CE-SEC2-EXP1988-N1783

SEGURO SOCIAL. - Obligatoriedad. Implica que ni afiliados, llámense PATRONOS O 'TRABAJADORES, ni el ente asegurador (I.S.S.), unilateralmente o de consuno pueden oponerse a la inscripción. DECRETASE LA NULIDAD de la Resolución número 5042 de 15 de noviembre de 1982, proferida por el Director General del Instituto de Seguros Sociales. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., veinticuatro de marzo de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejera ponente: Doctora Aydée Anzola Linares.

Referencia: Expediente número 1783. Autoridades nacionales. Actor:

Silvestre Pardo Santamaría. Silvestre Pardo Santamaría, en ejercicio de la acción de nulidad, presentó demanda para que se declare la nulidad de la Resolución número 5042 de 15 de noviembre de 1982, expedida por el Director General del Instituto de Seguros Sociales, mediante la cual se resolvió "dejar sin efecto indefinidamente la Resolución número 3951 del lº de septiembre de 1982 por medio de la cual se fijó la fecha de llamamiento a inscripción al régimen de los Seguros Sociales Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte a todos los patronos y trabajadores que desarrollen actividades relacionadas con el transporte marítimo".

Se expusieron estos hechos: “1. De conformidad con el Decreto extraordinario 148 de 1976, artículo 19, inciso 39, los servicios concernientes a los Seguros Sociales deben ser organizados por el Estado y son servicios públicos. Además del artículo 3º del Decreto 1650 de

1977 reitera tal carácter y preceptúa que dichos servicios son de utilidad pública e interés social". "2. El artículo 2º del Decreto - ley 148 de 1976 señala que están sujetos al Seguro Social Obligatorio, en los términos de dicho Decreto, los trabajadores de las empresas industriales y comerciales del Estado". "3. Con arreglo al artículo lº del Decreto 3041 de 1966 (aprobatorio del Reglamento General de los riesgos de invalidez, vejez y muerte), son sujetos del Seguro Social Obligatorio los trabajadores de empresas oficiales". “4. La Flota Mercante Grancolombiana es una empresa industrial y comercial del Estado". "5. El artículo 5º del Decreto 433 de 1971 y el artículo 3º del Decreto 3041 de 1966 establecen quiénes quedan excluidos del Seguro Social Obligatorio y de los riesgos de invalidez, vejez y muerte a cargo del Instituto de Seguros Sociales, sin que en dichas excepciones se encuentren relacionados los patronos y trabajadores que desarrollen actividades relativas al transporte marítimo". "6. En cumplimiento de las disposiciones de carácter legal y reglamentario sobre el Seguro Social Obligatorio y los riesgos de invalidez, vejez y muerte, el Director General del Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución número 3951 de septiembre 19 de 1982 ordenó llamar a Registro e Inscripción, a partir del lº de octubre de 1982, en todo el territorio del país, al régimen de Seguros Sociales Obligatorios de invalidez, vejez y muerte a todos los patronos y trabajadores que desarrollen actividades relacionadas con el transporte marítimo. Se dispuso así

mismo por el Director General que tales registros e inscripción debían hacerse de acuerdo con los requisitos previstos en los reglamentos vigentes sobre la materia y en los formularios que para el efecto suministrara el Instituto de Seguros Sociales". “7. Mediante Resolución número 4658 de octubre 18 de 1982, el Director General del Instituto de Seguros Sociales resolvió aplazar hasta el lº de enero de 1983 la obligatoriedad del llamamiento e inscripción contemplada en la Resolución número 3951 de septiembre lº de 1982". “8. Por medio de la Resolución acusada distinguida con el número 5042 de noviembre 15 de 1982, el Director General del Instituto de Seguros Sociales, resolvió 'dejar sin efecto indefinidamente la Resolución número 3951 de septiembre lº de 1982 por medio de la cual se fijó la fecha de llamamiento a inscripción al régimen de los Seguros Sociales Obligatorios de invalidez, vejez y muerte a todos los patronos y trabajadores que desarrollen actividades relacionadas con el transporte marítimo"'. “9. La Resolución impugnada, expedida por el Director General del Instituto de Seguros Sociales es violatoria de disposiciones legales y de Decretos del Gobierno nacional y fue expedida con abuso y desviación de las atribuciones propias del funcionario que la profirió". Las disposiciones violadas y el concepto de la violación se expresaron así: "La Resolución acusada violó las disposiciones constitucionales y legales que se indican a continuación: Artículos 20, 17, 30 y 32 de la Constitución Nacional; los artículos lº y 2º del Decreto extraordinario 148 de 1976; el artículo lº del Decreto

3041 de 1966 y el artículo 3º del Decreto extraordinario 1650 de 1977". - "En efecto, de conformidad con el artículo 2º de la Constitución Nacional los poderes públicos sólo pueden ejercerse en la forma como la misma Carta fundamental establece; y dentro del contexto de disposiciones por ella establecido existe una escala normativa según la cual las autoridades administrativas en sus decisiones no pueden contrariar lo establecido en las leyes, lo que exceda de esos precisos límites es abusivo porque va más allá de los poderes de que están investidas y ese uso de poder excesivo tiene sus consecuencias jurídicas dentro de un estado de derecho consistente en que el acto rebelde con la normatividad superior debe ser anulado y el derecho restablecido. En ello reside una de las garantías más patentes de la seguridad de los administrados, ínsitas en nuestro ordenamiento positivo. Así mismo, el acto administrativo, impugnado al aplazar 'indefinidamente' el llamamiento a inscripción al régimen de Seguros Sociales Obligatorios de invalidez, vejez y muerte a todos los patronos y trabajadores que desarrollan actividades relacionadas con el transporte marítimo, desconoció la especial protección que constitucionalmente se otorga al trabajo humano y a sus manifestaciones, y precisamente una de ellas consiste en el derecho a la seguridad social, y más específicamente en nuestro medio el derecho de patronos y trabajadores dedicados a la referida actividad de inscribirse oportunamente al sistema de Seguros Sociales Obligatorios a cargo del Instituto de Seguros Sociales". "El artículo 30 de la Carta fundamental fue infringido por cuanto con arreglo a las leyes vigentes en el país tienen derecho a incorporarse en el sistema de Seguros

Sociales a cargo del Instituto de Seguros Sociales, los patronos y trabajadores que desarrollen actividades en el país, con excepción de aquellos que expresamente contemplen las leyes. Como quiera que los patronos y trabajadores que desarrollen actividades relacionadas con el transporte marítimo no se hallan explícitamente eximidos de la cobertura, es deber del Instituto de Seguros Sociales, a través de su funcionario competente, proceder al llamamiento e inscripción de quienes les asiste tal derecho, como efectivamente ya se había hecho con antelación mediante Resoluciones números 3951 de septiembre 1º de 1982 y 4658 de octubre 18 del mismo año, que fueron revocadas tácitamente por el Director del Instituto de Seguros Sociales, en forma directa, al 'dejarlas sin efecto indefinidamente'. Lo anterior equivale a negar, o por lo menos, aplazar 'indefinidamente' el derecho de los mencionados patronos y trabajadores al llamamiento a inscripción al citado régimen". "El articulo 32 de la Constitución fue infringido por el acto censurado por cuanto de conformidad con dicha disposición el Estado garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, lo que consulta uno de los principios de la seguridad social como lo es la solidaridad en la participación de patronos y trabajadores en el régimen de Seguros Sociales Obligatorios a cargo del Estado; participación que les es vedada al sector del transporte marítimo por la Resolución acusada debido a la abstención indefinida de la inscripción, en desmedro del bien común y de la solidaridad social". "En igual forma, se viola el texto fundamental en el artículo precitado por

desconocerse el deber de intervención en un servicio público como es el los Seguros Sociales organizados por el Estado, respecto de patronos y trabajadores implicados en el transporte marítimo, ya que el acto transgresor determina aplazar indefinidamente el llamamiento a inscripción, postergando 'indefinidamente' su obligación de intervención". "De otra parte, la Resolución número 5042 de 1982, expedida por el Director General del Instituto de Seguros Sociales, violó el inciso 3º del artículo lº del Decreto - ley 148 de 1976 y artículo 3º del Decreto 1650 de 1977 porque los Seguros Sociales de conformidad con dichas disposiciones deben ser organizados por el Estado; como desarrollo de lo anterior es lógico que el Estado disponga de un ente gestor que brinde la protección social que determinan las leyes, sin que a las autoridades administrativas les sea dable hacer exclusiones o postergaciones sin límite de tiempo de beneficios establecidos en leyes y reglamentos. Además, habida consideración del carácter de servicio público que discierne la ley a los Seguros Sociales, el llamamiento a inscripción de beneficiarios del sistema administrado por el Instituto de Seguros Sociales, no puede quedar diferido indefinidamente por mandato del Director del organismo, pues ello pugna con la noción, la esencia y las connotaciones prácticas del 'servicio público"'. "Efectivamente, teniendo en cuenta que se trata de necesidades esenciales de beneficiarios que señala la ley, como son los patronos y empleados del sector del transporte marítimo, no puede condicionarse por siempre tal derecho a una simple resolución administrativa de un Director General, otorgándosela tanta relevancia jurídica hasta el extremo de asignarse el poder de dilatar sin limitación temporal

alguna los derechos legalmente fijados para quienes deben tener acceso a un servicio público encomendado a determinado ente administrativo". Después de citar a un tratadista, prosigue el demandante: "Por similares razonamientos el acto acusado transgredió el artículo 2º del Decreto extraordinario 148 de 1976 y el artículo 19 del Decreto 3041 de 1966, en cuanto ellos erigen a la categoría de obligatorio para los patronos y trabajadores a quienes de conformidad con la ley y los reglamentos están incluidos en su campo de aplicación en el sistema de los Seguros Sociales a cargo del Instituto de Seguros Sociales. La primera norma invocada apunta al sistema general y la segunda predica la obligatoriedad del campo de aplicación respecto de los riesgos de invalidez, vejez y muerte de los trabajadores expresamente mencionados en el referido precepto dentro de los cuales obviamente están incluidos los que prestan sus servicios a empresas particulares y oficiales dedicadas a actividades relacionadas con el transporte marítimo". "Esa obligatoriedad comporta que tanto patronos, como trabajadores, como el ente gestor del Seguro Social tengan la obligación de realizar las actuaciones conducentes a la operancia práctica del sistema, dentro de lo cual uno de los primeros pasos es el llamamiento a la inscripción y el procedimiento del registro. Dicho en otros términos, la obligatoriedad del Seguro Social, implica que ni afiliados, llámense patronos o trabajadores, ni el ente asegurador (I. de S. S.), unilateralmente o de consuno pueden oponerse a la inscripción ya bien sea en forma expresa o posponiéndola 'indefinidamente', pues para la eficacia práctica de

la seguridad social, ésta no puede quedar condicionada ni siquiera a los avenimientos a que lleguen los interesados, obligados ni mucho menos a reglamentaciones unilaterales de carácter subalterno que dispongan el aplazamiento indefinido de inscripciones desquiciando las bases en que se sustenta tanto la solidaridad social como la obligatoriedad de los Seguros Sociales legalmente prohijada y claramente conculcada por el acto administrativo impugnado". Vuelve demandante a invocar el pensamiento de varios doctrinantes del tema de la seguridad social y prosigue: "Todo lo anteriormente expuesto conduce a colegir que el llamamiento a inscripción de patronos y trabajadores que desarrollen actividades atinentes al transporte marítimo no es una facultad discrecional de la administración que pueda ejercerse en cualquier tiempo o aplazarse perpetuamente, sin lindero temporal alguno. Si bien podría llegarse a aceptar la delegación por mandato legal de la atribución de la administración de señalar la fecha del llamamiento a la inscripción, es obvio que atendiendo el carácter de obligatoriedad para el Instituto de Seguros Sociales de los riesgos de invalidez, vejez y muerte, asumidos en las regiones señaladas por los reglamentos vigentes respecto de trabajadores no exceptuados expresamente, no puede concluirse válidamente que la iniciación de la obligación comience, por voluntad del Director General, cuando todos los sujetos de la relación lleguen a un acuerdo, porque sería suficiente la oposición de uno de ellos para enervar los efectos del precepto superior. Condicionar la obligatoriedad de la inscripción, como lo hace la Resolución acusada, a la precitada camisa de fuerza

de la 'concertación', es atentar contra la finalidad de las normas que se estiman infringidas, con base en una motivación no prevista en preceptos legales o reglamentarios superiores, configurándose por lo mismo una falsa motivación que, consecuencialmente, tipifica una desviación y abuso de poder que hace devenir en ilegal el acto administrativo atacado mediante el ejercicio del contencioso popular de anulación". "Desde otro punto de vista, también se violaron por la pluricitada Resolución 5042 del Director General del Instituto de Seguros Sociales, los artículos 21 y 24 del Decreto 2733 de 1959, como se expone a continuación: Las Resoluciones 3951 de septiembre lº de 1982 y 4658 de octubre 18 de 1982, en cumplimiento de disposiciones de superior jerarquía fijaron fecha de llamamiento a inscripción para las personas encasilladas en el sector del transporte marítimo; en consecuencia, esos actos administrativos expedidos por el Director General sólo podían revocarse directamente por la administración en los eventos y con el lleno de los requisitos previstos en los artículos 21 ó 24 del Decreto 2733 de 1959, más así no se hizo por la Resolución impugnada la cual dispuso 'dejar sin efectos indefinidamente' la Resolución 3951, terminología esta si bien no ajustada cabalmente a la técnica jurídica, es indudable que 'dejar sin efectos' el llamamiento a inscripción es disponer que no se efectúe ni se cumpla ese llamamiento, y si a ello se agrega el vocablo 'indefinidamente' es menester entender que se trata de un aplazamiento

sin definición temporal, no obstante que con antelación el mismo funcionario sí había fijado una definición en cuanto al tiempo. En términos más concretos y sencillos, el acto acusado configura jurídicamente una revocatoria directa que contraría en primer lugar lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 2733, por cuanto los actos administrativos anteriores que señalaban la fecha de llamamiento a inscripción ni eran manifiestamente opuestos a la Constitución o la ley, ni estaban disconformes con el interés público o social, ni atentaban contra él, ni causaban agravio injustificado a una persona". "De otra parte, al crear las Resoluciones revocadas situaciones jurídicas, no podían cercenarse sus efectos sin mediar la autorización o consentimiento expreso y escrito de los titulares de los derechos respectivos, circunstancia esta pretermitida por el acto transgresor, y por ello violatoria del artículo 24 del Decreto 2733 de 1959". "Finalmente, se violó por el acto acusado los artículos lº y 5º del Decreto 1993 de 1967, expedido por el Presidente de la República en uso de facultades que le confieren el numeral 5º del artículo 9º de la Ley 90 de 1946, el artículo 5º del Decreto - ley 1695 de 1960 y el Decreto 183 de 1964. En efecto, el artículo lº del Decreto 1993 ordenó la inscripción en el Seguro Social Obligatorio para los riesgos de invalidez, vejez y muerte para todos los patronos y trabajadores que se dediquen a actividades relacionadas con el transporte marítimo; y el artículo 5º

ibídem dispuso que el Director General del Instituto de Seguros Sociales, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo lº, debía señalar las fechas de iniciación de la inscripción". "En obedecimiento de lo anterior el Director General señaló, mediante Resolución 3951 de septiembre lº de 1982, el lº de octubre de 1982 como fecha de iniciación de la inscripción; más por Resolución 4658 del 18 del mismo mes y año se propuso el comienzo de la inscripción hasta el lº de enero de 1983. La Resolución acusada desconociendo manifiestamente el alcance del Decreto últimamente citado que ordenó la inscripción de dichos patronos y trabajadores, postergó de manera indefinida 'el llamamiento a inscripción' que ya había sido ordenado por el Decreto mencionado que aprobó el Acuerdo 257 de 1967 'por el cual se llama a inscripción en el Seguro Social Obligatorio de enfermedad no profesional y maternidad; accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; invalidez, vejez y muerte, a las empresas y trabajadores de algunas actividades', según las propias voces del Decreto 1993. Por manera que basta confrontar el texto del Decreto (arts. 1º y 5º) con el de la Resolución para colegir la ostensible rebeldía de la última frente al precepto de mayor jerarquía al que modifica ilegalmente, así como lo hizo con Resoluciones que sí le hablan dado cumplimiento a las normas legales y reglamentarias aplicables, revocándolas directamente sin estar autorizado para ello, privando a patronos y trabajadores del sector marítimo, indefinidamente. del derecho a inscripción, con base en motivos que carecen

igualmente de aceptación legal". Después de tramitado, el proceso se destruyó en los hechos de los días 6 y 7 de noviembre de 1985, por lo cual la parte demandante pidió su reconstrucción. Llevada a cabo, se procede a resolver la petición de la demanda, previas las siguientes, Consideraciones: El Acuerdo número 257 de 1967 expedido por el Consejo Directivo del instituto de Seguros Sociales, "por el cual se llama a inscripción en el Seguro Social Obligatorio de enfermedad no profesional y maternidad; accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; invalidez, vejez y muerte a las empresas y trabajadores de algunas actividades", aprobado por el Decreto 1993 del mismo año, dispuso en su artículo lº ordenar la inscripción en el Seguro Social Obligatorio, de los riesgos mencionados, de los patronos y trabajadores, entre otros, de las empresas y agencias de transporte marítimo. A su vez el inciso lº del artículo 5º ibídem dispuso: "La inscripción de patronos y trabajadores se iniciará en las fechas que determine, por Resolución, la Dirección General del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales". En cumplimiento de la disposición anteriormente transcrita, el Director del Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolución 3951 de lº de septiembre de 1982, considerando " ... Que de acuerdo a la actual estructura administrativa del Instituto de Seguros Sociales se considera oportuno y conveniente proceder a llamar a inscripción, en todo el territorio del país, a los patronos y trabajadores dedicados al transporte marítimo en los riesgos de invalidez, vejez y muerte (IVM)",

resolvió llamar a registro e inscripción, a partir del lº de octubre de 1982, a dichos patronos y trabajadores en los riesgos que se acaban de mencionar. Posteriormente, por medio de la Resolución 4402 de 28 de septiembre de ese año, se aplazó la vigencia de la Resolución 3951 aludida y se dispuso que dicho llamamiento se llevara a cabo a partir del lº de noviembre del mismo año. Y por la Resolución 4658 de 15 de octubre siguiente se aplazó hasta el lº de enero de 1983 (fls. 36 y 37). El acto acusado que lo es la Resolución número 5042 de 15 de noviembre de 1982, entre los considerandos, trae los siguientes: "Que el artículo 5º del Acuerdo número 257 de 1967, aprobado por Decreto 1993 de 1967 facultó al Director General del Instituto para que, de conformidad con las circunstancias operativas y administrativas del mismo, fijara la fecha a partir de la cual debía llamarse a registro e inscripción en los diversos riesgos, al personal de empresas y agencias de transporte marítimo". "Que, con fundamento en lo anterior se expidió la Resolución número 3951 de lº de septiembre de 1982, por medio de la cual se fijó la fecha de llamamiento a inscripción y registro al régimen de los Seguros Sociales Obligatorios de invalidez, vejez y muerte (IVM), únicamente a todos los patronos y trabajadores que desarrollen actividades relacionadas con el transporte marítimo". "Que tanto la Junta Administradora del Instituto como el Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios conoció de la situación planteada y recomendó a la

Dirección General no hacer uso actualmente de la facultad concedida por el referido artículo 5º del Acuerdo 257 de 1967 hasta tanto no se cumpla una etapa de concertación entre el Gobierno, los patronos y trabajadores". - De lo anterior se desprende que basta hacer una simple, confrontación entre el Decreto 1993 de 1967 proferido por el Presidente de la República por medio del cual se aprobó el Acuerdo número 257 del mismo año, para concluir que el artículo 5º del mismo, a que se refiere la Resolución enjuiciada, en ninguna parte dice que se facultó al Director del Instituto de Seguros Sociales para que "de conformidad con las circunstancias operativas y administrativas" del mismo organismo, fijara la fecha a partir de la cual debía llamarse a registro e inscripción en los diversos riesgos, al personal de empresas y agencias de transporte marítimo (Subraya la Sala). A lo anterior debe agregarse que no aparece demostrado que el Consejo Directivo del Instituto de Seguros Sociales hubiera dictado otro acuerdo con la correspondiente aprobación del Gobierno nacional, en orden a modificar o a dejar sin efectos el número 1993 de 1967, ya examinado, como para que pudiera afirmarse, en sana lógica, que el Gerente de dicho organismo podía suspender indefinidamente la Resolución número 3951 de lº de septiembre de 1982 por medio de la cual se fijó la fecha de llamamiento a inscripción a todos los patronos y trabajadores que desarrollen actividades relacionadas con el transporte marítimo. Además, una vez que el Director del Instituto de Seguros Sociales profirió la correspondiente Resolución por medio de la cual culminó el proceso de

llamamiento a inscripción, que se cumpliría incondicionalmente de la sola determinación de la fecha a partir de la cual debía tener efectos, ya no podía, dicho funcionario, con base en una simple recomendación de la Junta del Consejo Directivo de los Seguros, desconocer lo que se había ordenado en el Acuerdo, aprobado por el Gobierno nacional que aún estaba vigente porque no había sido materia de modificación alguna ni se había reemplazado por otro y por lo tanto no había desaparecido del campo jurídico como para que pudiera desatenderse lo que en él se había ordenado. Así las cosas, no le era permitido al Director del referido Instituto, al expedir la Resolución demandada, condicionaría en sus considerandos a requisitos que el Acuerdo número 1993 no contempla, tanto más si se tiene en cuenta que las autoridades de la República sólo pueden hacer lo que por medio de normas expresas les está atribuido y que los Seguros Sociales son obligatorios, de utilidad pública e interés social y constituyen un servicio común orientado y dirigido por el Estado como claramente lo establece el artículo 3º del Decreto con fuerza de Ley número 1650 de 1977. De ahí que lo expresado por el demandante a folio 5 de la demanda sea de recibo al sostener que la obligatoriedad del régimen de los Seguros Sociales, comporta que tanto patronos como trabajadores como el ente gestor del Seguro Social tengan la obligación de realizar las actuaciones conducentes a la operancia práctica del sistema, dentro de lo cual uno de los primeros pasos es el llamamiento a la inscripción y el procedimiento del registro. Dicho en otros términos, la obligatoriedad del Seguro Social, implica que ni afiliados, llámense patronos o trabajadores, ni el ente asegurador (I. de S. S.),

unilateralmente o de consuno pueden oponerse a la inscripción ya bien sea en forma expresa o posponiéndola "indefinidamente", pues para la eficacia práctica de la seguridad social, estas no pueden quedar condicionadas ni siquiera a los avenimientos a que lleguen los interesados, obligados ni mucho menos a reglamentaciones unilaterales de carácter subalterno que dispongan el aplazamiento indefinido de inscripción..." No cabía, pues, en el acto acusado acudir a concertación alguna, toda vez que lo contrarío desnaturalizaría el régimen de los Seguros Sociales Obligatorios que depende para su eficaz realización de la inscripción tal como haya sido ordenada. Se anulará en consecuencia, el acto acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Declárase que es nula la Resolución número 5042 del 15 de noviembre de 1982, proferida por el Director General del Instituto de Seguros Sociales. Cópiese, notifíquese y comuníquese. El anterior proyecto fue estudiado y aprobado por la Sala en sesión celebrada el día 4 de marzo de 1988. Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna. Miguel Antonio Perilla P., Secretario.