CE-SEC2-EXP1988-N306-10860

ACTO ADMINISTRATIVO DE CUMPLIMIENTO O EJECUCION DE LA DECISION SANCIONATORIA DISCIPLINARIA. Demandado éste por vicios o irregularidades en el procedimiento para la aplicación de esa sanción y en la decisión sancionatoria misma, ha debido también acusarse en la demanda, la decisión o fallo disciplinario para hacer valer las pretensiones demandadas. La deficiencia en el libelo conduce a fallo inhibitorio. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., veinticinco de abril de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna. proyectó: Doctor Antonio José Arciniegas A., Abogado asistente.

Referencia: Expediente número 306 (10860). Autoridades Nacionales.

Actor: Octavio López.

Octavio López, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción (o de restablecimiento del derecho) en demanda presentando ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de junio de 1981, impetró las siguientes declaraciones: “1º Que previo los trámites propios consagrados por el Título III, Capítulo IV, artículos 124 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, respetuosamente promueve ante esa honorable Corporación, acción de nulidad con alcances de plena jurisdicción, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución número 0748 de febrero 4 de 1981, que acogió los fallos de primera y segunda instancias las, emitidos por la Policía Nacional, por la cual se retira en

forma absoluta a mi poderdante del cargo de Cabo Primero de la Policía Nacional, adscrito a la División de Información Policía Judicial y Estadística Criminal (DIPEC). “2º Que se ordene a la Dirección General de la Policía Nacional el reintegro del señor Octavio López, con efectividad al 4 de febrero de 1981, al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, pero de funciones afines al antes anotado. "3º Que se condena a la Nación - Policía Nacional - , a pagar a mi poderdante todos los sueldos, primas, bonificaciones, cesantías, vacaciones, prima de antigüedad, etc., que les correspondan, desde el 4 de febrero de 1981, hasta cuando sea efectivamente reintegrado al cargo de Cabo Primero de la Policía Nacional, adscrito alla (sic) División de Información Policía Judicial y Estadística Criminal (DIPEC) de la Policía Nacional, así como a reintegrar al señor Octavio López todas las sumas que demuestre haber pagado por concepto de servicios médicos, hospitalarios, farmacéuticos, odontológicos y de laboratorio. "4º Que se declare igualmente que todo el tiempo que permanezca fuera del servicio el señor Octavio López por razón de la Resolución número 0748 de febrero 4 de 1981, acusada en este libelo, se tenga como efectivamente servido" (fls. 14 a 15 del cuaderno principal). En la demanda se narran los siguientes hechos fundamentales de la acción, así: "lº El señor Octavio López, estuvo vinculado a la Policía Nacional desde el lº de septiembre de 1968, en calidad de agente, habiendo sido ascendido a Cabo

Segundo en 1973 y a Cabo Primero en 1977. "2º Desde la fecha de su posesión trabajó ininterrumpidamente al servicio de la Policía Nacional hasta el 4 de febrero de 1981, fecha en la cual fue separado del servicio en forma absoluta según Resolución Dipón número 0748 de 4 de febrero de 1981, que acogió los fallos de primera y segunda instancias, emitidos por la Dirección General de la Policía Nacional, dentro del Informativo DisciplinarioAdministrativo. "3º Dio origen a la Investigación Disciplinaria - Administrativa en referencia, las diligencias adelantadas por el Grupo de Contrainteligencia de de (sic) DIPEC, las que se traducen en que el día lº de abril del año de 1980, fue muerto el agente Alirio Gómez Suárez, en circunstancias de una investigación y contactos que él tenía como fundamentos de su labor operativo. Mi poderdante, como Suboficial de la Policía Nacional, regresaba de la Sección de Transportes de realizar diligencias ordenadas por sus superiores inmediatos y cuando se encontró con el agente fallecido, quien le solicitó su colaboración, así lo hizo como era su deber, lo acompañó, pero desafortunadamente las consecuencias fueron lamentables para su compañero de la Institución. "4º La investigación Disciplinaria - Administrativa, fue iniciada en forma inmediata por el funcionario competente, diligencias investigativas que sirvieron de base al acto administrativo emitido posteriormente por la Dirección General y que retiró en forma absoluta de la Institución Policía Nacional a mi patrocinado, señor Octavio López. "5º El Informativo DiscipIinario - Administrativo que dio origen a los actos

administrativos y que culminaron con la expedición de la Resolución acusada, presenta vicios de nulidad en el sentido de que a través de todos los elementos que se tomaron como pruebas no existe la prueba fehaciente de que mi representado haya tenido responsabilidad alguna en los hechos que dieron origen a la providencia demandada. "6º Mi poderdante, dentro de la oportunidad legal, interpuso los recursos de ley contra las investigaciones de primera y segunda instancias, los que no fueron estimados por la Dirección General de la Policía Nacional. “7º Los actos administrativos que originaron el retiro absoluto de la Institución de mi patrocinado, se fundamentaron en el haber incurrido en 'faltas constitutivas de mala conducta', faltas que no fueron demostradas ni probadas. “8º El señor Octavio López cumplió estrictamente sus deberes como Suboficial de la Policía Nacional y actuó siempre de buena fe durante todo el tiempo en que estuvo prestando sus efectivos servicios a la mencionada Institución y por tanto no incurrió en ninguna de las faltas que se le atribuyen en las investigaciones contenidas en la primera y segunda instancia. El procedimiento previo a la imposición de la máxima sanción disciplinaria adoleció de algunas irregularidades como se verá más adelante, y de los resultados objetivos de la investigación disciplinaria - administrativa, se desprende que la conducta de Octavio López en momento alguno no se apartó de la que debía observar y que los descargos presentados por el Exsuboficial demuestran y explican suficientemente su correcta actuación. "9º El procedimiento gubernativo está agotado, por tanto se puede instaurar la

presente acción" (fls. 13 y 14). En la demanda se citan como disposiciones violadas por el acto administrativo acusado, los artículos 69, 125, a) y r) del Decreto 1835 de 1979, según el concepto de la violación que se redactó así: “10. Decreto 1835 de 1979 (Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía Nacional), por el cual se rige la conducta de los miembros de la Policía Nacional. "El artículo 69 del mencionado Decreto expresa: "'Para la aplicación de los estímulos y sanciones deberá tenerse en cuenta: “a) Los antecedentes del sujeto y su personalidad; " 'b) Los móviles ostensibles determinantes de la acción; “c) Las condiciones de tiempo, modo y lugar que rodearon el comportamiento del sujeto' (Subrayo). "Las circunstancias expresadas en el artículo antes anotado, no se tuvieron en cuenta para la aplicación de la máxima sanción disciplinaria impuesta a mi poderdante. "2º Artículos 125, literales a) y r) del Decreto 1835 de 1979: "Artículo 125, literal a) que dice: 'a) Ejecutar actos contra la moral y las buenas costumbres'. La denominación genérica de las faltas no puede interpretarse erróneamente, porque los fallos son actos administrativos susceptibles de recursos que entran a dilucidar en pleno y estricto derecho. Puede acaso calificarse la conducta de mi poderdante como 'actos contra la moral y las buenas costumbres', si su conducta como puede evidenciarse de los informativos no atentó en momento

alguno contra la moralidad y las buenas costumbres. "Si se define la moral como los actos humanos desprovistos de mendacidad, perversidad, de amoralidad, deshonestidad, donde caben estos epítetos dentro de la conducta observada por mi patrocinado el día de los hechos? Acaso se demostró y comprobó que se encontraba extorsionando y vulnerando los principios orientadores de la función y el servicio policial? Ahora bien, si definimos las buenas costumbres como el conjunto de normas sociales que constituyen la idiosincrasia de un pueblo, comunidad o sociedad, dónde está el comportamiento ruin que desequilibró las bases de la estructura social o comunitaria? Dónde se encuentra la actitud pecaminosa que manchó las reglas prescritas de sociabilidad? 0 es que mi poderdante al colaborarle a un compañero agente en una captura, está contemplada esta conducta como falta contra la moral y las buenas costumbres? "Artículo 125, literal r) que dice: 'r) Utilizar personal de la Policía Nacional para fines particulares'. Podrá concebirse en estricto rigor jurídico que mi poderdante al regresar de cumplir una orden superior, un compañero solicite el concurso de otro para ejecutar una acción policial, como es una captura, se estará empleando personal de la Policía para asuntos personales? "3º De otro lado se violó la Ley al no motivarse la Resolución que separó en forma absoluta a mi mandante de la Policía Nacional, toda vez que en su texto no se hace el análisis completo ni aún somero de los hechos constitutivos de la falta cometida, ni aún se limita a hacer mención a los informes, cargos o descargos,

mucho menos a estimar las circunstancias constitutivas de la presunta falta cometida por el señor Octavio López, que le brindaran al Director General de la Policía Nacional las bases necesarias para tomar tal decisión. A este respecto se ha pronunciado la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en sentencia proferida por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha octubre 2 de 1978, demandante Manuel Ignacio Neissa Rosas, expediente número 6152, Magistrado ponente doctor Jaime Mossos Guarnizo, al expresar en su parte pertinente: ' ... lo que acontece es que el acto administrativo que impone la sanción debe ser motivado, debe tipificar la falta cometida por el empleado, debe indicar los hechos constitutivos de dicha falta; debe contener el análisis de tales hechos de acuerdo con las probanzas allegadas a la investigación administrativa, debe contener las circunstancias constitutivas de la falta, para así, llegar a la conclusión que tales hechos deben sancionarse, porque como lo dice el representante del Ministerio Público en su vista, la aplicación de una sanción no es solo el producto de una investigación adelantada con el cumplimiento de todos los requisitos legales, sino que, debe contener un análisis crítico que permita que el hecho investigado merece sanción y que los descargos rendidos deben desecharse. Pero no basta decir en el acto contentivo de la sanción que se cumplieron las formalidades de trámite pertinentes, porque ello no es motivar la providencia. Hay que indicar la falta cometida y los hechos constitutivos de la misma...', y en el caso que nos ocupa, no se observó lo anotado en la sentencia antes citada, basta darle

un vistazo a la Resolución número 0748 de febrero 4 de 1981, para corroborarlo" (fls. 15 a 17 del cuaderno principal). La primera instancia fue tramitada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, hasta concluir en el fallo del 30 de septiembre de 1983, desfavorable a las súplicas de la demanda, por considerarse que no se demostraron los cargos elevados contra el acto administrativo acusado, cuya presunción de legalidad no fue desvirtuada por el actor. La parte actora interpuso el recurso de apelación contra dicha sentencia, originándose la segunda instancia, que se tramitaba en esta Corporación cuando el expediente resultó destruido durante los trágicos hechos del 6 y 7 de noviembre de 1985. La reconstrucción del proceso, solicitada por el actor, fue decretada por auto de 23 de septiembre de 1986, en el cual se dispuso que deberá preferirse sentencia de segunda instancia, como en efecto se procede. Cumplido el trámite de ley y no observándose causal que invalide lo actuado, se pasa a decidir.

Consideraciones: En la demanda que inició este proceso se impetró la declaración de nulidad, con restablecimiento del derecho, de la Resolución número 0748 de 4 de febrero de 1981 expedida por el Director General de la Policía Nacional, que dispuso la separación del actor en forma absoluta del servicio activo de la Policía Nacional, a partir del 29 de enero de 1981, continuando dado de alta en la respectiva pagaduría por tres meses a partir de esa fecha; ,acogiendo "los fallos de primera y segunda instancias por la Policía Nacional".

Como se vio, las pretensiones elevadas por el demandante se apoyan en que, al

expedirse la resolución cuya nulidad se impetra, se violaron los artículos 69 y 125, literales a) y r) del Decreto 1835 de 1979. Las razones fundamentales de la impugnación se concretan en las siguientes transcripciones: "El Informativo Disciplinario - Administrativo que dio origen a los actos administrativos y que culminaron con la expedición de la Resolución acusada, presenta vicios de nulidad en el sentido de que a través de todos los elementos que se tomaron como pruebas no existe la prueba fehaciente de que mi representado haya tenido responsabilidad alguna en los hechos que dieron origen a la providencia demandada. "Mi poderdante, dentro de la oportunidad legal, interpuso los recursos de ley contra las investigaciones de primera y segunda instancia, los que no fueron estimados por la Dirección General de la Policía Nacional. "Los actos administrativos que originaron el retiro absoluto de la Institución de mi patrocinado, se fundamentaron en el haber incurrido en 'faltas constitutivas de mala conducta', faltas que no fueron demostradas ni probadas. " ... El procedimiento previo a la imposición de la máxima sanción disciplinaria adoleció de algunas irregularidades como se verá más adelante, y de los resultados objetivos de la investigación disciplinaria - administrativa, se desprende que la conducta de Octavio López en momento alguno se apartó de la que debía observar y que los descargos presentados por el Exsuboficial demuestran suficiente y explican suficientemente su correcta actuación" (fl. 14 del cuaderno principal). "Decreto 1835 de 1979 (Reglamento de Disciplina y Honor para la Policía

Nacional), por el cual se rige la conducta de los miembros de la Policía Nacional. "El artículo 69 del mencionado Decreto expresa: "Para la aplicación de los estímulos y sanciones deberá tenerse en cuenta: "a) Los antecedentes del sujeto y su personalidad; "b) Los móviles ostensibles determinantes de la acción; “c) Las condiciones de tiempo, modo y lugar que rodearon los comportamientos del sujeto" (subrayo). "Las circunstancias expresadas en el artículo antes anotado, no se tuvieron en cuenta para la aplicación de la máxima sanción disciplinaria impuesta a mi poderdante. "Artículo 125, literales a) y r) del Decreto 1835 de 1979: "Artículo 125, literal a) que dice: 'a) Ejecutar actos contra la moral y las buenas costumbres'. La denominación genérica de las faltas no puede interpretarse erróneamente, porque los fallos son actos administrativos susceptibles de recursos que entran a dilucidar en pleno y estricto derecho. Puede acaso calificarse la conducta de mi poderdante como 'actos contra la moral y las buenas costumbres', si su conducta como puede evidenciarse de los informativos no atentó en momento alguno contra la moralidad y las buenas costumbres. ".. Acaso se demostró y comprobó que se encontraba extorsionando o vulnerando los principios orientadores de la función y el servicio policial?..., dónde está el comportamiento ruin que desequilibró las bases de la estructura social o comunitaria? Dónde se encuentra la actitud pecaminosa que manchó las reglas prescritas de sociabilidad? ...

"De otro lado se violó la ley al no motivarse la Resolución que separó en forma absoluta a mi poderdante de la Policía Nacional, toda vez que en su texto no se hace el análisis completo ni aún somero de los hechos constitutivos de la falta cometida, ni aún se limita a hacer mención a los informes, cargos o descargos, mucho menos a estimar las circunstancias constitutivas de la presunta falta cometida por el señor Octavio López, que le brindaron al Director General de la Policía Nacional las bases necesarias para tomar tal decisión" (fls. 15 y 15 vto. del cuaderno principal). Posteriormente, en el alegato de conclusión antes esta Corporación, la parte actora amplío los cargos contra el acto acusado, modificando extemporáneamente la demanda, con argumentos como el siguiente: "Tanto el actor, en el agotamiento de la vía gubernativa como en el suscrito en el alegato de conclusión presentado en la primera instancia, hicimos énfasis en la nulidad originada en la falta de competencia de la autoridad disciplinaria de la Policía Nacional que ordenó el inicio de la mencionada investigación, nulidad contemplada en el artículo 222, literal a) del Decreto 1835 de 1979 y que abarcaba el acto administrativo demandado, por cuanto al estar viciada la actuación previa a su expedición, la irregularidad se hacía extensiva a la Resolución 0748 de 1981, como lógica consecuencia" (fl. 22 del cuaderno principal). De conformidad con los apartes transcritos, que resumen el concepto de la violación de las normas superiores imputadas en la demanda a la Resolución

número 0748 de 1981, tal y como fue expuesto en ese libelo para fundamentar en derecho las pretensiones del actor, los vicios, e irregularidades atribuidas a la Resolución acusada provienen del procedimiento disciplinario - administrativo fallado en primera y segunda instancia mediante las decisiones de la Policía Nacional que ordenaron la separación absoluta del actor de esa Institución. En los folios 38 a 40 del segundo cuaderno, obra copia de la decisión expedida por el Director General de la Policía Nacional en 8 de enero de 1981, resolviendo definitivamente la investigación administrativa disciplinaria, instruida mediante el procedimiento especial estatuido en el Decreto 1835 de 1979, contra el demandante, del siguiente tenor: "Resuelve: "Artículo lº Negar como en efecto niega al CP. Octavio López la apelación interpuesta por cuanto las probanzas existentes no son controversibles habida su fehaciente fuerza probatoria. "Artículo 2º Confirmar el fallo de primera instancia de fecha noviembre 25 de 1980 proferido por la DIPEC y, en consecuencia, responsabilizar disciplinariamente de los hechos investigados al CP. Octavio López ... "Artículo 3º Separar en forma absoluta de la Institución al CP. Octavio López,... por haberse comprobado que incurrió en faltas constitutivas de mala conducta, sancionadas en el artículo 125, literales a), r) y artículo 126 del R. D. H. vigente para la Policía Nacional. "En los folios 15 y 16 del segundo cuaderno reposa copia del acto acusado, Resolución número 0748, expedida el 4 de febrero de 1981 por el Director General

de la Policía Nacional, cuyo contenido es como sigue: "Considerando: "Que el señor TC. Jefe de la DIPEC, convocó a audiencia disciplinaria el día 18 de agosto de 1980, para juzgar la conducta del CP. López Octavio, obteniéndose veredicto condenatorio de la separación absoluta del servicio activo de la Policía Nacional por faltas contempladas en el reglamento de disciplina y honor, en su acápite de faltas constitutivas de mala conducta, artículo 125, literales a), r) y articulo 126, fallo que fue confirmado en todas sus partes por la Dirección General de la Policía Nacional, en providencia de fecha 8 de enero de 1981. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... " Que los artículos 102 del Decreto 613 de 15 de marzo de 1977 y 108 del Decreto 08 de enero de 1980, establecen que los suboficiales de la Policía Nacional, pueden ser separados del servicio activo en forma absoluta, cuando así lo determine un Tribunal o audiencia disciplinaria. "Resuelve: "Artículo lº De conformidad con lo establecido en los artículos 102 del Decreto 613 de 15 de marzo de 1977 y 108 del Decreto 08 de 8 de enero de 1980, sepárense en forma absoluta del servicio activo de la Policía Nacional, a los siguientes suboficiales con las fechas que en cada caso se indica: "CP. López Octavio, ...a partir del 29 de enero de 1981... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Como en ella se expresa, la Resolución fue expedida en cumplimiento de los

artículos 102 del Decreto extraordinario 613 de 1971 y 108 del Decreto reglamentario 08 de 1980, los cuales ordenan que las autoridades administrativas competentes dispongan la separación absoluta de la Policía Nacional del oficial o suboficial de esa Institución, "dentro de los treinta (30) días inmediatamente siguientes a la fecha en que quede definitivamente ejecutoriada la correspondiente sentencia de la justicia militar u ordinaria, o el fallo disciplinario o de honor que la decreta". El fallo disciplinario definitivo que decretó la separación absoluta del ahora demandante del servicio activo de la Policía Nacional, fue la providencia antes citada, expedida por el Director General de la Policía Nacional el 8 de enero de 1981, agotando el procedimiento especial señalado en los artículos 198 a 219 del Decreto extraordinario 1825 de 1979. El artículo 218 de este último Decreto ordena que, "dictado el fallo de segunda instancia, se notificará y se hará cumplir por la autoridad competente". Por ende, de conformidad con los artículos referidos, 102 del Decreto 613 de 1977, 108 del Decreto 08 de 1980 y 218 del Decreto 1825 de 1979, la Resolución número 0748 de 1981 (la acusada) fue expedida por el Director General de la Policía Nacional, para dar cumplimiento a la decisión (o fallo disciplinario) proferida en segunda instancia por el mismo funcionario el 8 de enero de 1981 y así se motivó aquélla. Siendo la Resolución acusada en la demanda un acto administrativo de cumplimiento o ejecución de la decisión sancionatoria disciplinaria de separar en

forma absoluta de la Policía Nacional al ahora demandante, proferida por el Director General de la misma el 8 de enero de 1981, previo el procedimiento del Decreto 1835 de 1979, habiéndose impugnado aquella Resolución por vicios o irregularidades en el procedimiento para la aplicación de esa sanción y en la decisión sancionatoria misma, ha debido acusarse también en la demanda la decisión o fallo disciplinario para hacer viables las pretensiones demandadas pero no hubo impugnación contra ese acto. Resulta así que las pretensiones del actor no son viables debido a que la decisión disciplinaria de 8 de enero de 1981, cumplida mediante la Resolución acusada, no fue impugnada en la demanda, no pudiendo ser revisada por esta jurisdicción, que es eminentemente rogada. Además, como aquella decisión goza de la presunción de legalidad y de haberse expedido con el cumplimiento del procedimiento disciplinario, no son procedentes las acusaciones de la demanda contra la Resolución número 748 de 1981 por vicios en el procedimiento disciplinario y en la aplicación de la sanción de separar en forma absoluta al actor de la Policía Nacional. La deficiencia del libelo consistente en no haberse impugnado la decisión disciplinaria de 8 de enero de 1981 pues sólo se demandó la Resolución número 0748 de 1981, expedida para dar cumplimiento al mismo, impide a esta jurisdicción estudiar y decidir sobre su mérito. En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado, para en su lugar, declarar la inhibitorio para fallar de fondo las súplicas del actor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

1. Revócase la sentencia apelada.

2. Declárase la inhibitorio para fallar sobre las pretensiones del actor, por ineptitud de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 22 de abril de 1988. Aydée Anzola Linares, Ausente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.