CE-SEC2-EXP1988-N1611

ACTO COMPLEJO. - - DEMANDA. Ineptitud.

El acto administrativo complejo es una manifestación de la voluntad estadual formada por pronunciamientos sucesivos de dos o más autoridades administrativas por obra de las instancias o de los recursos que sean posible en la vía gubernativa, y un acto simple o un acto complejo pueden ser antecedentes lógicos de otro de las mismas naturalezas, redondeando una unidad jurídica, la que pide unidad de acción. No demandándose ese universo de pronunciamientos administrativos que constituyen un todo, la demanda resulta inepta. Cuando se pide la nulidad de un acto de adjudicación por un licitante vencido con pretensiones de restablecimiento que puedan tener incidencia en el contrato, debe citarse al proceso a los favorecidos con dicha adjudicación. Consejo de Estado. - - Sala de lo Contencioso Administrativo. - - Sección Segunda. - - Bogotá, D. E., dos de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero Ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna.

Referencia: Expediente número 1611. Decretos del Gobierno.

Actor: Doctor

Félix Joaquín Cárdenas Carrillo. Se decide la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de primera instancia calendada a 10 de febrero de 1986 que dictara, inhibiéndose para resolver en el fondo, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, respecto a lo solicitado en la demanda Cuyo "petitum" se contrae a las siguientes o similares declaraciones: "Primero: Que es nulo el acto administrativo de contenido

disciplinario realizado por el Gobierno nacional mediante el Decreto número 1945 de 8 de agosto de 1984 signado por el señor Presidente de la República y el Ministro respectivo en sus artículos primero (1°) y segundo (2°), en cuanto se acogió la Resolución acusatoria emanada del señor Procurador Segundo Delegado para la vigilancia administrativa, distinguida como la número 0227 de l9 de mayo de 1984 y se le aplicó al señor Félix Joaquín Cárdenas Carrillo la sanción de destitución del cargo de Jefe de División 2040 - 08 de la División de Recursos Tributarios de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se le inhabilitó en el ejercicio de cargos públicos por un (1) año. "Segundo: Que como consecuencia de la anterior nulidad se restablezca en sus derechos a mi mandante disponiendo para el efecto el reintegro al ejercicio de las funciones públicas, ordenándose pagar con cargo al Tesoro Público Pagaduría de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, todos los sueldos dejados de percibir, las primas, bonificaciones y demás emolumentos causados y no pagados con ocasión del acto administrativo que se anula. "Tercero: Que para efectos prestacionales se declare que no hay solución de continuidad entre el momento de la desvinculación y aquel el que sea efectivamente reintegrado. "Cuarto: Que se rehaga la investigación de carácter disciplinario

con plena observancia de la Constitución y de la ley". Como normas violadas cita los artículos 16 y 26 de la Constitución Política, el Título Quinto, Capítulo V, artículo 125; el Título Sexto, Capítulo I, artículos 130 y 131, Capítulo III, artículos 133, 134, 135 y 136, Capítulo VII en integridad de los artículos 149 a 167 del Decreto 1950 de 1973; los artículos 4°, 10, 11 y 26 del Decreto 3404 de 1983, y el artículo 84 del Código Administrativo, comentando al respecto: "El soporte de nuestro Estado de Derecho es a no dudarlo el artículo 16 de la Carta. Le compete al Estado como deber primordial la salvaguarda de vida, honra y bienes de las personas, de todas las personas. Sin necesidad de intrincadas cavilaciones es de fácil advertencia que aquí no solamente no se ha respetado la honra a mi mandante sino que se ha jugado con ella. En hora desafortunada fue nombrado y ejerció como Procurador Regional de Cúcuta el doctor Rafael Sus Slim, funcionario de reconocidas y reiteradas actuaciones arbitrarias; pues bien, ese funcionario, esposo legítimo de la doctora Gladys Hernández Figueroa, en tiempo insólitamente restringido consiguió dos efectos: El primero, solicitar la destitución de mi mandante, el segundo, hacer nombrar a su esposa en reemplazo de aquél. Por si ello fuera poco, se ha irrespetado la honestidad de mi mandante a quien la doctora Cecilia Robayo de Escobar, Administradora de

Impuestos Nacionales de Cúcuta, ha colocado en la picota Pública a mi mandante inclusive enviando a distintas dependencias oficiales copia de la providencia de destitución. "Otro soporte institucional en el juzgamiento es el artículo 26 de la Carta. Su observancia implica aspectos inquebrantables, necesarios o indispensables para el correcto juzgamiento de las personas en Colombia; son ellos la competencia, la aplicación de la ley preexistente, y por último la plenitud en la observancia de las formas propias del juicio. Para el caso, todas esas garantías van insertas en los Decretos números 1950 de 1973 y 3404 de 1983, en las normas expresamente invocadas, analicemos su inobservancia. El artículo 125, reiterando el principio constitucional señalado, dice que la destitución sólo es posible con la plena observancia del procedimiento señalado en el Título Sexto de ese Decreto. El 130 señala las bases jurídicas del juzgamiento: Legalidad, moralidad, imparcialidad, cooperación y eficiencia en el servicio; cómo predicarlas aquí, de ninguna manera, el funcionario de la Procuraduría se apartó especialmente de la imparcialidad y de la moralidad. Nunca tuvo acceso mi mandante al proceso disciplinario, en actitud ridícula del entonces Procurador y ofensiva de la dignidad de mi mandante, lo retiró de su lado diciéndole: 'A un oficial no se le habla a menos de un metro de distancia' (haciendo alusión a la circunstancia de cue Sus

hacía curso militar). El Capítulo II señala la graduación de la falta que fue absolutamente inobservada, se desconoció la buena conducta anterior y se prejuzgó ubicando como falta un concepto jurídico al desatar un recurso. Ello jamás puede ser falta disciplinaria, es absurdo e ilógico, de aceptarse ello se incurriría en el despropósito de asegurar que cada vez que la Jurisdicción Contencioso Administrativa falla a favor del sujeto tributario o administrado y de consiguiente contra la Administración Pública los Magistrados serían objeto de investigación disciplinaria, reitero, ello es absurdo y se cae de su peso; por principio de legalidad, ningún funcionario puede ser objeto de sanción disciplinaria por los efectos 'in iudicando' e 'in procedendo'. Es más, el señor Procurador General de la Nación así lo sostuvo en relación con la Empresa Alcalis de Colombia, y en aquella ocasión el Ministerio Público dijo 'Los errores de buena fe y de apreciación en que incurran los funcionarios de la administración pública deben ser enjuiciados como elementos por fuera del alcance del poder disciplinario y no constituyen faltas sancionables'. Otra omisión grave en el procedimiento, es la absoluta inobservancia del artículo 157 ya que hubo errónea apreciación de la prueba. No se convocó la Comisión de Personal y en general se omitieron todos los pasos señalados en las normas invocadas en este Decreto. En cuanto al Decreto 3404 de 1983 es de anotar que nunca se dio el aviso al

encartado conforme lo dispone el numeral 4 de la precitada norma; tampoco se basa el procedimiento conforme ya se dijo, en las pruebas regular y oportunamente allegadas. Finalmente, nunca se notificó la providencia que puso fin al informativo disciplinario. "El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo se considera violado en cuanto que hay presencia inequívoca de causales allí previstas para la anulación de un acto. Ellas son expedición regular y desviación de atribuciones propias del funcionario las cuales pretendo demostrar con pruebas eficaces, oportunas y regulares" (fls. 6 a 8). Como apoyo de lo anterior, narra los hechos que a continuación se transcriben: "Primero. Mi mandante fue designado como Profesional Universitario 3020 - 04 de la División de Recursos Tributarios de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Resolución número 09067 de diciembre 4 de 1979. Dicho acto fue comunicado por cablegrama fechado en 11 de diciembre de ese año. Aceptó el empleo y tomó posesión en legal forma el día 31 de diciembre del año en mención ante el señor Administrador local. "Segundo. Con posterioridad, mediante Decreto 2566 de septiembre 24 de 1980, se le hizo designación ordinaria del cargo de Jefe de División de Recursos Tributarios de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual fue comunicado por

cablegrama de 8 de octubre de ese año, habiéndose posesionado el 16 de octubre de 1980 ante el Administrador seccional. "Tercero. Mi mandante observó siempre buena conducta en lo personal y en el ejercicio del cargo; es notoria su competencia, preparación académica y espíritu de superación conforme se probará en el proceso. Como es natural, jamás recibió sanción de tipo disciplinario ni mucho menos de orden penal "Cuarto. La persona que represento es bachiller del Colegio Sagrado Corazón de Jesús de esta ciudad, abogado de la Universidad Libre Seccional de Cúcuta y especialidad (sic) en Derecho Tributario en la Universidad Santo Tomás. "Quinto. Pese a su buena conducta y competencia, valga decir en ausencia de verdaderas razones del buen servicio, mi mandante fue declarado insubsistente en el ejercicio del cargo mediante Decreto número 377 de 9 de febrero de 1983, acto que le fue comunicado por oficio sin número, suscrito por la señora Administradora de Impuestos Nacionales de Cúcuta, con fecha 22 de febrero de 1983. "Sexto. La Procuraduría Regional de Cúcuta mediante la Resolución número 0105 de 14 de julio de 1983 solicitó del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la destitución de mi mandante y en consideración de que para la época ya no ejercía el cargo, se pide dejar constancia en la respectiva hoja de vida. Es de anotar que quien desempeñaba las funciones de Procurador Regional de Cúcuta, doctor Rafael Sus Slim, actuó

con marcada parcialidad por interés directo en las resultas del proceso disciplinario puesto que la persona que fue designada en reemplazo del doctor Cárdenas Carrillo fue la legítima esposa del doctor Sus Slim, doctora Gladys Hernández Figueroa, con quien contrajo matrimonio conforme al rito católico en la Iglesia de María Auxiliadora de la Diócesis de Cúcuta el día 17 de junio de 1972, el cual fue registrado ante el señor Notario Segundo Principal del Círculo de Cúcuta en el libro de Registro Civil de Matrimonios correspondiente al año de 1972, Libro número 15, folio número 286. "Séptimo. Esta circunstancia que de manera manifiesta indica parcialidad, fue puesta en conocimiento del señor Procurador General de la Nación habiéndose hecho caso omiso de la misma. "Octavo. La Procuraduría General de la Nación, por intermedio del señor Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa, confirmó en lo atinente a mi mandante la Resolución de primera instancia a que se ha hecho mención. "Noveno. La Procuraduría produjo Resolución acusatoria y la envió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. "Décimo. El proceso disciplinario seguido a mi mandante no reúne las condiciones o exigencias de garantías reales de defensa ni mucho menos el debido proceso; simple y llanamente se le acusa de haber tomado decisiones en derecho que a juicio de la Procuraduría afectaron a la Administración Pública, habiéndose desconocido que la

interpretación del derecho y los errores de buena fe en que se incurra en su apreciación no son elementos de juicio de alcance disciplinario y no constituyen faltas sancionables de ese orden. Este ha sido el criterio doctrinario de la Procuraduría General de la Nación en lo relativo a casos similares y con mucha razón y vigor jurídico es criterio permanente de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional del Poder Público. Se desconocieron en integridad los descargos y en un absurdo procedimiento se le endilgan a mi mandante conductas que no eran de su control sino de competencia de otros funcionarios" (fls. 3 a 5). Y en cuanto a la parte motiva del fallo recurrido, se transcribe seguidamente para mayor soporte de lo que ahora ha de entrar a resolverse. Dice a la letra: "Primera: Bajo un punto de vista ajustado a derecho el Acto impugnado, o sea, el Decreto número 1945 de agosto 8 de 1984, emanado de la Presidencia de la República, viene siendo una consecuencia, obligatoria, de forzoso cumplimiento de la Resolución número 0227 de mayo 19 de 1984, proferida por la Procuraduría General. "Por qué no fueron demandados los dos Actos Administrativos conjuntamente, constituyendo una unidad jurídica? "a) En cuanto al primer aserto, decimo (sic) que la Resolución impugnada tenía que ser de ese tenor porque es la misma ley, que claramente lo está indicando. "En efecto: "El artículo 14 de la Ley 25 de diciembre 20 de 1974, dice:

"'El Procurador General, los Procuradores Delegados de que trata el artículo anterior y los Procuradores Regionales podrán imponer o solicitar la imposición a los empleados oficiales de las siguientes sanciones disciplinarias: "'a) Amonestación escrita con orden de que se anote en la hoja de vida; "'b) Multa hasta por un sueldo mensual; "'c) Solicitud de suspensión hasta por treinta (30) días, y; "'d) Solicitud de destitución'. " 'parágrafo o: El nominador está en la obligación de satisfacer, dentro del término de diez (10) días, la solicitud de suspensión o de destitución, so pena de incurrir en causal de mala conducta, y en sanción igual a la que se abstuvo de imponer' (Subraya esta Sala). "Es decir, que en el caso que nos ocupa esa solicitud de destitución, como imposición de una sanción viene siendo la culminación de un proceso disciplinario, cuyos actos administrativos proferidos no fueron impugnados. Impetración de destitución que necesariamente, por mandato legal, tenía que satisfacerse, so pena de incurrir el nominador en mala conducta o en sanción. "b) En cuanto al segundo aserto, o sea, el por qué no fueron empleados demandados conjuntamente los dos actos administrativos, el uno contenido en la Resolución número 0227, emanado de la Procuraduría General, y el otro, contenido en la (sic) Decreto número 1945, si no únicamente este último? "Examinando detenidamente los actos proferidos, porque ya había caducado

la acción en relación al acto de culminación de la investigación disciplinaria. "Al respecto, razón ( sic ) le asiste a la opositora a las pretensiones del actor, al decirnos, en su escrito, al folio 30: "'Así las cosas y en el sentido legal y cierto que el afectado por una disposición de la naturaleza de la demanda en nulidad dispone de cuatro (4) meses para acudir a la jurisdicción en súplica de restablecimiento, a la fecha de incoar demanda ya habían pasado: a) Más de 22 meses desde la insubsistencia del cargo; b) Más de 17 meses desde la Resolución disciplinaria de primera instancia; c) Más de 6 meses desde la Resolución confirmatoria de solicitud de sanción' (Subraya esta honorable Sala). "Segunda: Se trata en el caso de estudio de un acto complejo el cual en sentir jurisprudencial del honorable Consejo de Estado, se caracteriza por los siguientes rasgos: "'a) Tiene unidad de contenido y unidad de fin; " 'b ) Hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación; "'c) Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un pleno de igualdad o dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o varias distintas, y "'d) La serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente' (Cf. sentencia de 28 de julio de 1980, Consejero Ponente Jacobo Pérez Escobar, Expediente número 3170). "No hay necesidad de esfuerzo mental para entrar a analizar

cada uno de estos elementos caracterizadores del acto complejo, al caso que nos ocupa, pues, todos en él se dan" (fls. 131 a 133). La sustentación del recurso reposa en el siguiente alegato presentado ante el Tribunal fallador, que reza a la letra: "Causa extrañeza que el Magistrado conductor del proceso siga sin distinguir dos figuras procedimentales, completamente distintas, cuales son la de inhibición en el pronunciamiento de fondo y la de declarar probada alguna de las excepciones que, en derecho procesal administrativo, siempre son de fondo. "Pero algo menos entendible, por la basta experiencia e indudable sabiduría que le caracterizan, es que el señor Magistrado restante en la Sala siga compartiendo esas decisiones de detrimento de una pronta y cumplida administración de justicia. No se trata de verter en estos memoriales sustentatorios una posición caprichosa de litigante, sino de advertir las ostensibles fallas en que viene incurriendo el honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Norte de Santander; a nadie le gusta perder y yo no soy la excepción a ese principio, no obstante, soy buen perdedor siempre y cuando haya razones jurídicas convincentes en los pronunciamientos. "El fallo impugnado contiene un verdadero "galimatías". En efecto, o bien es inepta la demanda y ha debido declararse en consecuencia si así lo estimó la honorable Sala, o bien, siendo apta procesalmente la demanda, había lugar a juicio de la honorable Corporación, a pronunciamiento inhibitorio, pero no a dos cosas contradictorias" (fls. 137 a 138).

Ya en curso la segunda instancia y en su oportunidad procesal, la Fiscalía Quinta de la Corporación sostiene: "Invariablemente se ha sostenido por esta jurisdicción, que para pretender y lograr el restablecimiento de derechos presuntamente conculcados por una determinada actuación administrativa, es preciso acusar la totalidad de actos proferidos por la Administración. "La razón de ser de esta exigencia no es otra que la necesidad de hacer desaparecer de la vida jurídica, las decisiones administrativas que impedirían el restablecimiento de tales derechos, ya que no es posible ignorar o desconocer un acto administrativo ejecutoriado y en firme. "Mediante Resoluciones números 0105 de 14 de julio de 1983 y 0227 de 19 de mayo de 1984, proferidas por el Procurador Regional de Cúcuta y el Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa, respectivamente, se impuso al señor Félix Joaquín Cárdenas Carrillo la sanción de destitución del cargo "Pero tal como está contemplado en la ley, la Procuraduría General de la Nación no impone o ejecuta directamente estas sanciones sino que solicita su ejecución a la autoridad nominadora, solicitud que es de obligatorio cumplimiento. "Así las cosas, el acto por medio del cual se hace efectiva la sanción es un simple acto de ejecución, que en sí mismo no contiene ilegalidad alguna. Esta se generaría si desaparecen los actos sancionatorios con los cuales culmina el proceso disciplinario. "Por esa razón es indispensable acusarlos ante la jurisdicción,

pues de su legalidad o ilegalidad depende la del acto de ejecución. "En el caso que nos ocupa, el actor se limitó a pedir la nulidad del acto de ejecución haciendo en esta forma inocua su demanda e imposible el restablecimiento del derecho. "A juicio de esta Fiscalía, si no cumplió con el requisito procesal de acusar la totalidad de actos proferidos por vía administrativa, la decisión inhibitoria del Tribunal es correcta, por falta de presupuesto procesal de demanda en forma" (fls. 153 a 154). De esta suerte, llegado el momento de pronunciarse acerca de este asunto y no observándose la existencia de causal susceptible de la invalidación de lo actuado, Se considera: Siguiendo la orientación propia de las acciones definidas por los artículos 84 y 85 del Decreto - ley número 1 de 1984, que se encaminan a obtener la declaratoria de nulidad, sin o con restablecimiento del derecho subjetivo que se crea conculcado por el acto, es necesario partir del análisis de naturaleza y del carácter que rodee el respectivo pronunciamiento unilateral de la autoridad administrativa del Estado que haya sido objeto de la acusación en la demanda que sea del caso. Si el acto administrativo constituye el centro o núcleo de la controversia a examinar a través de tales acciones, es apenas obvio que dicho examen responda, sistemáticamente, a precisar, de manera reflexiva y crítica, la clasificación que corresponda al mismo dentro de los postulados de la ciencia jurídica. El acto administrativo, cada acto administrativo

específicamente estimado, responde a múltiples fenómenos que obedecen a problemáticas diferentes - tiene orígenes en distintas circunstancias; resulta bien de abstracciones, bien de acumulaciones de hechos, bien de antecedentes, que tienden a un determinado fin; ejerce efectos generales o en cuanto a personas concretas, deriva de todo ello el inevitable estudio de los aspectos que hayan rodeado la emisión, en el tiempo y en el espacio, del acto que se haya acusado dentro de los parámetros de "rogatividad" que distingue la jurisdicción contenciosa administrativa. Ahora bien, al apreciar el acto acusado, es decir, el Decreto 1945 de 1984, se observa como parte de una extensa y clara motivación.

En ella dice: "Que la Procuraduría Regional de Cúcuta adelantó la investigación disciplinaria contra los señores Félix Joaquín Cárdenas Carrillo,

Víctor Julio Santander Peñaranda, Luis Alberto Páez Pacheco, Ramón Antonio Guerrero Ortiz, Ana Mercedes Hernández Figueroa e Isabel Guerrero Contreras de Ruiz, funcionarios y exfuncionarios de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a quienes se les formuló pliego de cargos por haber tramitado de manera irregular las resoluciones que por concepto de impuestos sobre las ventas, se hicieron en favor de la sociedad de 'Exportaciones de Oriente Limitada' y

de los señores Olinto Castellanos, José Noé y Jorge Antonio Silva Peñaranda, sin que se cumplieran los requisitos exigidos por la ley para estos eventos. "Que mediante Resolución 0105 de 14 de julio de 1983, la Procuraduría Regional de Cúcuta determinó sancionar a los señores Félix Joaquín Cárdenas Carrillo, con destitución; Víctor Julio Santander Peñaranda, con suspensión de treinta (30) días; Luis Alberto Páez Pacheco, con suspensión de quince (15) días y a los restantes funcionarios, con multa equivalente a cinco (5) días de sueldo mensual devengado para la época en que ocurrieron los hechos investigados. "Que apelado el Acto Administrativo mencionado anteriormente, el Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa modificó la Resolución 0105 de 14 de julio de 1983, en sus artículos segundo y tercero, en el sentido de solicitar la destitución del cargo ante el respectivo nominador, de los señor es Víctor Julio Santander Peñaranda y Luis Alberto Páez Pacheco, confirmando además los artículos primero y cuarto de la misma providencia, decisión ésta tomada por Resolución 0227 de 19 de mayo de 1984. "Que los señores Félix Joaquín Cárdenas Carrillo y Víctor Julio Santander Peñaranda, identificados con las cédulas de ciudadanía números 13.256.421 y 5.388.323 expedidas en Cúcuta respectivamente, son exfuncionarios del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, motivo por el cual la sanción solicitada se impondrá en los términos del inciso 2° del artículo 146 del Decreto reglamentario 1950 de 1973. "Que este Despacho debe acoger la solicitud formulada por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en los artículos primero y segundo de la Resolución 0227 de 19 de mayo de 1984, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 271 del Decreto reglamentario 1950 de 1973 en concordancia con lo dispuesto en el Capítulo V del Decreto 3404 de 1983. " (subrayas fuera del texto transcrito; fls. 14 y 15, Cdno. princ.). Emerge así de lo visto que el decreto acusado concretamente por la parte demandante, no es un acto unitario que haya sido pronunciado por el querer frontal de la autoridad que lo emitió, o sea del gobierno nacional constituido en ese momento por el Presidente de la República y su ministro de Hacienda y Crédito Público, sino que, como él mismo lo anuncia, es respuesta a dos actos administrativos de tipo disciplinario que entre sí integran un acto complejo y al que regladamente debíase acoger. No es, por ende, el decreto acusado, un acto que sea fruto del poder discrecional, que fuera pronunciado en virtud de amplias facultades de recto criterio, sino un acto claramente reglado, sometido a un régimen especialmente señalado por la ley. Solicitada la destitución a la

autoridad nominadora; por disposición de la ley, ésta no podía eludir su cumplimiento, dado que el "fallo" de la Procuraduría, dictado en las dos instancias legales no dejaba margen para tomar otra medida distinta. El acto complejo, integrado por las dos resoluciones de la Procuraduría, fue el antecedente necesario del decreto que pronunció el Gobierno para acoger la solicitud de destitución. De aquel dependía éste. Y, ciertamente, como anotan el Tribunal a quo y la agencia del Ministerio Público ante el Consejo de Estado, para poder juzgar el acusado, forzosamente habría que juzgar el primero; la legalidad del segundo está íntimamente ligada del que le sirvió de base. Mas como no lo fue, como con el mismo guarda estrechísima relación de conexidad, no le es dable a la jurisdicción contenciosa administrativa entrar a campos que, en razón de lo incompleto de la demanda, le están vedados. Recuérdese, por demás, que el acto administrativo complejo es una manifestación de la voluntad estadual formada por pronunciamientos sucesivos de dos o más autoridades administrativas por obra de las instancias o de los recursos que sean posibles en la vía gubernativa; y que un acto simple o un acto complejo pueden ser antecedentes lógicos de otro de las mismas naturalezas, redondeando una unidad jurídica, la que pide unidad de acción. No habiéndose, pues, demandado la nulidad de ese universo de pronunciamientos administrativos que constituyen un todo, la demanda resulta inepta. Cuando se demanda la integridad de la

manifestación unilateral administrativa del Estado, se olvida la precisión que exige el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo vigente (Decreto - ley 01 de 1984), máxime no tratándose, como en los del caso sub lite, de una omisión de actos de trámite, sino de verdaderos actos finales de cada una de las decisiones tomadas, en su orden, por la Procuraduría Regional de Cúcuta, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa y por el Gobierno Nacional. Y de allí se deriva que la declaratoria que hiciera en este sentido por el Tribunal del Norte de Santander amerite su confirmación, como además lo impetra con indudable acierto, la vista fiscal que se ha transcrito arriba. Quepa advertir que, formalmente hablando, la demanda se adecua a las disposiciones sobre la materia Sólo que, como se ha visto, no impetró la totalidad de los actos (el complejo y el conexo con éste), impidiendo de este modo entrar a dilucidar el fondo del asunto. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

Falla: Confírmase la sentencia de 10 de febrero de 1986 dictada por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander en este asunto.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de su origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 28 de octubre de 1988.

Aydee Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Ausente; Guillermo López Guerra, Conjuez; Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.