CE-SEC2-EXP1987-N2676

ORDENANZAS DEPARTAMENTALES “INVERSIONES Y

PARTICIPACION DE FONDOS DEPARTAMENTALES".

Las que versen sobre esos Puntos deben tener iniciativa por parte del Gobernador (art. 187, numerales 5 y 7 de la C. N.).

RECURSO DE APELACION.

El superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso (art. 357 del C. de P. C.). Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Gaspar Caballero Sierra.

Proyectó: Doctor Antonio José Arciniegas A., Abogado asistente.

Referencia: Expediente número 2676. Actor: José María Pacheco

Céspedes. Se decide el recurso de apelación, interpuesto por el señor Gustavo Gutiérrez de Piñeres contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 16 de mayo de 1986.

Antecedentes: José María Pacheco Céspedes, formuló demanda, en ejercicio de la acción pública consagrada por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para impetrar la declaración de nulidad de las Ordenanzas números 002 de noviembre 25 de 1980 y 021 de noviembre 30 de 1984 de la Asamblea Departamental del Cesar.

En la demanda se relataron los siguientes hechos: "1º Mediante la Ordenanza 002 de noviembre 25 de 1980, la Asamblea Departamental del Cesar dispuso el aumento

automático de los sueldos del señor Gobernador del Departamento, del Contralor General y Contralor Auxiliar General del Departamento, del Auditor Interno de la Contraloría, de los Secretarios del Despacho de la Gobernación, de los Gerentes de los institutos descentralizados del orden departamental, y de los honorables Diputados de la Asamblea Departamental. "2º El Parágrafo del artículo 1º de la Ordenanza 002 de 1980 dispuso que: "Los sueldos de los honorables Diputados, del señor Gobernador y del Contralor General del Departamento del Cesar serían, a partir del 1º de octubre de 1981 y años subsiguientes, los mismos emolumentos que devenguen los honorables miembros del Parlamento colombiano, previa certificación expedida por el pagador de la Cámara de Representantes donde se indique la cuantía de dichos emolumentos'. "3º En noviembre 30 de 1984, la honorable Asamblea Departamental aprobó la Ordenanza 021, por la cual se modificó el parágrafo del artículo 1º de la Ordenanza 002 de 1980, ordenando que los sueldos de los honorables Diputados, del señor Gobernador y del Contralor General del Departamento del Cesar serían, a partir del 1º de enero de 1985, los mismos que estuvieron devengando los honorables miembros del Parlamento colombiano" (fl. 6, cuaderno 2). En la demanda se relacionaron las normas violadas y el concepto de su violación de la manera siguiente: "Por razón del artículo 1º de la Ordenanza 002 de noviembre

25 de 1980 y su parágrafo, y el artículo 1º de la Ordenanza 021 de noviembre 30 de 1984, se han violado, el artículo 190 en concordancia con el artículo 194 - atribución 9ª. - y el artículo 187 - ordinal 5º. - de la Constitución Nacional, y el artículo 1º del Decreto 2407 de 1981. "Para todo funcionario o persona que devengue alguna suma de dinero a cargo del Tesoro departamental, es aplicable la norma contenida en el artículo 194 - atribución 9º - de la Constitución Nacional, es decir, que cuando dicha norma estatuye la obligación de 'fijar emolumentos', está indicando de manera perentoria que esa determinación de fijar la asignación debe tener carácter preciso y concreto, expresando una cantidad para cada cargo, no sólo cuando el señor Gobernador lo hace respecto de los empleados departamentales, sino cuando la Asamblea lo realiza, dentro de los límites legales, en relación con los diputados y demás empleados de la duma. "No es factible ni para el señor Gobernador ni para la Asamblea Departamental, sin violar las normas constitucionales señaladas, asignar emolumentos o sueldos para empleados y diputados que no tengan el carácter de una cuantía determinada y precisa. Lo dicho quiere decir que, no se puede asignar un sueldo o emolumento en favor de un diputado o empleado, en forma abstracta, imprecisa o sin cuantía fija; y menos con un carácter de un aumento sometido al querer o voluntad de otra entidad publica, como lo es el Congreso. Cuando así se ha procedido, como en el

caso del parágrafo del artículo 1º de la Ordenanza 002 de noviembre 25 de 1980, y el artículo 1º de la Ordenanza 021 de noviembre 30 de 1984, se incurre en violación expresa y clara de las normas constitucionales citadas. Artículo 194, atribución 9º, artículos 187 - ordinal 5º - . "Por otra parte, las Ordenanzas cuya nulidad se pide, violan igualmente el artículo 1º del Decreto 2407 de 1981, por cuanto si el presupuesto es un acto administrativo en el que el Gobierno Departamental computa anticipadamente las rentas e ingresos, y asigna partidas para los gastos públicos dentro de un ejercicio fiscal - conforme a planes y programas concretos del Departamento - , la determinación o emolumentos en forma abstracta e imprecisa, impide en forma absoluta la conformación regular del presupuesto departamental. "Las Ordenanzas demandadas que determinan sueldos y gastos de representación a los empleados de la Gobernación y a los señores Diputados, violan de manera ostensible las normas constitucionales señaladas al principio, ya que todo acto administrativo emitido por fa Asamblea, de éste tenor, requiere la previa iniciativa del señor Gobernador, quien así mismo obraría inconstitucionalmente si, obedeciendo autorizaciones de la Asamblea, procediera a aumentar los sueldos de los empleados departamentales, si tal autorización no se hubiera originado a iniciativa del gobernante, tal como lo prescribe de manera terminante el numeral 5º del artículo 187 de la Constitución

Nacional" (fls. 6, 7 y 8). La primera instancia del proceso fue tramitada en el Tribunal Administrativo del Cesar hasta culminar con la sentencia del 16 de mayo de 1986, en la cual se resolvió no declarar la nulidad de la Ordenanza número 002 de noviembre 25 de 1980 de la Asamblea Departamental del Cesar, pero sí declarar la nulidad de la Ordenanza 021 de noviembre 30 de 1984 expedida por la misma Asamblea. Dicha sentencia se fundamentó en las consideraciones siguientes: Que la Ordenanza 002 de noviembre 25 de 1980, por implicar un gasto público, ha debido tener origen en la iniciativa del Ejecutivo, de conformidad con el artículo 187, numeral 5 de la Constitución Política y, esa iniciativa se presume porque el señor Gobernador del Departamento sancionó la Ordenanza habida consideración de que ella no infringía norma alguna constitucional o legal, teniéndose en cuenta, además, que el demandante no aportó la prueba de que esa Ordenanza tuviera origen en la misma Asamblea y no en el Ejecutivo. En cuanto a la Ordenanza 021 del 30 de noviembre de 1984, consideró el Tribunal que, se violó el numeral 9 del artículo 194 y el numeral 5 del artículo 187 de la Constitución Nacional, debido a que esa Ordenanza conlleva gasto público y tuvo origen en la Asamblea Departamental pero no en la iniciativa del Ejecutivo "como consta en el concepto emitido por el Jefe de la Oficina Jurídica cuando expresó que como el 'proyecto dispone inversiones de fondos departamentales, es

claro que su iniciativa debió provenir del Gobernador del Departamento, y no de la Duma, por mandato expreso de nuestra Carta Fundamental' (fls. 29 - 30). El Gobernador del Cesar acogió el concepto de la Oficina Jurídica y objetó el proyecto de Ordenanza 021 de noviembre 30 de 1984 por ¡legal e inconstitucional (fls. 31 - 32)". Contra la sentencia del Tribunal, el, ciudadano Gustavo Gutiérrez de Piñeres interpuso recurso de apelación, apoyado en las razones siguientes: "Baso mi apelación en el artículo 97 del Código de Régimen Político y Municipal que faculta ampliamente a las Asambleas Departamentales para regular toda la administración departamental y especialmente para organizar a las Contralorías departamentales. La Asamblea del Cesar al expedir la Ordenanza 021 que se pretende anular lo que hizo fue darle aplicación, desarrollo al artículo 197 de la Constitución Nacional. "También se debe tener en cuenta que la Ordenanza 021 de 1984 obedece a la necesidad de enaltecer, de dignificar el cargo de Contralor Departamental. Es una Ordenanza de conveniencia para el Departamento, ya que un funcionario público con un buen sueldo está menos expuesto a las tentaciones de las intrigas, componendas y ofertas de sobornos" (fl. 63, cuaderno 2). El señor Agente del Ministerio Público, en su concepto de fondo de la segunda instancia, solicitó la confirmación de la sentencia apelada, no teniendo en cuenta las argumentaciones del apelante, por las razones siguientes: “El señor Gustavo Gutiérrez de Piñeres, en memorial visible

al folio 63, expresa que interpone recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal 'dentro del proceso de nulidad presentado por el Gobernador del Cesar contra la Ordenanza de la Asamblea Departamental del Cesar distinguida con el número 021 de 30 de noviembre de 1984'. "La Fiscalía considera que la apelación deberá 'limitarse al punto relacionado con la Ordenanza número 21 que fue motivo anulación por parte del Tribunal de primera instancia, dejando intacta la decisión en cuanto a la Ordenanza número 002, en razón de que la parte actora no apeló del fallo y tampoco fue cuestionada por el apelante. "Ahora bien, el recurrente manifiesta que apoya su apelación en el artículo 97 del Código de Régimen Político y Municipal que faculta a las Asambleas Departamentales 'para regular toda la administración departamental y especialmente para organizar a las Contralorías Departamentales. La Asamblea del Cesar al expedir la Ordenanza 021 que se pretende anular lo que hizo fue darle aplicación, desarrollo al artículo 197 de la Constitución' (fl. 63), "Este Despacho considera que el planteamiento anterior carece de la suficiente claridad. En efecto, el artículo 97 del Código de Régimen Político y Municipal, citado, determina las funciones de las Asambleas en 43 numerales, y como no se indicó a cuál o cuáles de estos numerales quiso referirse, resulta imposible su análisis, por la diversidad de funciones que tienen las Asambleas. "De otro lado, el artículo 197 de la Constitución Nacional,

también citado por el recurrente, se refiere a las atribuciones que tienen los Concejos Municipales, norma que nada tiene que ver con el caso de autos, donde se demandan unas Ordenanzas proferidas por la Asamblea Departamental del Cesar" (fls. 12 a 13, cuaderno l). Tramitado el proceso legalmente, sin que se observe causal alguna de nulidad, se pasa a resolver, previas las siguientes consideraciones: Primeramente, la Sala acepta la consideración de la Fiscalía de que "la apelación deberá limitarse al punto relacionado con la Ordenanza número 21 que fue motivo de anulación por parte del Tribunal de primera instancia, dejando intacta la decisión en cuanto a la Ordenanza número 002, en razón de que la parte actora no apeló del fallo y tampoco fue cuestionada por el apelante". Asiste la razón al señor Fiscal, puesto que, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, que determina la competencia del superior, "la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto, el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso". La Ordenanza número 021 de noviembre 30 de 1984 de la Asamblea Departamental del Cesar, ordenó: "Artículo primero: El parágrafo del artículo primero de la i Ordenanza número 002, del 25 de noviembre de 1980, quedará así: Los honorables Diputados, los señores Gobernador y Contralor General del Cesar, devengarán a partir del primero (1º) de enero de 1985, los mismos emolumentos que devengan los

honorables Miembros del Parlamento colombiano, previa certificación expedida por el Pagador de la Cámara de Representantes, donde se indique la cuantía de dichos emolumentos. "Artículo segundo : El Gobernador del Departamento queda autorizado para efectuar todas las operaciones presupuestales necesarias, en la vigencia fiscal de 1985, para el estricto cumplimiento de lo preceptuado en el artículo anterior, de la presente Ordenanza. "Artículo tercero: La presente Ordenanza rige a partir de la echa de su sanción y promulgación" (fl. 4, cuaderno 2). El señor Gobernador del Departamento del Cesar no sancionó, sino objetó en todas sus partes tal Ordenanza por ilegalidad e inconstitucionalidad, acogiendo el concepto jurídico emitido por la Oficina Jurídica del Departamento, que recomendó esa objeción al conceptuar que, "es violatoria del numeral séptimo (7º) del artículo 187 de la Constitución Nacional, ya que 'las Ordenanzas que decreten inversiones y participación de fondos departamentales; las que decreten cesiones de bienes y rentas del Departamento y las que creen servicios a cargo del mismo o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador'. Como este Proyecto dispone inversiones de fondos departamentales, es claro que su iniciativa debió provenir del Gobernador del Departamento, y no de la Duma, por mandato expreso de nuestra Carta Fundamental" (fls. 31 y 32, cuaderno 2). De acuerdo con esa objeción del señor Gobernador del Departamento del Cesar, el Tribunal en la sentencia apelada consideró

que la Ordenanza 021 de noviembre 30 de 1984 ha debido tener origen en la iniciativa del Gobernador y no de la misma Asamblea. Que esa Ordenanza tuvo origen en la iniciativa de los Diputados y no del señor Gobernador, se infiere no sólo del mencionado concepto de la Oficina Jurídica del Departamento, sino de los documentos que obran en los folios 40 a 42. La Ordenanza cuestionada ha debido tener origen en la iniciativa del Gobernador del Departamento, según el tenor literal del artículo 187, ordinales 5 y 7 de la Constitución Nacional que expresan: "Artículo 187. Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: “........................ "5º Determinar, a Iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo. “........................ "7 Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales. En todo caso, las ordenanzas que decreten inversiones y participaciones de fondos departamentales; las que decreten cesiones de bienes y rentas del Departamento y las que creen servicios a cargo del mismo o las traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador". La Ordenanza número 021 de noviembre 30 de 1984 determinó, sin la iniciativa del Gobernador, una escala de remuneración para los honorables Diputados y los señores Gobernador y Contralor General del Cesar, a partir del 1º de enero de 1985, debiendo esos emolumentos

ser satisfechos con inversión de fondos departamentales. En consecuencia, por no haber sido expedida esa Ordenanza a iniciativa del Gobernador, se quebrantó el artículo 187, ordinales 5 y 7 de la Constitución Nacional y debe ser declarada nula, tal como fue decidido en la sentencia apelada, que debe ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el día dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos ochenta y siete (1987). Joaquín Vanín Tello, Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Gaspar Caballero Sierra. Miguel A. Perilla P., Secretario.