CE-SEC2-EXP1988-N1199

CARRERA ADMINISTRATIVA. - Poder disciplinario ejercitado sobre empleados públicos escalafonados en la Carrera Administrativa, que participan en huelgas o tumultos que entraban la prestación del servicio con aplicación del Decreto 2132 de 1976. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativa. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., veinte de febrero de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor José Joaquín Vanín Tello.

Proyectó: Doctor Antonio José Arciniegas A. Abogado asistente.

Referencia: Expediente número 1199. Actores: Libia Mercedes Montoya y otras.

Se decide el recurso extraordinario de anulación interpuesto, a través de apoderado, por Libia Mercedes Montoya Moreno, Luz Angela Torres Becerra, Emperatriz Sabogal Bustos y Carmen Teodolinda Fernández de Ríos, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de octubre de 1985, que negó las súplicas de las demandantes de nulidad de las Resoluciones del Ministro de Hacienda y Crédito Público que las suspendieron en el ejercicio de sus cargos por doce meses, en aplicación del artículo 20 del Decreto 2132 de 1976. Igualmente fue negado el restablecimiento de derechos solicitados por las actoras. Cargos contra la sentencia recurrida: En el escrito del recurso de anulación se formularon, contra la sentencia impugnada, los cargos de ser violatoria flagrante y directamente, por falta de aplicación e interpretación errónea, de los artículos 26 y 121 de la Constitución Nacional y 29 del Decreto Legislativo 2132 de 1976 y, que, como consecuencia de

esa violación, resultaron igualmente violados los artículos 2º, 169 17 y 20 de la Constitución Nacional; 66, 67 y 69 del antiguo Código Contencioso Administrativo, 84 y 85 del nuevo Código Contencioso Administrativo, al negarse la anulación de los actos acusados y desatenderse la petición de restablecimiento del derecho de las actoras. ' Estos cargos se sustentaron concretamente de la manera siguiente: "El Tribunal en la sentencia recurrida considera, en síntesis que a los demandados se les podía imponer la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de doce (12) meses con arreglo a lo previsto en el artículo 2º del Decreto 2132 de 1976, según el cual al nominador le bastaba una simple prueba sumaria de las faltas imputadas para que pudiera imponerle a los inculpados las sanciones disciplinarias consagradas en dicho decreto. Así mismo considera el Tribunal en la sentencia que se ataca que la norma de excepción en referencia, al señalar que las sanciones podían imponerse sin el lleno de los requisitos legales, estaba facultando a la Administración para sancionar a los empleados de carrera colocados en rebeldía sin necesidad de someterlos a los procedimientos disciplinarios que los protegen, con la simple comprobación de la falta, es decir, sin citación y audiencia de los inculpados. En otros términos, según el criterio del Tribunal, la sanción podía hacerse sin necesidad de dar aplicación al artículo 26 de la Constitución Nacional. "El Tribunal violó flagrantemente el artículo 26 de la Constitución Nacional en concordancia con el artículo 121 de la Constitución Nacional, al entender

erróneamente estas normas, pues considera que dentro de las facultades que se confieren al Gobierno en el Estado de Sitio está la de suspender la aplicación de preceptos constitucionales como es el que garantiza el derecho de defensa y el debido proceso, ya que para el Tribunal basta una simple prueba sumaria, es decir, la prueba unilateral producida por la misma Administración a espaldas de los inculpados, para aplicar las sanciones previstas en el Decreto 2132 de 1976, además, de que establece una presunción de culpabilidad, que debían desvirtuar los demandantes. "El Tribunal con la sentencia impugnada, también violó directamente el artículo 2º del Decreto 2132, al haberlo interpretado erróneamente. En efecto, la Corte en sentencia de abril 22 de 1976, al estudiar la constitucionalidad del Decreto 528 de 18 de marzo de 1976, igual en su contenido al Decreto 2132 de 1976, fijó los alcances del referido estatuto así: 'La circunstancia de que para proceder a dicha suspensión no se signa los procedimientos administrativos señalados para tiempos normales, no significa que se haya quitado a dichos funcionarios el derecho de defensa, pues este no está en juego, sino más propiamente la tutela de presuntos derechos privados, que sigue vigente y en manos de las jurisdicciones competentes”. "Como bien lo dice la Corte lo que se suspenden son las prerrogativas legales y reglamentarias a que tienen derecho los empleados por el hecho de pertenecer a la carrera, mas no al derecho de defensa" (fls. 3 a 4 C. P.).

El fallo recurrido:

La sentencia impugnada en anulación, fue proferida por el Tribunal de Cundinamarca denegando las súplicas de la demanda, por las razones siguientes: "Para motivar las providencias impugnadas, la administración se apoyó en el artículo 29 del Decreto 2132 de 1976 dictado en desarrollo del Decreto 2131 del mismo año, que declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional. "Los accionantes acusan a la administración por desviación de]. poder al producir los actos demandados, pues consideran que ha debido adelantarse una investigación disciplinaria previa, en orden a establecer la participación de los inculpados en el cese aludido. "La controversia gira, entonces, en torno a si la administración obró conforme a derecho al suspender de sus empleos a los actores o si, por el contrario, lo hizo en forma irregular y, por consiguiente, deben anularse las providencias demandadas. "Se ha dicho que la administración incurre en desviación de poder cuando los móviles de sus actos no corresponden a la finalidad perseguida por la ley que confiere la facultad. Por eso se hace necesario analizar los motivos determinantes de los actos acusados, para deducir si existió desviación de poder y si quienes alegan ésta desvirtuaron la motivación de los actos. "Como se recuerda, a mediados del mes de agosto de 1979, algunos empleados públicos iniciaron un movimiento colectivo de protesta que paralizó las funciones normales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dadas las características de gravedad del movimiento que se prolongó por varios meses y que se extendió a

otras dependencias de la administración, con fecha 28 de agosto de aquel año, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dictó la Resolución 04802 que declaró ilegal el movimiento y facultó a la administración para suspender a los funcionarios comprometidos en el cese de actividades. "Por esa época el país se encontraba bajo el régimen de Estado de Sitio y estaba en vigencia el Decreto 2132 de 1976, que dispuso lo siguiente: "'Artículo 2º Los empleados públicos escalafonados en la Carrera Administrativa que participen en huelgas o reuniones tumultuarias o que entraben o que impidan la prestación del servicio, o que inciten a la participación de tales hechos, pueden ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios"'. "Es verdad que la disposición transcrita no derogó, ni podía hacerlo, la vigencia de normas constitucionales que tutelan el derecho de defensa y del debido proceso, ni le concedió carta de naturaleza a la administración para que en forma arbitraria lesionara los derechos de los servidores públicos. Pero le concedió si, a las autoridades administrativas, la facultad de imponer las sanciones allí previstas a quienes incurrieran en el tipo de conductas, igualmente allí previstas. "También es cierto que para sancionar a un empleado público escalafonado en la carrera administrativa y que haya incurrido en alguna falta sancionable, existen procedimientos administrativos que le permiten al inculpado un amplio margen de defensa. Esos procedimientos están reglamentados en los artículos 130 y siguientes del Decreto 1950 de 1973, donde se señalan los requisitos que deben

cumplirse para tal efecto. Estos y no otros son los únicos procedimientos legales que regulan el régimen disciplinario aplicable a los empleados públicos por faltas en el ejercicio de sus funciones. Por ser ello así, el artículo 2º del Decreto 2132 de 1976 antes transcrito, como norma de excepción exoneró al nominador, expresamente, de llenar los requisitos legales y reglamentarios para suspender en sus empleos a los funcionarios públicos escalafonados en la Carrera Administrativa, que se encontraron en las circunstancias en él enumeradas. "Sólo así y no de otra manera podía la administración superar con la celeridad y la eficacia debida la emergencia que perturbaba el buen servicio público. Estaban en peligro la estabilidad jurídica del país, y los derechos de la comunidad, amenazados por quienes, con razón o sin ella, faltaban a sus deberes en el ejercicio ilegal de sus derechos. "Obran en el proceso los siguientes documentos: "l. Certificado de tiempo de servicio expedido por la División de Personal, en el que consta que el actor Horacio Escobar Duque participó en el cese de actividades a partir de 27 de agosto de 1979 (fl. 55). "2. Constancia expedida por el jefe de Servicios Generales de la División Administrativa del Ministerio de Hacienda, en la que se consigna que la actora Carmen Fernández de Ríos se vinculó al movimiento laboral del Ministerio de Hacienda desde agosto 28 de 1979 hasta el. 9 de diciembre del mismo año (fl. 56). "3. Comunicación suscrita por el asistente administrativo, de fecha 3 de diciembre de 1979, en la cual se informa al jefe de la División de Personal, que

hasta dicha fecha la actora Luz Angela Becerra no se había reintegrado a sus labores (fl. 57). "4. Comunicación de la Tesorería General de la República al Secretario General del Ministerio de Hacienda suscrita el 28 de noviembre de 1979, en la que solicita se sancione, entre otros, a Emperatriz Sabogal B., por doce meses (fl. 58). "5. Certificado de tiempo de servicios, expedido por la Sección de Registro y Control de la División de Personal, en la cual consta que la actora Libia Mercedes Montoya Moreno, participó en el cese de actividades, desde el 21 de septiembre hasta la fecha de insubsistencia (fl. 59). "6. Relación suscrita por el jefe de Pagaduría, sobre la fecha de cancelación de sueldos del personal suspendido. "Los documentos mencionados dan fe de que los demandantes eran empleados públicos al servicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y demuestran, así mismo, que participaron en el cese de actividades que se les imputa en los actos acusados. Aún más, los mismos actores admiten en las demandas, como un hecho cierto, el cese de actividades por la mayoría de los funcionarios de la Administración de Impuestos de Barranquilla, que luego se extendió a otras dependencias del país y admiten también que la fecha de las demandas, el paro continuaba. "De tales elementos de juicio, se deduce que, indudablemente, los actores si participaron en el cese de actividades por la época que dan cuenta los autos. Le bastaba, pues, al nominador una simple prueba sumaria de las faltas imputadas

para que pudiera imponerle a los inculpados las sanciones disciplinarias consagradas en el artículo 2º del Decreto 2132 de 1976, encaminadas a restablecer el orden perturbado en las dependencias oficiales. "La Sala considera que la norma de excepción en referencia, al señalar que las sanciones podían imponerse sin el lleno de los requisitos legales, estaba facultando a la Administración para sancionar a los empleados de carera colocados en rebeldía, sin necesidad de someterlos a los procedimientos disciplinarios que los protege, con la simple comprobación de la falta imputada. Por último, frente a las pruebas aducidas por la administración, era a los presuntos transgresores a quienes correspondía demostrar que habían asistido al trabajo durante el cese de actividades, para desvirtuar así la presunción de legalidad que ampara a los actos controvertidos, "Por no haberse demostrado la ¡legalidad de los actos impugnados, ni el desbordamiento del poder atribuido al nominador, no prosperarán las súplicas de las demandas y así habrá de declararse. En esta forma, la Sala revisa la tesis que había sostenido en casos anteriores, en el sentido de que en esta ocasión no se violaron las normas del debido proceso" (fls. 107 a 111 del C. P. del Tribunal). Habiéndose tramitado legalmente el recurso, sin que se observe causal alguna de nulidad procesal, se pasa a decidir, previas las siguientes Consideraciones: La distinguida señora Fiscal Quinto de la Corporación, en su vista de fondo, hizo los planteamientos siguientes, que la Sala comparte y transcribe como parte de la

motivación de esta sentencia: "De conformidad con el artículo 197 del Código Contencioso Administrativo, podrá anularse una sentencia por violación directa de la Constitución Política o de la ley sustantivo. "Se requiere entonces que la violación sea manifiesta, que aparezca de bulto, que para llegar a ella no se necesiten pruebas ni extensos razonamientos. "Puede sí, violarse la Constitución o la ley por interpretación errónea cuando el juzgador entiende equivocadamente su contenido. "En el caso de autos los actores aseguran que se dio un errado entendimiento al artículo 2º del Decreto 2132 de 1976, violándose así el artículo 26 de la Constitución que garantiza el derecho de defensa y el mismo artículo que reza: 'Los empleados públicos escalafonados en la carrera administrativa que participen en huelgas o en reuniones tumultuarias o que entraben o impidan la prestación del servicio o que inciten a la participación en tales hechos, pueden ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios' "Es de advertir que este decreto expedido en uso de las facultades del estado de sitio, fue sometido al control de la honorable Corte Suprema de Justicia que lo declaró exequible. "Como norma de carácter excepcional encaminada a controlar situaciones difíciles, es explicable que acorde con esa finalidad, hubiera autorizado la sanción de suspensión para quienes participaran en paros o huelgas, sin cumplir con los requisitos de procedimiento previstos en las leyes y reglamentos de carácter ordinario, siempre claro está, que se acreditara el hecho.

"La Constitución en el artículo 26 exige que todo juzgamiento se haga conforme a las leyes. Es entonces la ley la que determina la forma de hacerlo, el trámite pertinente. Un Decreto de Estado de Sitio tiene fuerza de ley y puede suspender, otras. En este caso se suspendieron las leyes y reglamentos relativos a los procedimientos para la aplicación de la sanción de suspensión de empleados públicos inscritos en la Carrera Administrativa, más no su derecho de defensa. "En efecto, es necesario partir de la base de que la participación de los actores en la cesación de actividades ocurrida en el Ministerio de Hacienda, fue un hecho establecido perfectamente por la Administración pues ni siquiera se negó en el curso del proceso, y en el trámite de recurso de apelación no se admiten pruebas. "Por lo tanto, se hicieron acreedores a la sanción sin necesidad de observar los procedimientos ordinarios, puesto que ese y no otro es el significado del artículo 2º del Decreto 2132 de 1976. "Con ello no se violó el derecho de defensa; se cambió la oportunidad y la forma de ejercitarlo. "Los demandantes hubieran podido recurrir el acto sancionatorio por vía gubernativa, y demostrar su asistencia normal al trabajo en los días del paro. Hubieran podido hacer lo mismo por vía jurisdiccional, en el proceso en el cual controvirtieron dichos actos. "Una sanción deja de ser legal, se convierte en arbitraria, cuando es injusta, inmerecida. Por este aspecto ha debido atacarse y no se hizo. "No se aportó ninguna prueba de la no participación en el paro, es decir no se desvirtuó la causa de la sanción pudiendo hacerlo y por tanto el Tribunal la

encontró ajustada a derecho. "Si hubo entonces oportunidades para ejercitar derecho de defensa. Si ella no se hizo adecuadamente, las consecuencias adversas a los demandantes no provienen de la violación de las normas invocadas sino de su propio proceder" (fls. 38 a 39). La sentencia recurrida se fundamentó en que el artículo 2º del Decreto 2132 de 1976 no afectó la vigencia de las normas constitucionales que tutelan el derecho de defensa y el debido proceso, sino que con base en el artículo 121 de la Carta y en desarrollo del artículo 26 de la misma, facultó a las autoridades administrativas para imponer a los empleados públicos de carrera administrativa a quienes se les comprobara la comisión de las faltas previstas es ese decreto, las sanciones igualmente previstas en él, sin el cumplimiento de los requisitos o procedimientos señalados en las leyes y reglamentos para imponer tales sanciones. Sobre esa consideración, la sentencia recurrida negó las pretensiones de las actoras, debido a que en el proceso se demostró que la Administración había comprobado plenamente la comisión de las faltas por parte de ellas, lo que las hacía acreedoras a las sanciones impuestas en los actos acusados, sin que las demandantes hubieran demostrado su asistencia al trabajo durante el cese de actividades para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos acusados. Ciertamente que el artículo 26 de la Carta exige que todo juzgamiento se haga conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio consagradas en las mismas leyes. Esa ley

preexistente sobre la que se sancionó a las actoras era el Decreto 2132 de 1976, que autorizaba aplicar las sanciones previstas, con la sola comprobación de las faltas contempladas "y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios", como lo entendió el Tribunal. Pero es que, además, en el escrito del recurso extraordinario de anulación no se indicó cuáles otras normas legales que, dando desarrollo al artículo 26 de la Carta, establecieron el procedimiento y las formas que debió seguir la Administración para aplicar las sanciones previstas en el Decreto 2132 de 1976, por las faltas también allí contempladas. Para definir la violación del artículo 26 de la Carta deben indicarse las normas legales consagratorias del procedimiento específico no observado por la Administración ara aplicar determinada sanción, puesto que ese artículo consagra el principio universal y general del derecho de defensa, que implica el cumplimiento del procedimiento que para cada caso y materia establezca la ley. Así, los procedimientos son diferentes para sancionar delitos y para castigar faltas disciplinarias. El recurrente no indicó las normas que, por no haber sido aplicadas, resultaron violadas, implicando la violación del artículo 26 de la Constitución, por parte de la sentencia impugnada. En estas condiciones, no puede tener prosperidad el recurso extraordinario de anulación interpuesto. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y - por autoridad de la ley,

Falla: No prospera el recurso extraordinario de anulación interpuesto.

Condénase a las recurrentes al pago de las costas y perjuicios, que se liquidarán mediante incidente. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala, en sesión celebrada el día 8 de febrero de 1988. Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Gaspar Caballero Sierra, Joaquín Vanín Tello. Miguel A. Perilla P., Secretario.