CE-SEC2-EXP1988-N2503

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. - JUNTAS O CONSEJOS

DIRECTIVOS. Fijación salarial. Las Juntas o Consejos Directivos de entidades descentralizadas no pueden fijar a ningún pretexto, el régimen salarial o prestacional de sus servidores, porque para ello no han recibido autorización constitucional ni legal. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., trece de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejera ponente: Doctora Clara Forero de Castro.

Proyectó: Víctor Manuel Ruiz, Magistrado auxiliar.

Referencia: Expediente número 2503. Actor: José Jesús Laverde

Ospina. Autoridades departamentales. José Jesús Laverde Ospina, en ejercicio de la acción pública de nulidad pidió al Tribunal Administrativo del Quindío declarar nulo el Acuerdo sin número de fecha 6 de diciembre de 1985, proferido por la Junta Directiva de la Caja Departamental de Previsión Social de esa sección del país, y mediante el cual se dispuso reajustar las asignaciones civiles del personal administrativo de la mencionada entidad, a partir de 19 de enero de 1986. Como argumento para su petición expuso el hecho de que cuando se produjo el acto acusado la Asamblea del Departamento del Quindío ya había expedido la Ordenanza 004 de noviembre 7 de 1985 por medio de la cual había fijado asignaciones civiles para el personal administrativo no sindicalizado al servicio del Departamento del Quindío y de la Asamblea Departamental, y que, en consecuencia, la Caja de Previsión no tenía

competencia para señalar el mencionado reajuste. Consideró que con el acto acusado se habían vulnerado estas disposiciones: Artículos 187 y 194 de la Constitución Nacional; artículo 97 de la Ley 4ª de 1913 y Ordenanza 004 de noviembre 7 de 1985, de la Asamblea del Quindío. El Tribunal negó las peticiones propuestas. Contra la sentencia de 26 de noviembre de 1986, que desestimó sus pretensiones, el demandante interpuso recurso de apelación, el cual, por ser procedente, se ha tramitado y después de recibido el concepto fiscal desfavorable a las pretensiones planteadas, sin que se observe nulidad alguna que invalide la actuación, debe la Sala proferir sentencia, lo que hará en seguida previas las siguientes.

Consideraciones: Se controvierte en este proceso el Acuerdo sin número de fecha 6 de diciembre de 1985, emanado de la Caja de Previsión Social del Quindío, y que en lo pertinente dice: "Acuerdo (6 de diciembre de 1985). El Gobernador, del Departamento del Quindío, en calidad de Presidente de la Junta Directiva de la Caja Departamental de Previsión Social y en uso de sus facultades legales y estatutarias acuerda: Artículo 1º. Las asignaciones civiles del personal administrativo de 'Caprequindío' se reajustan de la, siguiente manera (sic): Sueldos hasta $40.000.00 moneda legal, en un 20% y sueldos de más de $ 40.000.00 moneda legal, en un 18%, así: A partir de 1º de enero de 1986

Artículo 2º El presente Acuerdo tendrá vigencia a partir de 19 de enero de

1986. Artículo 3º. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición".

Por su parte, la Ordenanza 004 de noviembre 7 de 1985, de la Asamblea Departamental del Quindío estableció en lo pertinente: "A partir del primero de enero de mil novecientos ochenta y seis (1986), aumentase (sic) las asignaciones civiles de todo el personal administrativo, no sindicalizado, al servicio de Departamento y del personal administrativo de la honorable Asamblea Departamental, de acuerdo a la siguiente tabla:" La demanda adolece de Imprecisiones en cuanto al concepto de la violación de las normas invocadas, y es sólo en el aparte de petición de suspensión provisional donde tal vez aparece con más claridad lo que el accionante considera como quebrantamiento de normas superiores mediante el Acuerdo controvertido, a saber: El artículo 187, ordinal 5º. de la Constitución Nacional porque allí se establece que es atribución de las Asambleas Departamentales fijar las escalas de remuneración correspondientes a las diversas categorías de empleo; el mismo artículo 187, ordinal 7º. de la Constitución Nacional, relativo a la expedición del presupuesto de rentas y gastos de los departamentos por parte de las Asambleas, así como la iniciativa del Gobernador en cuanto se relacionan con inversiones y participaciones de fondos departamentales; el artículo 194 atribución 9ª de la Constitución Nacional en cuanto - precisa como función del Gobernador fijar los emolumentos de los empleos que demanden los servicios departamentales; el artículo 97, ordinal 25 de la Ley 4ª. de 1913 que establece como función de las

Asambleas el fijar los sueldos de los empleados del Departamento que sean de cargo del tesoro departamental; y, por último, la Ordenanza 004 de noviembre 7 de 1985 por cuanto ésta según el accionante, ya había señalado asignaciones para el mismo personal a que se refería el acto acusado y para idéntica vigencia fiscal careciendo así de eficacia la providencia acusada. Bien pueden reducirse a dos los cargos más o menos precisos contra el Acuerdo controvertido: a) Que la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social del Quindío no era competente para señalar un reajuste en las asignaciones de su personal, y b) Que era la Asamblea del Departamento la entidad competente para hacer ese reajuste y que el hecho de que ya lo hubiera producido para la vigencia fiscal de 1986 hacía más inconstitucional e ¡legal aquella disposición, de menor categoría que la ordenanza proferida en idéntico sentido. Sobre estos supuestos, estima la Sala que la simple lectura de unos artículos de la Constitución Nacional, además de breves precisiones sobre entidades descentralizadas del orden departamental, llevan total claridad al asunto aquí debatido e imponen una decisión que debe acarrear, de todos modos, la nulidad del Acuerdo demandado. En efecto, conforme al artículo 187 de la Constitución Nacional corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: "... 5º. Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo;... 10. Autorizar al

Gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes departamentales y ejercer, protémpore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas. . . De acuerdo con lo anteriormente transcrito, surge de autos lo siguiente: Que mediante Ordenanza 50 de noviembre 27 de 1980 la Asamblea Departamental del Quindío concedió autorizaciones al Gobernador de ese Departamento para, en el término de 3 meses, " ... revisar la estructura de la Caja Departamental de Previsión del Quindío, y lograr su conversión, dentro del mismo término, como establecimiento público de carácter departamental. .."; que por virtud del Decreto 665 de 22 de diciembre de 1980 el Gobernador del Quindío, en uso de las señaladas autorizaciones, dispuso: "Créase a partir de la fecha la Caja de Previsión Social Departamental del Quindío... con patrimonio propio, personaría jurídica, autonomía administrativa y tutela gubernamental que se ejercerá por el departamento" (fl. 1, cuaderno 2); y que el artículo 11 del mismo Decreto 665 dispuso: "La Junta Directiva (de la Caja) expedirá el decreto orgánico de la Caja de Previsión en el cual se señalarán, dentro de las posibilidades económicas de ésta, la forma como habrá de atenderse a los fines perseguidos por el presente decreto, aprobar el manual de funciones y fijar las distintas escalas de remuneración". La Caja de Previsión Social del Departamento del Quindío fue convertida, pues, con total ajuste a derecho, mediante Decreto con fuerza de ordenanza, puesto que para expedirlo el Gobernador disponía de facultades precisas y

protémpore concedidas por la Asamblea en entidad descentralizada, establecimiento público del orden departamental. Esto quiere decir que la Caja disponía de personaría jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y un grado de tutela ejercida por el Departamento, características todas inherentes a este tipo de entidades que, además, están expresamente consignadas en el acto de creación de la Caja como descentralizado departamental. Por lo demás, el llamado estatuto básico de esa Caja de Previsión Social del Quindío está dado ahí, en el acto de su creación, en el Decreto 665, en donde aparecen la estructura del ente creado, su naturaleza, su objeto, la constitución de su patrimonio, sus órganos de dirección y manejo, ynaturalmente - la determinación de que la Junta Directiva de esa misma Caja disponga lo necesario para la organización y funcionamiento, para la actuación digamos así, para el desarrollo de las actividades que le competen a esa Caja. Como lo ha recalcado el Tribunal, esta Corporación ha precisado que una cosa son los estatutos básicos de un ente descentralizado, determinados en el acto de su creación - ley, ordenanza o acuerdo según el ámbito territorial que tenga aquel ente - y otra bien distinta por cierto, los estatutos internos, o sea aquellos que proveen a su funcionamiento normal, al desarrollo de sus ejecutorias, al cometido de sus propósitos, el detalle de sus tareas, al ejercicio de su papel obvió dentro del engranaje administrativo correspondiente. A estos últimos estatutos, que corresponde dictarlos a las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas, se refiere el artículo 26 del

Decreto 1050 de 1968, y es bien sabido que lo predicado en esta materia para el sector nacional es igualmente válido para los departamentos y los municipios, sobre el supuesto, desde luego, de que: De los descentralizados nacionales se ocupe la ley o el Gobierno en uso de facultades, de los descentralizados departamentales la ordenanza o el gobernador en ejercicio de facultades, y de los descentralizados municipales el acuerdo del consejo o el alcalde haciendo uso de facultades. Pero en el ejercicio de esas funciones de las Juntas o Consejos Directivos de los entes descentralizados nacionales, departamentales o municipales, existe una limitante: La que se refiere a señalar remuneraciones salariales para sus servidores. Para cada uno de los tres niveles existen expresas disposiciones constitucionales (76 - 9, 187 - 5, 197 - 3) según las cuales las escalas de remuneración correspondientes a cada uno de tales sectores las fijan, o bien el Congreso por medio de ley, o la Asamblea por medio de ordenanza o el Concejo Municipal por medio de acuerdo o, en últimas, el Presidente de la República, el Gobernación o el Alcalde si cada uno de ellos actúa en ejercicio de facultades extraordinarias. Es abundante, a este respecto, la consagración jurisprudencial el sentido de que las Juntas o Consejos Directivos de entidades descentralizadas no pueden fijar, a ningún pretexto, el régimen salarial o prestacional de sus servidores, por la sencilla razón de que para ello no han recibido autorización constitucional ni legal. Bien al contrario, tras la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto extraordinario 3130 de 1968 (sentencia de diciembre 13 de 1972) que

facultaba a las Juntas o Consejos del nivel nacional para efectuar asignaciones de esa índole, se ha estimado con énfasis mayor que decisiones de tal naturaleza no le están permitidas a las Juntas ni a los Consejos Directivos de los descentralizados nacionales, departamentales o municipales. En el caso aquí controvertido, es decir, en el relativo al orden departamental, es aplicable el artículo 187 - 5 de la Constitución Nacional, que dice: "Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas cae remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo". En cumplimiento de esta disposición, la Ordenanza 004 de noviembre 7 de 1985 dispuso aumentar, a partir de 1º de enero de 1986, las asignaciones civiles de todo el personal administrativo, no sindicalizado, al servicio del Departamento del Quindío y del personal administrativo de la Asamblea Departamental, mediante las escalas allí determinadas. Aquella atribución de las Asambleas está dada también en el artículo 231 del Decreto extraordinario 1222 de 1986 o Código de Régimen Departamental, así: "Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador, adoptar la nomenclatura y clasificación y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos de la administración departamental". De modo que si ello es así, mal podía el señor Gobernador del Departamento, en su calidad de Presidente de la Junta Directiva de la Caja, invocando facultades de que carece él como Gobernador o como Presidente

de la Junta Directiva, y la Junta misma, hacer reajustes salariales para la misma vigencia fiscal de 1986 sin infringir las normas constitucionales y ordenanzales citadas. Por lo demás, conviene precisar que el personal al servicio de la Caja es departamental pues por laborar para una entidad descentralizada de ese orden - departamental - no es posible que pertenezca ni al orden nacional ni al orden municipal. De manera que la Ordenanza 004 de 1985 al disponer reajuste salarial para el personal "al servicio del Departamento" obviamente estaba referida también a quiénes prestaban sus servicios a la Caja de Previsión Social del Quindío, y en consecuencia las pretensiones del actor deben prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Revócase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 26 de noviembre de 1986, mediante la cual se negaron las pretensiones que en acción pública de nulidad propuso el ciudadano José Jesús Laverde Ospina. En su lugar, declarase la nulidad del Acuerdo sin número de fecha 6 de diciembre, de 1985, emanado de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social del Quindío y por virtud del cual dispuso reajustar las asignaciones del personal a su servicio a partir de l? de enero de 1986. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el día nueve (9) de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988). Aydée Anzola Linares, Ausente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.