CE-SEC2-EXP1988-N583

FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES. JUNTAS O

CONSEJOS DIRECTIYOS. - - Facultades. En ningún momento se puede hablar que el Presidente de la República, al proferir el l)ecreto 2057 de 1961 mediante el cual aprobó los estatutos del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. haya delegado en la Junta Directiva del Fondo u otorgado a éste la facultad de fijar salarios, prestaciones y condiciones de asistencia y protección para sus empleados, trabajadores y obreros. El numeral 9° del artículo 76 de la Constitución Nacional atribuye privativamente al Congreso Nacional fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones. CONFIRMA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos del Acuerdo número 26 de 23 de mayo de 1962 de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Consejo de Estado. - - Sala de lo Contencioso Administrativo. - - Sección Segunda. - - Bogotá, D. E., cinco de octubre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejera ponente: Doctora Clara Forero de Castro.

Sala de decisión.

Referencia: Expediente número 583. Autoridades Nacionales.

Actor: Fondo

Nacional de Caminos Vecinales. Por auto de 1° de diciembre de 1987, se resolvió sobre la reconstrucción del proceso en referencia y se dijo que quedaba en estado de desatar el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte impugnadora

contra el auto de 10 de mayo de i985, para que se revoque o modifique, en cuanto suspendió provisionalmente en sus efectos el acto impugnado, o sea, el Acuerdo número 26 de 23 de mayo de 1962, expedido por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Procede la Sala de Decisión a desatar el aludido recurso, previas las siguientes: Consideraciones: En el literal i) del artículo 5° de los Estatutos del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, aprobados por el Gobierno Nacional mediante el Decreto número 2057 de 1961, se estableció que el Fondo podrá: "Fijar los salarios, prestaciones y condiciones de asistencia y protección social para sus empleados, trabajadores y obreros, así cs:3rm¿) los estímulos para los mismos, dentro de los límites legales". Y por el artículo primero d.el acto acusado, la Junta Directiva del Fondo acordó: "Los trabajadores del Fondo Nacional de Caminos Vecinales tendrán, cada año, derecho a una prima o bonoficación especial, para absorber las fluctuaciones del costo de la vida, que se liquidará y pagará por semestres del calendario, en la siguiente forma: e' último día de junio, el equivalente a un (1) mes de salario, y durante los primeros diez (10) días del mes de diciembre, el mismo equivalente, siempre que hubiesen trabajado todo el respectivo semestre o proporcionalmente al tiempo servido, si éste excede de noventa días y no hubieren sido despedidos por causa justa". Para impetrar la medida provisoria, en el libelo demandatario se

sostuvo que el acto acusado violaba ostensib1emellte el nurneial 9° del artículo 76 de la Constitución Nacional. La parte suplicante, para sustentar el recurso, manifiesta en su escrito: "Como quiera que Ima de las finalidades del naciente organismo administrativo era de construir y conservar los caminos vecinales o veredales, en todo el territorio nacional, además del personal meramente adrninistrativo, el que cumple las funciones públicas y ahoral llamados 'empleados públicos', tuvo que vincular a aquellas otras personas que no iban a desarrollar actividades de carácter admimstrativo o públicas, sino que irían a realizar labores únicamente materiales, o sea los ahora llamados trabajadores oficiales. (Leyes 61 de de 1939 y 38 de 1946). "Como es bien sabido, el patrono oficial de estos trabajadores, por ley aún no derogada, tienen plena libertad para pactar con ellos libremente todo lo concerniente a sus condiciones de trabajo, entre ellas primordialmente el monto de su salario, diario, semanal, quincenal, mensual, semestral, etc., las prestaciones sociales y asistenciales de que gozarán y las demás remuneraciones que quieran convenir como contraprestaciones por la ardua labor encomendada. La única limitante en esta libre contratación, es la obligación para el patrono de respetar los mínimos de derechos y prestaciones establecidos por la ley en cuanto a salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. Para este

efecto baste leer los artículos 1°, 2° 3°, 4°, 5°, 8°, inciso 2°; 16, 17 y 36 de la Ley 6a de 1945; 1°, 2°, letra c), 3°, 4°, 2°, 14 numeral 2°, 17, letra e), 19, 21 y 42 del Decreto 2127 de 1945. "Reasumiendo lo anterior se tiene que si el patrono oficial de trabajadores oficiales puede convenir con ellos el monto de su salario, la periodicidad de su pago no se encuentra razón atendible para que, como lo pretende el Fondo demandado ese salario no pueda ser aumentado voluntariamente por el patrono o mediante convenio o pacto, individual o colectivo, con sus trabajadores. Es que si se tiene facultad legal para hacer lo más (fijación del salario), por qué no se puede tener ese mismo poder para hacer lo menos (aumentar ese salario ) ? "El Acuerdo 26 que se demanda en este juicio, no creo, como quiere hacerlo ver la demanda, una nueva prestación social, sino que, como lo había hecho el Poder Legislativo en años anteriores, defirió para el final de cada semestre del año un aumento de salario para sus trabajadores. Una desprevenida lectura de los considerandos del acto administrativo enjuiciado, conduce a demostrar que lo que en él se establece no es otra cosa que un aumento de salario diferido, ante la imposibilidad de estar modificándolo constantemente, 'en consonancia con las fluctuaciones del costo de la vida'. Las

prestaciones sociales de carácter económico se otorgan o establecen por situaciones o circunstancias laborales bien distintas. Así por ejemplo, la prima de servicios se concede, como su nombre lo indica, por la permanencia o persistencia en un empleo determinado: una przma, de antiguedad se reconoce al asalariado por una mayor o menor permanencia al servicio de un patrono también se le denomina 'bonificación por servicios prestados', 'quinquenios', etc.; la 'prima de navidad' no tiene otra finalidad que la de mitigar, en parte, los mayores costos que en una determinada époc3 del año deben efectuar el sector de los trabajadores tanto oficiales como privados; la recién creada 'prima cie vacaciones', se reconoce para que el trabajador o empleado pueda disfrutar mejor y sin apremios económicos de ese tiempo de descanso. En cambio, el salario, sin importar la periodicidad de su pago, incluyendo dentro de él los aumentos habituales tiende a buscar la paridad entre su valor real y las 'fluctuaciones del costo de la vida', como de una manera lógica lo expresa el acto administrativo sub judice. A continuación discurre la parte suplicante sobre lo que debe entenderse por salario y por salario diferido, transcribiendo al efecto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, una jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y una definición sobre el último salario que trae el Diccional io de Derecho Usual de Guiliermo Cabanellas, para terminar

afirmando: "Partiendo de la base de que la Junta Directiva del Fondo demandado lo que consagró en el acto ahora acusado, no era otra cosa que un aumento diferido del salario de sus trabajadores, y unicamente para el prirner semestre de cada año, porque el del segundo estaba comprendido dentro de la prima de navidad, según las voces del artículo 3° del mencionado acuerdo, debe rechazarse la afirmación de la demanda de que aquel organismo directivo había creado ilegalmente prestaciones sociales privilegiadas para sus servidores. E1 mismo libelo demandatorio aporta luces para descubrir la intención del ente administrativo cuando creó el aumento de salario diferido para sus trabajadores cada año. En efecto, cita el Decreto 1160 de 1947 que, en su artículo 6° ordena que para liquidar el auxilio de cesantía a que tengan derecho los asalariado nacionales se tomará como base el último sueldo o jornal devengado y, además, 'el cómputo se hará teniendo en cuenta no sólo el salario fijo, sino todo lo que reciba el trabajador a cualquier título y que implique directa o indirectamente atribución ordinaria y permanente de servicios, tales como primas, sobresueldos y bonificaciones; pero no las sumas que ocasionalmente se den por la mera llbertad del patrono'. 'Es enl;endido que en el caso de que el trabajac3,or haya recibido primas o bonificaciones que no tengan el carácter de mensuales, el promedio de la remuneración se obtendrá dividiendo el monto de dichas primas percibidas

en el último año de servicio, por doce (12), y sumando tal promedio a la última remuneración fija mensual'. Así mismo cita la Ley 187 de 1969 que previó aumentos salariales teniendo en cuenta 'los índices promedios del costo de la vida, en cualquier semestre calendario, posterior al prirner semestre de 1960.. ', basándolos en unos porcentaJes de variación, más o menos complicados de liquidar, pero de todas maneras con el mismo fin previsto por el Acuerdo 26 de 23 de mayo de 1962 del Fondo demandante. "La cita que la demanda hace del Decreto 3055 de 1955, no es más que un sofisma de dictracción sobre el tema debatido, ya que aquella norma prohíbe la creación de primas o bonificaciones distintas de la de navidad establecida desde tiempo atrás para los servidores públicos nacionales, pero, en cambio, no prohíbe que los entes administrativos descentralizados, que tengan celebrados contratos de trabajo con personas que desempeñan labores de construcción o sostenimiento de obras públicas, puedan obtener aumento salarial, así sean diferidos semestralmente y con el único propósito de 'absorber fluctuaciones del costo de la vida' en dicho período. Igual cosa sucede con la Ley 54 de 1960, la cual exclusivamente se refiere a 'prima de navidad', que también la llama bonificación y que la concede a quienes hayan laborado un determinado tiempo, mayor de un mes, con lo que se demuestra que es una prestación por servicios prestados, pero no para enjuagar los mayores

costos periódicos de la vida. "Recalcando que el Acuerdo impugnado consagra un aumento diferido de salarios, también se desvirtúa el argumento de la demanda de que el Fondo de Caminos Vecinales haya desbordado los límites legales al consagrando. Debo insistir en que el patrono oficial de trabajadores oficiales está facultado por la ley para, voluntariamente o mediantce convenio o pacto colectivo, aumentar los salarios de sus trabaJadores, que en la práctica nunca han extralimitado las fronteras del indice de variación del costo de la vida. "Sentado todo lo anterior en donde está, pues, la violación de la constitución y la ley que se pregona en la demanda? Por qué olvidar que desde antes y después de la Ley 6a de 1945 se han tenido como derechos mínimos de los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, como ahora se los llama, los consagrados en las convenciones colectivas, pactos, laudos arbitrales o reglamentos internos de trabajo, sin que la ley alguna haya dicho cuál puede ser el máximo de ellos. Por que olvidar que el artículo 39 del Decreto 3130 de 1968 dispuso que 'las normas vigentes sobre las materias de que trata el artículo 38 del presente Decreto, continuaran rigiendo en cada organismo hasta la aprobación por el Gobierno de los proyectos a que se refiere el artículo anterior', entre otras cosas a la remuneración de los empleos. Por qué desconocer que el artículo 7° del Decreto reglamentario número 1848 de

l9ó9, dispuso en su numeral 2° que sus normas 'se aplicarán igualmente, con el carácter de garantías mínimas a los trabajadores oficiales, salvo las excepciones y limitaciones que para casos especiales se establecen en los Decretos mencionados, y sin perjuicio de lo que solamente para ellos establezca las convenciones colectivas o laudos arbitrales, celebradas o proferidos de conformidad con las disposiciones legales que regulan el Derecho Colectivo del Trabajo' Por qué no citar el artículo 4° del Decreto 1045 de 1978 que establece 'Las disposiciones del Decretoley 3135 de 1968, de las normas que lo adicionan o reforman y las del presente estatuto constituyen el mínimo de derechos y garantías consagrados en favor de los Trabajadores Oficiales'. Del mismo modo por qué ocultar lo que el artículo 45 del misrno Decreto prevé como factor de salario para la liquidación de cesantía y pensiones entre otros el siguiente '11) las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declarat;oria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968'"? En realidad de verdad, al hacer una confrontación del acto acusado, y en especial, el artículo primero ( transcrito anteriormente ) con el numeral 9° del artículo 76 de la Constitución Nacional, fluye ostensiblemente la violación de este canon superior por el acto acusado, puesto que el precepto atribuye privativamente al Congreso Nacional: "fijar las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de

empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales". Y como bien se analiza en el proveído impugnado, en ningún momento el Presidente de la República al proferir el Decreto 2057 de 1961, mediante el cual aprobó los estatutos del Fondo, se puede hablar de que haya delegado en la Junta Directiva del Fondo, a través del artículo 5°, u otorgado a éste la facultad de fijar la prima o bonificación especial a que hace referencia el artículo prirnero del acto acusado. Amén de que el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia ( sen,,encra de 13 de diciembre de 1972), que entregaba a las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, la elaboración del estatuto de personal, y por lo mismo, la creación, supresión y fusión de cargos y el acceso al servicio; las situaciones administrativas y el régimen disciplinario; el campo de aplicación de la carrera administrativa y los correspondientes procedimientos; lo mismo que todo lo referente a la clasificación y remuneración de los empleados, primas bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, prestacio:les sociales y requisitos para el otorgamiento de comisiones en el exterioi o el interior del país. Fallo que se basó precisamente, en que esas facultades otorgadas a tales Juntas a Consejos Directivos, corresponde ejercerlas al Congreso o al Presidente de la República investido de facultades extraordinarias y, por lo tanto,

correspondía a éste expedir los estatutos en ejercicio casualmente de las facultades que le otorgó la Ley 65 de 1967. En el anterior orden de ideas, la Sala de Decisión, sin necesid.ad de entrar en más disquisiciones e identificada con las apreciaciones del Consejero Sustanciador, habrá en consecuencia de confirmar el auto impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, en Sala de Decisióil, Resuelve: Confírmase el auto suplicado. Cópiese, notifíquese y devuélvase al despacho de origen. Aydée Anzola Linares, ReynaZdo Arciniegas Baedecker, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario Sección Segunda.