CE-SEC2-EXP1988-N2798

NACIONALIZACION DE LA EDUCACION. - Efectos.

Los docentes oficiales, por mandato de la Ley 43 de 1975, quedaron incorporados a la estructura de la Administración a nivel nacional y, por ende, desde entonces, es privativo del Congreso fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de estos docentes, así como el régimen de sus prestaciones sociales, por ser empleados del orden nacional. SUSPENDE PROVISIONALMENTE EL DECRETO 0182 de abril 6 de 1982, expedido por el Gobernador del Quindío "por el cual se reconoce un derecho al Magisterio de Secundaria del Departamento". Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., cinco de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker.

Proyectó: Doctor José Alberto Roldán B. Magistrado Auxiliar.

Referencia: Expediente número 2798. Apelación

Interlocutorios. Actor: Jairo Arbeláez Arias.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra el auto de 20 de abril de 1987, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, con el fin de que éste se revoque en cuanto niega la solicitud de suspensión provisional del acto acusado. El a quo se pronunció al respecto en los siguientes términos: "A través de las extensas disquisiciones hechas por el demandante, para tratar de establecer la manifiesta y flagrante violación por parte del acto acusado de la gran variedad de normas que cita en el libelo de demanda, no encuentra el

Tribunal que a simple vista y sin necesidad de efectuar el más mínimo razonamiento, aparezca de bulto la requerida transgresión para que prospere la medida provisoria solicitada. Es decir, no es abiertamente ostensible el choque existente entre los dispositivos legales citados por el actor y el proceder del mandatario seccional al expedir el decreto demandado, pues para tratar de dilucidar en forma positiva y concreta la aseveración del libelista, es menester entrar a estudiar una por una las atribuciones de que está investido el gobernador cuando de asuntos salariales y prestacionales del sector docente se trate, al igual que precisar qué campos o materias le son delegables por el señor Presidente de la República, así como también definir las facultades que en esta materia tienen las Dumas departamentales y las posibles autorizaciones que éstas en tal sentido pueden dar al ejecutivo departamental, cuestiones todas estas que no es viable tratar de precisarlas en el momento de decidir la suspensión provisional pretendida. "La transgresión de la norma o normas ha de ser tan protuberante y palpable, que únicamente debe bastar su simple comparación con el acto demandado, para que salte de bulto su contradicción, cuestión esta que la Corporación considera no se presenta en el caso de autos con la precisión y seguridad alegada por el demandante. "Solamente en la sentencia que ponga fin a la litis, se podrá hacer el extenso estudio requerido para tratar de precisar la nulidad del acto acusado. "Fuera de lo anterior, también se hace necesario entrar a estudiar las prerrogativas y facultades otorgadas a los

Gobernadores antes y después de la nacionalización de la educación, asunto tampoco permitido en esta providencia" (fls. 34 - 35).

Alega el apelante: "Fundamento mi inconformidad en el hecho de que el acto demandado es manifiestamente violatorio de disposiciones constitucionales y legales, sin que para precisar tal circunstancia sea necesario un examen profundo y detallado, pues basta cotejarlo con los ordenamientos superiores, como pasamos a ver: "El Gobernador del Quindío, por medio del acto que se demanda y del que se solicita se decrete al suspensión provisional, ordenó el pago y reconocimiento de asignaciones salariales y prestacionales al personal docente, que se encuentra nacionalizado a partir de la Ley 43 de 1975, correspondiendo tal atribución al Congreso, por medio de leyes, de acuerdo al numeral 9o. del artículo 76 de la Carta" (fl. 39).

Más adelante y luego de transcribir apartes jurisprudenciales, agrega: “Lo que se expuso en la argumentación que sirvió de sustento a la solicitud de suspensión provisional del acto atacado, no es nada diferente a lo considerado en las providencias comentadas y lo expuesto por el Tribunal al decir que habría que examinar las facultades y funciones de los Gobernadores y los actos presidenciales que les han sido delegados, no puede tener cabida, pues ello equivaldría a presunciones de funciones y no se ve la razón para que deba examinarse la multiplicidad de manuales de funciones de los empleados públicos, para llegar a la conclusión de que no han sido delegadas. "Es cierto de que de la multiplicidad de normas que se

invocan como violadas con la expedición del acto acusado, no en todas se ve la violación tan clara y manifiesta, pero es suficiente para que se decrete la suspensión provisional, la carencia de competencia del Gobernador para expedir esta clase de actos y para ello, basta observar la facultad constitucional del Congreso de señalar salarios y prestaciones a los servidores del Estado y el carácter nacional de la educación que le impartió la Ley 43 de 1975. "Si ni siquiera las Asambleas Departamentales tienen la atribución de regular lo relacionado con salarios y prestaciones de los maestros, como se expresó en el auto comentado, menos pueden tener esa atribución los Gobernadores, por lo que salta la violación más de bulto y en forma más flagrante" (fl. 41). Entre las varias normas que considera violadas con el acto que enjuicia, el demandante cita los artículos 1, 2o. , 3o. , 6o. , 11 (literal b) y 14 de la Ley 43 de 1975 (fl. 7). Al sustentar en el libelo la solicitud de suspensión, en relación con la Ley en cita, expresa: "No puede entonces ser objeto de discusión el hecho de que la educación se nacionalizó a partir de la expedición de la Ley 43 de 1975 y la errónea tesis de sus perfeccionamiento hasta que se cumpliera el proceso de pagos quedó también sepultada con la sentencia comentada, pues la ley no condicionó la nacionalización al cumplimiento de requisitos, ni dio la opción de que se aceptara o no por las entidades territoriales. Y entendiéndose la educación nacionalizada, mal podía el

Gobernador por medio del decreto cuya suspensión provisional se solicita, regular asuntos prestacionales y ordenar el pago de subsidio familiar con cargo al Departamento, en uso de sus atribuciones legales y no como agente del poder Central, clara resulta entonces la violación del artículo primero de la Ley 43 de 1975, mas si se tiene en cuenta que en tales asuntos, los Gobernadores sólo conservaron la potestad nominadora como ejecutores de las decisiones de las juntas administradoras de los FER. "La facultad de fijar salarios y prestaciones sociales a los empleados nacionales la tiene el Congreso por expresa disposición del numeral 99 del artículo 76 de la Constitución Nacional y por ello en el literal b) del artículo 11 de la Ley 43 de 1975, se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para 'establecer el régimen salarial y de prestaciones sociales del mismo personal docente', sin que sea dable a los Gobernadores, modificar o regular por encima de la ley el régimen que se señale, circunstancia reglada determinantemente en el artículo décimo del Decreto extraordinario 715 de 1978 titulado como 'de la prohibición de modificar el régimen salarial y prestacional' cuyo texto expresa: 'El régimen de remuneración y el corres' pendiente a prestaciones sociales del personal docente a que se refiere el presente decreto no podrá ser modificado por las autoridades departamentales, intendenciales, comisariales, del Distrito Especial de Bogotá, ni por las juntas administradoras de los fondos educativos regionales' (Ninguna de las rayas son de los textos) (sic). Podría pensarse que en el acto acusado no se está

modificando el régimen de prestaciones sociales de los educadores, puesto que sólo se ordena el reconocimiento y pago del subsidio familiar determinado en la ley, pero ha de advertirse que al hablarse de 'régimen' debe entenderse no sólo el monto, sino el procedimiento, los mecanismos, la competencia, las inhabilidades, los requisitos y todo lo relacionado con la materia y en tan cuestionado acto se ha variado el procedimiento señalado en la Ley 43, el Gobernador se ha atribuido funciones propias del Congreso y del Gobierno nacional facultado para ello y ha descargado sobre el tesoro departamental una obligación que la ley ha reservado a la Nación y ha ejercido facultades de las que la Constitución otorga al Presidente de la República en el numeral 89 del artículo 118 que no es más que consecuencia del numeral 12 del artículo 76 de la Carta, norma que también se entiende violada. Debe agregarse la violación del artículo 12 del Decreto extraordinario 102 de 19'16, que no hace más que reiterar el carácter nacional del régimen salarial y prestacional de los docentes. Se agrega la motivación errónea al hacer prevalecer una norma reglamentaria sobre la reglamentada (Ley 43 de 1975) con la invocación de un texto diferente al expresado en la ley, lo que condujo a una decisión con manifiesto desvío de poder, pues al haberse respetado el tenor literal de la norma superior y hacerla prevalecer sobre la norma reglamentaria, no tendría porque resolverse como se hizo. "La violación de normas superiores con la expedición del decreto demandado es manifiesta, clara, ostensible, expresa y

bastaría sólo la Ley 43 de 1975 para su suspensión provisional y su declaratoria de nulidad, pero a más de esa ley de nacionalización, se han usurpado funciones, violado procedimientos, atribuido competencias, comprometido el tesoro departamental, violado prohibiciones, desconocido presupuestos, es decir, se obró por parte del Gobernador en forma irresponsable, con violación del artículo 20 de la Carta que hace responsables a los funcionarios por violación de la Constitución y las leyes" (fls.,26, 27 y 28). Para resolver, se considera: Razón le asiste al apelante cuando afirma que la educación oficial primaria y secundaria, se nacionalizó a partir de la expedición de la Ley 43 de 1975. Ello es tan obvio que hasta en el propio encabezamiento de la ley se expresa: "Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías. . . " En desarrollo de este objetivo, la Ley en su artículo primero, dispuso: "La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. "En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias y Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley. "Parágrafo. El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los

funcionarios que actualmente ejerzan dicha función". Y en su artículo segundo, inciso 1o. : "Las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos que ha 1, de nacionalizarse y que se haya causado hasta el momento de su nacionalización, serán de cargo de las entidades a que han venido perteneciendo o de las respectivas Cajas de Previsión". O sea que, a partir de la vigencia de esta ley, los costos y gastos de la educación primaria y secundaria oficiales quedaron en su totalidad a cargo de la Nación. Por otra parte, en el literal b) del artículo 11, señala: "De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístase al Presidente de la República por el término de doce (12) meses, contados a partir de la promulgación de esta ley, de precisas facultades extraordinarias para: "b) Establecer el régimen salarial y prestacional del mismo personal docente". Corrobora este literal el principio contenido en el artículo primero arriba citado. Por lo tanto, los docentes oficiales, por mandato de la Ley 43 de 1975, quedaron incorporados a la estructura de la administración a nivel nacional y, por ende, desde entonces, es privativo del Congreso el fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de estos docentes, así como el régimen de sus prestaciones sociales, por ser empleados del orden nacional, de conformidad con la atribución que la Constitución Nacional confiere en su artículo 76, la que es del siguiente tenor: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. "Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:

“………. "9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales". En el sub lite se tiene que el Gobernador del Departamento del Quindío, diciendo obrar "en uso de sus atribuciones legales", expidió el Decreto número 0182 de 6 de abril de 1982, "por el cual se reconoce un derecho al Magisterio de Secundaria del Departamento" (fls. 1 - 3), para disponer: "Artículo 1o. Reconócese y ordénese pagar el subsidio familiar a los educadores de secundaria al servicio del Departamento a partir de 1o. de mayo de 1978, en la cuantía que resulte..." Fácilmente se observa, en consecuencia: a) Que el Decreto acusado es expedido con posterioridad a la vigencia de la Ley 43 de 1975; b) Que el reconocimiento y la orden de pago que contiene se refieren a una prestación en favor de los educadores de secundaria, causada con posterioridad a la nacionalización tanto de los maestros de primaria como de secundaria: "a partir de 1o. de mayo de 1978", según se lee en el acto acusado. Así pues y en principio, se patentiza que el mandatario seccional ignoró la calidad de empleados nacionales que la Ley 43 de 1975 atribuyó a los maestros de secundaria departamentales, para, de contera, arrogarse la facultad de reconocer y ordenar pagar, con cargo al erario de su

Departamento, el valor de una prestación cuyo costo había asumido la Nación a partir de 1975, infringiendo así en forma manifiesta norma de orden superior. Esta violación ostensible sin esfuerzo dialéctico, justifica el que se decrete la medida provisoria que fue denegada en la providencia recurrida, la que habrá de revocarse, sin que ello signifique que se esté prejuzgando al respecto, pues obviamente el devenir procesal será el que determine el actual quebranto normativo que se predica, en forma definitiva.

En tal virtud se dispone:

1. Revócase el auto apelado en cuanto niega la suspensión provisional solicitada en la demanda.

2. En su lugar decretase la suspensión provisional del Decreto número 0182 de 6 de abril de 1982, expedido por el señor Gobernador del Departamento del Quindío.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen., El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 22 de julio de 1988. Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.