CE-SEC2-EXP1988-N1609

ACTO ADMINISTRATIVO. - - Revocados.

Revisión. No obstante que el acto administrativo acusado ya no existe al momento de dictar sentencia, es menester entrar a juzgarlo en lo que respecta a las prerrogativas de la administración y a los derechos subjetivos que pudiera causar. ACTO ADMINISTRATIVO. Obligatoriedad. No le es lícito al administrado desobedecer o desconocer lo dispuesto en los actos administrativos, salvo casos de grosera o protuberante ilegalidad. Consejo de Estado. - - Sala de lo Contencioso Administrativo. - - Sección Segunda. - - Bogotá, D. E., tres de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna.

Referencia: Expediente número 1609. Resoluciones

Ministeriales. Actora: Amancia Romelia Beltrán de López.

En demanda incoada ante el Consejo de Estado, el apoderado judicial de la señora Amancia Romelia Beltrán de López solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: " 1. Que es nula la Resolución número 8004 de mayo 31 de 1983, emanada del Ministerio de Educación Nacional, por la cual se traslada a mi mandante, Amancia Beltrán de López, del Colegio Nacional 'Emilio Cifuentes' de Facatativá al Colegio Nacional 'Agustín Codazzi' de Codazzi (Cesar). "2 Como consecuencia de la petición que antecede se declare el restablecimiento del derecho de mi poderdante y se le reintegre al cargo que venía ocupando, o a otro de igual o superior categoría.

"3. Que se paguen a la señora Amancia Beltrán de López los sueldos, primas y bonificaciones, reajustes y demás emolumentos que haya dejado de percibir desde la fecha en que fue trasladada en forma ilegal, hasta cuando sea reintegrada a su cargo o a otro de igual o superior categoría. "4 Que se reconozca que no hay solución de continuidad desde la fecha en que mi mandante fue separada del Colegio Emilio Cifuentes de Facatativá para efectos de prestaciones sociales, ascenso en el escalafón y demás derechos jurídicos y económicos. "A la sentencia se deberá dar cumplimiento por parte de la Administración en los términos y formas señalados en el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo" (fls. 3 a 4). Los hechos, las disposiciones que considera infringidas el libelista y el concepto razonado de la violación aparecen a folios 4 a 15. Al descorrer el traslado que se le diera para que emitiera su correspondiente vista de fondo el señor Fiscal Cuarto de la Corporación se expresa en los términos fundamentales que a continuación se transcriben: "Esta Fiscalía estima que las pretensiones formuladas en el libelo inicial no tienen vocación de prosperidad, por las siguientes razones: "a) El acto cuya nulidad se depreca, Resolución número 8004 de 31 de mayo de 1983 (fl. 25 del cuaderno principal), fue revocado mediante la Resolución número 9289 de 13 de julio de 1984 (fl. 20 del cuaderno principal), resolviéndose de esta suerte el recurso de reposición

interpuesto por la actora. En estas condiciones el acto demandado desapareció de la vida jurídica de tal manera que mal podría pronunciarse por virtud de otro cuya legalidad y validez no han sido discutidas; "b) Del oficio emanado de la Dirección General de Administración e Inspección Educativa de folio 117 del cuaderno principal y de la comunicación de folio 26 del cuaderno principal se des prende que la accionante no dio cumplimiento a la resolución de - traslado, como era su deber legal, pues la sola interposición del recurso de reposición contra ella no tenía la virtualidad de enervar su ejecutoriedad y validez. Así las cosas la demandante incurrió en abandono del cargo, según las nítidas voces del artículo 47 del Decreto 2277 de 1979, que contempla el evento: ' . . . cuando no asume el cargo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha en que se le comunique un traslado'; "c) No obstante que la administración no hizo pronunciamiento alguno respecto al abandono del cargo, el hecho está verificado dentro del proceso con las documentales ya indicadas y avalado con las que obran a folios 18, 28 y 34 del cuaderno principal y 69 del cuaderno número 3. Por ello, no hay causa legítima para el pago de salarios y prestaciones durante el lapso de interrupción del servicio provocado de facto por la actora; y "d) La incapacidad y orden de hospitalización que obran en el proceso (fls. 38 y 39 del cuaderno principal) no coinciden con el término de que la docente disponía para asumir el cargo y, por ende, no podían

excusar su obligación legal" (fls. 149 a 150 del C. P.). A folios 120 y 121 del expediente aparece lo básico del alegato de conclusión presentado por el apoderado de la Nación - - Ministerio de Educación Nacional - - que a la letra dice: "Como se ve claramente, se buscaba la nulidad de la Resolución número 8004 de mayo 31 de 1983 y el restablecimiento del derecho de la actora, lo cual se cumplió efectivamente por el Ministerio de Educación Nacional con la Resolución 9289 de fecha 13 de julio de 1984. "No conformándose con lo anterior la actora solicita los salarios y demás emolumentos económicos que dejo de percibir durante el año que permaneció por fuera del cargo, al respecto hacemos el siguiente razonamiento: "En gracia de discusión y atendiendo la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado aceptamos que de cierta manera el traslado de la educadora Amancia Beltrán de López le ocasionó algo de desmejoramiento en sus condiciones laborales, pero como quedó establecido anteriormente, la misma administración corrigió la posible desmejora en las cndiciones familiares de la actora al reubicarla en el colegio del cual había sido trasladada. "Hasta aquí las consideraciones del apoderado de la señora Amancia Beltrán de López son válidas. "Pero del examen atento de la actuación cumplida, bien se advierte que la actora, cuando fue trasladada de su cargo como Rectora del Colegio 'Emilio Cifuentes' de Facatativá, no cumplió el querer de la

administración, en otras palabras nunca laboró en el Colegio Nacional 'Agustín Codazzi' de Codazzi, Cesar, desacatando con su conducta lo ordenado por la administración en el acto administrativo de traslado, como lo pruebo con el oficio de fecha junio 8 de 1984 firmado por el doctor José Rodríguez Valderrama, Director General de la Administración e Inspección Educativa, el cual anexo para mejor ilustración del honorable Magistrado. "Si la señora Amancia de López no ejerció funciones como directivo docente al servicio de este Ministerio durante trece (13) meses y dieciocho (18) días comprendidos entre el 31 de mayo fecha en la que fue trasladada por Resolución número 8004 de 1983. "Y el 18 de julio de 1984 en la cual se revocó la resolución anterior por la Resolución 9289, es necesario establecer claramente si en éste término existió relación laboral con la administración, considero que no. "Lo anterior quiere decir, que al no presentarse a trabajar la actora en el Colegio al cual se había trasladado 'Agustín Codazzi' ocasionó con su conducta un abandono del cargo quebrantando la legalidad de la relación laboral. "Esto es suficiente para concluir que no pueden prosperar las pretensiones relacionadas con los salarios e indemnizaciones que por motivo de la no prestación del servicio la educadora solicita. "Si nunca trabajó por no haberse posesionado del cargo, y nunca se presentó al colegio a desempeñar sus funciones, no le asiste ningún derecho para cobrar lo pretendido. "Razonamos, que si la administración, mediante el acto acusado

infringió de alguna manera las disposiciones invocadas como fundamento de la acción, no menos cierto es que la actora por el hecho de no posesionarse y no prestar sus servicios como directivo docente, ocasionó una conducta, diferente a la que sirvió como fundamento para que el Ministerio de Educación revocara su propio acto Resolución número 8004 de 31 de mayo de 1983. "De lo expuesto respetuosamente solicito se confirme por el honorable Consejo de Estado lo relacionado con la nulidad de la Resolución número 8004 de mayo 31 de 1983, en lo demás no deben prosperar las pretensiones de la señora Amancia Beltrán de López por la razón lógica que los salarios es la retribución al servicio prestado, si éste no se presta no hay obligación para la administración de cancelárselos" (fls. 120 y 121). Cabe igualmente traer aquí lo manifestado por la parte actora al solicitar la reconstrucción del proceso que destruyose durante los siniestros acontecimientos de 6 y 7 de noviembre de 1985 y que fuera acogida por auto de diez de diciembre de 1986 (fl. 126). Expresa: "Insistimos en las peticiones del libelo demandatorio y para ello estamos solicitando la reconstrucción del proceso por cuanto, a pesar de la expedición de la Resolución número 9289 de 1984, no han sido restablecidos los derechos de mi poderdante. "En efecto, si bien es cierto que por medio de la Resolución 9289 de 1984 el Ministerio de Educación reconoce que el traslado de la actora

fue ilegal, y revoca en todas sus partes el acto acusado, no solamente ignora los demás derechos conculcados por la Resolución 8004 de 1983, sino que la citada Resolución 9289 de 1984 sólo se expidió como paso previo para que el Ministerio de Educación consolidara el traslado injusto e ilegal de mi mandante con notable desmejora, incluso salarial. Fue así como, después de haberle ordenado reasumir el cargo en Facatativá, posteriormente se produjo otra Resolución, la número 2685, por la cual, con una falsa motivación, se traslada a doña Amancia de López a un colegio de menor categoría en la población de Palermo (Huila), en donde actualmente labora, lejos de su hogar y en ínfimas condiciones laborales. "En cuanto hace a los puntos 3 y 4 de capítulo de declaraciones de la demanda es preciso anotar: "No se han cancelado a mi mandante los sueldos y demás emolumentos desde junio de 1983 hasta julio de 1984. Esto a pesar de que el artículo 55 del nuevo Codigo Contencioso Administrativo establece que 'los recursos se concederán en efecto suspensivo', y que el artículo 60 del Decreto número 2277 de 1979, inciso 2, reza: 'También se considera al docente en servicio activo cuando su cargo ha sido suprimido o cuando no se le haya asignado carga académica'. Siendo así que estaba en trámite un recurso de reposición interpuesto, que fue resuelto por la Resolución 9289

de 1984, era claro que la Resolución de traslado número 8004 quedaba suspendida, y aunque el Ministerio no asignó comisión alguna a mi mandante, ella se encontraba en servicio activo en espera de que se resolviera un recurso interpuesto por ella. A la vez que no podía dejar caducar los términos para incoar su acción ante el Contencioso Administrativo. "Por las anteriores razones ruego al honorable Magistrado ponente decretar la reconstrucción del proceso referenciado y reitero las peticiones de la demanda: "1. Que es nula la Resolución número 8004 de mayo 31 de 1983, emanada del Ministerio de Educación Nacional, por la cual se traslada a mi mandante, Amancia Beltrán de López, del Colegio Nacional 'Emilio Cifuentes' de Facatativá, al Colegio Nacional 'Agustín Codazzi' de Codazzi, Cesar. "2. Que como consecuencia de la petición que antecede, se declare el restablecimiento del derecho de mi poderdante y se le reintegre al cargo que venía ocupando o a otro de igual o superior categoría. "3. Que se paguen a la señora Amancia Beltrán de López los sueldos, primas, bonificaciones, reajustes y demás emolumentos que haya dejado de percibir desde la fecha en que fue trasladada en forma ilegal, hasta cuando sea reintegrada a su cargo o a otro de igual o superior categoría. "4. Que se reconozca que no hay solución de continuidad desde la fecha en que mi mandante fue separada de la Rectoría del Colegio Emilio Cifuentes de Facatativá, para efectos de prestaciones sociales, ascenso en

el escalafón y demás derechos jurídicos y económicos. "A la sentencia se deberá dar cumplimiento por parte de la Administración en los términos y formas señaladas en el Código Contencioso Administrativo (art. 176 del C. C. A.)" (fls. 104 a 105). No advirtiendo entonces causal alguna susceptible de invalidar lo actuado, para resolver, Se considera: I De la lectura de las piezas procesales en este momento de dictación de sentencia, se deriva que el acto acusado, es decir la Resolución número 8004 de 31 de mayo de 1983, dictada por el Ministerio de Educación Nacional, fue revocada en todas y cada una de sus partes por otro acto posterior, igualmente emanado del mismo despacho, o sea la Resolución número 9289 de 13 de julio de 1984 (fl. 20) estando ya en curso la acción incoada por la señora Amancia Beltrán de López a través de apoderado. Sin embargo, como entre la fecha de ejecutoriedad de aquel acto, por medio del cual se trasladó a la educadora mencionada de la Rectoría del Colegio Naciollal "Emilio Cifuentes" de la ciudad de Facatativá (Cundinamarca) a la del Colegio Nacional "Agustín Codazzi" del Municipio de Codazzi (Cesar), y la fecha de expedición del segundo acto, por el cual se la mantiene en la Rectoría del plantel prirneramente citado, pretende la parte actora que el Consejo de Estado disponga la nulidad del acto revocado y aue se ordene el restablecimiento del derecho, en el sentido

de que se le paguen los sueldos y demás emolumentos dejados de percibir desde jumo de 1983 hasta julio de 1984, con base en el artículo 60 del Decreto número 2277 de 1979, inciso 2°, que reza: "También se considera al docente en servicio activo cuando su cargo ha sido suprimido o cuando no se le haya asignado carga académica" (se subraya). Y también por la circunstancia de que contra aquella resolución se habla interpuesto el recurso de reposición en vía gubernativa ya que, dado que ese recurso fue el origen de la segunda (de la número 9289 que la revocó), ha de entenderse a la luz del artículo 55 del nuevo Código Cor.tencioso Administrativo (Decreto - ley 1 de 1984), que estaba suspendida la posibilidad de que la Administración lo ejecutase mientras se decidiera el recurso.

II. A ello se oponen el vocero del Ministerio de Educación Nacional y el señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado. El primero acepta, como ya se ha visto, que "de cierta manera el traslado de la educadora Amancia Beltrán de López le ocasionó algo de desmejoramiento en sus condiciones laborales, pero como quedó establecido anteriormente, la misma administración corrigió la posible desmejora en las condiciones familiares de la actora al reubicarla en el colegio del cual había sido trasladada". Además, agrega, la señora Beltrán de López "no cumplió el querer de la administración, en otras palabras, nunca lahoró en el

Colegio Nacional 'Agustín Codazzi' de Codazzi, Cesar,

desacatando con su conducta lo ordenado por la Administración en el acto administrativo de traslado". Y, "si la señora Amancia Beltrán de López no ejerció funciones como direct;ivo docente al servicio de este Ministerio durante trece (13) meses y dieciocho (18) días comprendidos entre el 31 de mayo, fecha en la que fue trasladada por Resolución número 8004 de 1983, y el 18 de julio de 1984, fecha en la cual se revocó la resolución anterior por la Resolución 9289, es necesario establecer claramente si en este término existió relación laboral con la administración; considero que no".

Esto es reiterado así: "Lo anterior quiere decir, que al no presentarse a trabajar la actora en el colegio al cual había sido trasladada, 'Agustín Codazzi', ocasionó con su conducta un abandono del cargo quebrantado la legalidad de la relación laboral, concluyendo que de esa suerte no pueden prosperar las pretensiones de la demanda".

El señor agente del Ministerio Público es partícipe de tales apreciaciones e invoca el artículo 47 del Decreto 2277, que conternpla el evento para que se configure el abandono del cargo, "cuando no se asume.. dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha en que se le comunique su traslado". Y que a pesar de que la administración no se pronunció sobre ese abandono, surge de esas consideraciones que "no hay causa legítima para el pago de salarios y prestaciones durante el lapso de interrupción del servicio provocado de facto por la actora".

III. La figura de la revocación del acto por la propia administración es, por su naturaleza, una satisfacción extraprocesal de la pretensión, en todo o en parte; tiene lugar cuando de modo unilateral, hace desaparecer los motivos o las causas que llevaron a la actora a incoar la demanda, por lo que desaparece, en todo o en parte también, uno de los supuestos de la materia litigiosa, el objeto de la demanda. Pero, salvo que el acto revocatorio lo diga, no puede equipararse el mismo a una sentencia de anulación, pues el revocado, en virtud de su presunción de legalidad, produjo consecuencias con repercusiones jurídicas para el adrninistrado.

IV. Satisfacer extrajudicialmente las pretensiones del administrado, aun cuando esté en curso proceso jurisdiccional, es, sin duda, una actividad propia de la administración plenamente legítima, pues, hacia el futuro, extingue los efectos que produjo el acto que el demandante tuvo como lesivos a sus derechos subjetivos. Sin embargo, resulta inadmisible que ese acto antiacto tenga la virtualidad de borrar hacia atrás los efectos que en el tiempo produjo el revocado, pues, como éste gozó de la presunción de legalidad, validez o legitimidad y, por ende, fue ejecutorio, el administrado estuvo en el deber de obedecerlo, de acatarlo, de cumplirlo, no obstante que, en su concepto, fuera contra sus intereses particulares, por lo menos en principio.

V En virtud de la presunción de legalidad, hay una especie de igualación

provisional de los actos legítirnos o anulables, salvo, obviamente, que su defecto o vicio sean protuberantemente groseros. Si no fuera así, la ejecutoriedad, la obediencia, el cumplimiento y el acatamiento del acto se verían sometidos al capricho o a la subjetiva creencia del administrado que impediría su realización y su operatividad ejecutoria.

VI. Es cierto que en el caso in exámine el acto fue recurrido en la vía gubernativa y que, actualmente a la luz del nuevo Código, ese recurso se entiende interpuesto suspensivamente. Mas, en primer lugar, cuando fue interpuesto esa reposición esa peculiaridad no la tenía dicho medio administrativo de impugnación, y en segundo, como la interposición de dicho recurso no tiene la calidad de obligatorio para que se agote la vía gubernativa y surja la competencia de la jurisprudencia para conocer rogadamente de demanda de nulidad en su contra, el acto nació a la vida jurídica y produjo sus efectos en el tiempo hasta cuando la adrninistración lo revocó.

VII. Estas puntualizaciones llevan a sentar que, no obstante que el acto administrativo acusado ya no existe en el presente momento de dictación de sentencia, es menester entrar a juzgarlo en lo que respecta a las prerrogativas de la administración y a los derechos subjetivos que pudiera tener, en ese instante de su traslado la señora Beltrán de

López. VIII Siendo los actos administrativos manifestaciones de la voluntad del

Estado que se conjugan, bien en conductas, bien en abstenciones, para producir efectos jurídicos (art. 83, segundo inciso, C. C. A., vigente), como cualquier otro acto jurídico, ostentan en sí, por la sola circunstancia de serlo, la prerrogativa de presumirse legales, de tenerse como emitidos conforme al derecho, respetándose las normas que regulan su expedición, no le es lícito al administrado desobedecer o desconocer lo que ellos han dispuesto, salvo casos, se repite, de grosera o protuberante ilegalidad. Esa presunción, se reitera y se insiste, es una prerrogativa pública, porque mira hacia la perfección y la regularidad de los actos, y de esa suerte, la persona o las personas a las cuales se dirigen, no pueden declararlo ilegítimo motu proprio, sino que han de acatarlo pese a que puedan impugnarlo, ora en la vía gubernativa, ora en la vía jurisdiccional o en ambas.

IX. En virtud de que los actos administrativos ostentan presunción de legalidad, tienen también, un carácter o atributo adicional, que "no es a su existencia y validez, sino a su realización, es decir, a su operatividad ejecutoria" (Fiorini, "Teoría jurídica del acto administrativo", pág. 143). Y ese atributo, llamado por los tratadistas "ejecutoriedad", es lo que le da eficacia a cada uno de los pronunciamientos de esa clase. Por ser "ejecutorios", los actos

administrativos, en orden a razones políticas y jurídicas, porque los fines públicos no pueden ser diferidos a voluntad del administrado y porque se parte de la dicha prerrogativa o presunción de legitimidad, que hace vocación al principio de que está en presencia de una manifestación regular de la administración, cualquier derecho subjetivo, cualquier excusa del administrado no puede servir de fundamento para elud r su cumplimiento.

X. Lo explicado y expuesto es suficiente para concluir que el acto administrativo acusado en el sub lite debió ser acatado por la aquí demandante. El, mientras duró su vida jurídica, antes de ser revocado por la propia administración, debió ser acatado, por más poderosas que fueran las circunstancias personales de la señora Beltrán de López para no aceptar el traslado de la Rectoría del Colegio de Facatativá al de Codazzi. Además, si nunca se posesionó ni laboró en este último plantel, mal puede pretender que se le reconozca lm derecho que no tiene. Si hubiera habido perjuicios, ellos se derivarían del cumplimiento del acto, mas corno éste no se cumplió precisamente porque la señora Beltrán de López no lo acató, no puede haber producido perjuicios que serían los engendradores de pagos de carácter indemnizatorio.

Así las cosas, se impone la denegatoria de las peticiones de la demanda. Por todo lo cual, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla: Deniéganse las súplicas de la parte actora.

Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el viernes 22 de julio de 1988. Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.