Consecuentemente con lo expuesto, el recurso extraordinario de anulación propuesto no puede prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

Falla: No anular la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 28 de enero de 1986.

Condénase al recurrente al pago de las costas, las cuales se liquidarán mediante incidente. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día doce (12) de junio de mil novecientos ochenta y siete (1987).

JOAQUIN VANIN TELLO, AUSENTE; AYDEE ANZOLA LINARES; REYNALDO

ARCINIEGAS BAEDECKER, GASPAR CABALLERO SIERRA - MIGUEL A.

PERILLA P., SECRETARIO