CE-SEC2-EXP1988-N764-9384

DEMANDA. - Interpretación. Los Jueces deben, preferencialmente, tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial e igualmente, que principio de esa interpretación es el que ella debe realizar sobre el conjunto en la demanda. INSUBSISTENCIA. Artículo 26 del Decreto extraordinario 2400 de 1968. La disposición en cita se está refiriendo a la facultad de omitir la motivación expresa en el cuerpo escrito del actor, no la motivación implícita. GARANTIAS CONSTITUCIONALES. Artículo 26. Categorías o clases. Ninguna de ellas se encuentra burlada pues la Resolución (la atacada) no establece ninguna sanción contra el empleado cuyo cargo se declara insubsistente ni le hace ninguna acusación concreta por un hecho determinado. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Bogotá, D. E., doce de abril de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna.

Referencia: Proceso número 764 (9384). Autoridades Nacionales. Actor: Luis Alejandro Páez Castellanos contra Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente ("INDERENA").

Se entra a decidir la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de veinticinco (25) de febrero de mil novecientos ochenta y tres (1983) dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, dentro de la acción de plena jurisdicción (art. 67, Ley 167 de 1941) o de restablecimiento del derecho (art. 85, Decreto - ley 01 de 1984) ejercida por el señor Luis Alejandro Páez

Castellanos, a través de apoderado judicial, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución número 0371 de 12 de marzo de 1980, originaria de la Gerencia General del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente ("INDERENA"), y para que de esta suerte y como consecuencia de ello, se le reintegre al cargo de guardabosques que ocupaba y se le paguen todos los sueldos y prestaciones dejadas de devengar con los aumentos respectivos propios del empleo del que fuera declarado insubsistente por aquel acto, y que se declare, igualmente, que para todos los efectos prestacionales, que no ha existido solución de continuidad en su desempeño oficial. El fallo del a quo denegó las peticiones del actor. Mas, concomitantemente con ello, habrá de resolverse, en primer término, acerca de la excepción de inepta demanda que plantea la entidad frente a la cual se dirige el libelo (ver fl. 35) al exponer las siguientes consideraciones de orden legal: "Sin embargo, haciendo abstracción del hecho claramente establecido, sobre ausencia de pruebas que logren desvirtuar la legalidad del acto acusado, se hace imperativo, al observar la demanda, solicitar la excepción de inepta demanda. “Es claro el artículo 84 numeral 4 del Código Contencioso Administrativo al consagrar la obligatoriedad de plasmar en el escrito demandatorio la excepción de las disposiciones que se estiman violadas y el concepto de la violación, éste último no como mero formalismo o mecánica de la demanda, siní (sic), como lo ha reiterado la abundante jurisprudencia al respecto, como presupuesto fundamental

para resolver de fondo. "Dice en lo pertinente la jurisprudencia: "'Toda demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa debe expresar, no sólo las disposiciones que se estiman violadas, sino también el concepto de la transgresión en que han incurrido el acto o los actos acusados, porque dentro del sistema contencioso los actos cuya nulidad se impetra, no pueden ser anulados por conceptos distintos a los invocados por el propio demandante. Este requisito no es, pues, intrascendente, sino una forma esencial para que la demanda pueda prosperar, porque sin él el Tribunal no puede pronunciarse sobre el fondo de la litis'. "Planteada así la situación y haciendo referencia al concepto de violación transcrito inicialmente, que no es otra cosa que la expresión de una fórmula general y no el análisis jurídico y detallado de la situación de hecho frente a las normas de derecho que cita el actor como quebrantadas, es necesario exponer a esa honorable Corporación, la alternativa de declarar la excepción de inepta demanda". Por demás, quepa anotar que el expediente ha sido objeto de reconstrucción con base en el Decreto extraordinario 3825 de 1985, por haber desaparecido durante los trágicos sucesos del 6 y 7 de noviembre de dicho año, tal como se dispuso por auto de catorce de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, situándose el proceso en el momento de dictación de sentencia de segunda instancia una vez se contestaran los oficios que se enumeraron en el memorial condigno (fls. 9 y 10; fl. 45); por esta circunstancia no hay conceptualización del Ministerio Público ante

esta Sala acerca del proceso en sí. El que aparece a folios 43 y 44 atañe a la reconstrucción.

Antecedentes: A) Según narra el demandante, Páez Castellanos entró a desempeñar la prestación de sus servicios personales, subordinados y remunerados al INDERENA, el lo de diciembre de 1977, previos los trámites de nombramiento, aceptación y posesión, hasta cuando, a través del acto ahora acusado (Resolución número 0371 de 12 de marzo de 1980) se declaró insubsistente el nombramiento; en ese momento devengaba un sueldo o asignación mensual de $ 5.500.00.

Sostiene además que durante todo el tiempo de su desempeño observó excelente conducta, eficiencia y responsabilidad y afirma que si bien el INDERENA tomó formalmente la determinación de declarar la insubsistencia, en realidad lo destituyó sin permitírsela ejercer el derecho de defensa y el del debido proceso. Por ende, el acto acusado es violatorio, concluye, de los artículos 16, 17, 20, 26, 62 de la Constitución, igual que de los artículos 11, 12, 26 y 61 del Decreto 2400 de 1968 y de los artículos 105 y 152 del Decreto 1950 de 1973, argumentando que la discrecionalidad no puede significar ni traducir arbitrariedad, ya que por el principio de legalidad y por la finalidad de la actuación administrativa, ésta tiene como referencia "el buen servicio y la Constitución y la ley". Y termina diciendo que al señor Páez Castellanos se le sancionó con destitución, sin que se permitiera el

ejercicio de los derechos de defensa y del debido proceso. Precisamente, como se ha visto arriba, la parquedad del "concepto de la violación" ha dado pie a la parte demandada para plantear la excepción de inepta demanda, la que será analizada en su lugar, luego de estudiar la argumentación refutatoria del actor (fls. 12 a 16); B) El "INDERENA" sostuvo, en cuanto atañe a la cuestión de fondo y con el ánimo de redargüir la tesis central de la demanda, que "la declaratoria de insubsistencia no es una sanción administrativa" que sea remate de un proceso disciplinario donde se formulen cargos, se oiga en descargos al inculpado y donde se tome en cuenta el criterio de la "comisión de personal", sino que es "la mera utilización de una facultad que posee el Gobierno en tratándose de funcionarios vinculados a la administración mediante nombramiento ordinario o provisional, como era la situación legal y reglamentaria del autor". Bajo ese aspecto, pues, se apoya en el poder discrecional que fue el utilizado por INDERENA al declarar insubsistente el nombramiento de Páez Castellanos como guardabosques, sin que motivara la providencia y en pro de la "eficiencia de la prestación del servicio", por lo que no aparece la figura de desviación de poder que quiere ver la parte actora, ya que para esto sería menester "que apareciera claramente probado que la administración no dictó la Resolución acusada con fines de mejorar y hacer más eficaces las actividades del INDERENA “ Y comenta: "A no ser de las apreciaciones subjetivas que narra el apoderado del actor en la demanda, no se encuentra en este juicio ninguna circunstancia de hecho

que pueda servirle a este Tribunal de fundamento para deducir que con el acto demandado la administración se aparte del móvil que inspiró la competencia de que hablamos". Por último, transcribe una sentencia alusiva del tema pronunciada por el Tribunal cundinamarqués en asunto anterior en torno a la presunción de legalidad y de la necesidad de que el actor demuestre lo contrario, o sea que hubo desviación de poder al usar de la facultad discrecional de nombrar y remover servidores públicos que no tengan fuero de estabilidad relativa, y máxime cuando, por el contrario, hay demostración de que la gerencia general de la entidad demandada tomó la determinación de desvincular al señor Páez Castellanos por la insatisfactoria prestación de sus servicios; C) En cuanto al fallo recurrido, es decir la sentencia de veinticinco de febrero de mil novecientos ochenta y tres, sea pertinente transcribir los acápites motivadores de la denegación de las peticiones de la demanda. Dicen: " ... la distinguida Fiscal de la Corporación, al estudiar la cuestión sometida a juicio, que en realidad se refiere a temas ampliamente debatidos por la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, en su concepto precalificatorio de este asunto se expresa en los términos que siguen: " ' ... Se halla demostrado en autos que el actor estaba vinculado al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables «INDERENA», desde el 19 de diciembre de 1977 hasta el 22 de marzo de 1980, fecha en la cual se profirió la Resolución número 0371, por medio de la cual se declaró la

insubsistencia del nombramiento del actor en el cargo de «Guardabosques». "'Igualmente se demostró procesalmente que el señor Páez Castellanos, no se hallaba escalafonado en carrera administrativa, ni estaba amparado por cualquier otro fuero especial, o sea que era un típico funcionario público de libre nombramiento y remoción, en relación con el cual la entidad nominadora estaba facultada legalmente para declarar la insubsistencia del nombramiento del actor, sin tener que motivar la providencia y presumiéndose legalmente las razones de buen servicio. 'De acuerdo al razonamiento anterior la única causa por la cual podría anularse el acto acusado, habida cuenta de que en su forma y origen es perfectamente legal, sería si se hubiere infirmado la presunción de legalidad que lo cobija, en lo tocante a las razones del buen servicio, lo que no se logró en este proceso, ya que a folio 26 del expediente obra el informe suministrado por el Gerente General de la entidad demandada, doctor César Ocampo Palacio, en el cual se anota que existe un oficio suscrito el 15 de enero de 1980, por el Jefe de Proyecto Control y Vigilancia y dirigido al señor Eduardo Plata, Jefe de la División Control y Vigilancia, en donde se informe el incumplimiento de las actividades encomendadas al actor que esta fue la causa que se anotó en la hoja de vida, para justificar la declaratoria de insubsistencia del mismo'. "El anterior razonamiento de la Fiscal colaboradora, por ser acertado, lo acoge como propio esta Sala, para fundamentar la decisión que aquí se adopte, habida cuenta de que, al no haberse demostrado en la actuación que el demandante fuera

un empleado de carrera que por ello gozara de un estatus jurídico de relativa permanencia en el ejercicio del cargo, era entonces un funcionario respecto del cual, conforme a las reglas del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968, norma esta que desarrolla el principio constitucional conforme al cual el Gobierno tiene libertad, de acuerdo al régimen jurídico a que está sometido esta clase de servidores públicos, a declarar libremente su remoción cuando las necesidades del servicio así lo exijan. "Lo anterior quiere decir que como la Administración no le hizo en el acto acusado cargos al accionante que hubieran determinado el adelantamiento en la instancia administrativa de un proceso disciplinario previo, es preciso concluir en que en este juicio no se desvirtuó la presunción de legalidad de la resolución acusada, por lo que, de acuerdo con lo probado, la decisión de desvincular al actor del servicio público, estaría justificada por motivos de interés general" (fls. 3 a 5 del cuaderno principal); D) Como se ha visto en los párrafos introductorios de este proveído y en el apartado "A" de estos antecedentes, para oponerse a la excepción de inepta demanda propuesta por la entidad demandada, la parte actora sienta la premisa de que cuando un libelo ha sido admitido, el auto que tal cosa declara. una vez ejecutorio es ley del proceso, por lo que precluye la oportunidad de calificación formal de ésta y, tramitado el proceso, "sólo queda ya la confrontación sustancial de las pretensiones, entre el hecho y el derecho, sobre el fondo de la acción". Distingue luego entre las varias clases de excepciones que se admiten en lo

contencioso - administrativo para concluir que todas ellas son de carácter sustancial, atacan la acción, no la demanda, las llamadas de "mérito" o "perentorias", referidas a la pretensiones a lo "sustancial" (art. 109 del C. C. A.). Es, por ende, exótica la excepción planteada por la parte demandada. Pasa luego a citar jurisprudencia en torno al "ritualismo" ante los aspectos sustanciales del derecho (fls. 13 a 16). Para resolver, se considera:

1. La otrora denominada "acción de plena jurisdicción", hoy llamada de "restablecimiento del derecho", es un medio de demanda clasificable como "de impugnación" o "rescisorio", puesto que la "causa petendi" está integrada por la enunciación de quebranto de una o varias normas de carácter superior. La pretensión es, por ende, distinta a la que existe en las acciones .catalogadas de "declaración y condena", dado que en estas el "petitum" estará consagrado por hechos, omisiones o actos humanos o de cosas o de la naturaleza que se subsumen en una norma jurídica atributivo de derechos o creadora de obligaciones, como, por ejemplo, las descritas en los artículos 86 (acción de reparación directa y cumplimiento) y 87 (relativas a contratos) del Código Contencioso Administrativo vigente (Decreto - ley 01 de 1984).

En el caso sub júdice, la parte actora señaló como violadas normas de la Constitución de la República, amén de varios artículos del Decreto 2400 de 1968 y

del Decreto 1950 de 1973, sin que indicara de manera precisa cuál es, en su criterio, el fundamento de tales transgresiones. Es por eso que la parte demandada estima que, al no llenar cabalmente uno de los requisitos exigidos para el curso normal del libelo suplicatorio (los fundamentos de derecho de las pretensiones, la explicación del concepto de la violación; art. 137 - 4 del C. C. A., vigente), la demanda es inepta y que, por tanto, el fallo ha de ser inhibitorio.

2. Una demanda es inepta cuando no reúne los requisitos legales para que ella pueda ser sentenciada de fondo, ora porque, por ejemplo, no dice en concreto qué pide, o cuándo omite los hechos en que se funda, o no expresa los fundamentos de derecho, o no precisa la cuantía cuando esto fuere necesario o no se determina de manera clara el objeto de la solicitación o cuando contiene una indebida acumulación de pretensiones.

Ahora bien, como en el procedimiento contencioso - administrativo no hay formulación incidental para las excepciones (art. 163 del C. C. A.), las excepciones pueden alegarse como motivos de nulidad, o como excepciones de fondo o como motivos para recurrir, de suerte que podrán proponerse en la contestación de la demanda, cuando sea pertinente o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos (arts. 164 y 144 ibídem).

3. La Sala aprecia en el caso sub lite, sin mayores esfuerzos, que a pesar de haber sido tan lacónica la demanda en sus fundamentos jurídicos, lo que quiso fue

mostrar de un modo muy genérico, es cierto, lo que las disposiciones que cita regulan en lo que atañe a la relativa estabilidad de los empleados, a la desviación del poder cuando la discrecionalidad no cumple el respeto de ciertos derechos como los de defensa y del debido proceso o cuando se vale la Administración de su facultad de libre remoción para soslayar un disciplinario, etc., etc. En efecto, de la relación de hechos y de las pretensiones contenidas en la demanda se deduce sin lugar a dudas que son ellas (las de la Constitución, las de los Decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973) las tenidas por el actor como transgredidas. Esta conclusión de la Sala la coadyuva, por así decirlo, la sentencia objeto de la apelación, cuando analiza lo que en verdad se intuye de la demanda dándole así una interpretación adecuada, puesto que los Jueces deben, preferencialmente, tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, e, igualmente, qué principio de esa interpretación es el que ella debe realizar sobre el conjunto de la demanda. El a quo, por consiguiente, hizo bien en ir al fondo de la cuestión debatida aunque a la postre deniégase las súplicas. Al respecto ha dicho la Corte Suprema de Justicia que "una demanda debe interpretarse siempre en conjunto, porque la intención del actor está muchas veces contenida no sólo en la parte petitoria sino también en los fundamentos de hecho y de derecho. No existe en nuestra legislación procedimental un sistema rígido o sacramental que obligue al demandante a señalar en determinada parte de la demanda o con fórmulas especiales su

intención, sino que basta que ella aparezca claramente del libelo, ya de una manera directa o expresa, ya por una interpretación lógica basada en todo el conjunto de la demanda" (XLIV, pág. 627).

4. Derivase de todo lo expuesto que no hay lugar a inepta demanda en este asunto por omisión de "concepto de la violación" de las normas citadas como transgredidas por el acto acusado. Así habrá de resolverse.

II

1. Pasando ahora a la cuestión de fondo del asunto sub júdice, es útil recordar que el cargo esencial, por no decir que único, que la actora esgrime contra el INDERENA consiste en que el mencionado establecimiento público de la Administración, al declarar insubsistente de su empleo de guardabosques al señor Páez Castellanos, en verdad quiso destituirle, mas sin permitírsela ejercer el "derecho constitucional de defensa y el debido proceso". Como quiera que el libelista no explica porqué cree que con esto se vulneren los artículos 16 (servicios públicos de las autoridades), 17 (obligación social del trabajo y de su protección por el Estado), 20 (responsabilidades de los particulares y de los funcionarios) de la Carta Política, la Sala habrá de estudiar la planteada transgresión desde el punto de vista de la disposición que trata de estas garantías, o sea, el artículo 26 de la

Superley. Tres son las garantías que la norma citada reconoce a las personas, a saber: a) Garantía de que nadie puede ser castigado si previamente no se ha prohibido el

hecho y señalado la pena correspondiente a ese hecho prohibido; b) Garantía de que nadie podrá ser juzgado sino por Juez competente (en el sentido genérico o material del término) y que éste lo sea por la Constitución, la ley o el reglamento para conocer, tramitar y decidir respecto al caso, y e) Garantía de que nadie puede ser juzgado sino con plena observancia de las formas propias de cada juicio (C. de E., sentencia 26 de agosto 1983, ponente doctor Jacobo Pérez Escobar, proceso 4075; C. de E., sentencia 3 de febrero 1984, Ponente doctor Mario Enrique Pérez, proceso 4076). De la lectura atenta y cuidadosa del acto acusado no puede inferirse que ninguna de esas tres garantías, entre las cuales se hallan la llamada "derecho de defensa" y la del "debido proceso", se encuentren burladas, pues la Resolución 0371 de 1980 no establece ninguna sanción contra el empleado cuyo cargo se declara insubsistente ni le hace ninguna acusación concreta por un hecho determinado. Además, resulta ser que el Gerente General del INDERANA es el funcionario competente para tomar una medida desvinculatoria como lo es la de la insubsistencia de los empleados a su servicio, si de contera es de libre nombramiento y remoción, puesto que el Decreto 2400 de 1968 y su reglamentario 1950 de 1973 de esta guisa lo establece, y que no está alegado ni probado que el señor Páez Castellanos estuviese vinculado a la carrera administrativa que le otorgase estabilidad relativa en el empleo.

2. Tres son los atributos principales que rodean, bajo la enunciación de

presunciones juris tantum, todo acto administrativo: La legalidad, la legitimidad o validez; la motivación y la oportunidad. A ellos se une el denominado atributo secundario, la ejecutoriedad. Como en el caso sub lite y al tenor de la demanda se ataca el acto por la motivación que a su vez repercute en la legalidad del mismo, debido a que la causa que aparece en la hoja de vida que lleva la oficina de personal del INDERENA aparece un oficio calendario a 15 de enero de 1980 y suscrito por el Subgerente de Educación y Ordenamiento Ambiental, Jefe de la División de Control y Vigilancia, en el que manifiesta "el incumplimiento de las actividades encomendadas" al señor Páez Castellanos, ha de examinarse la trascendencia o repercusión que le da la ley a las anotaciones de dicha y si ellas tienen el significado de acusaciones que ameriten proceso disciplinario. Enseña el articulo 26 del Decreto 2400 de 1968 que "el nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del Servicio Civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida". Se observa entonces que la disposición en cita se está refiriendo a la facultad de omitir la motivación expresa en el cuerpo escrito del acto, no la motivación implícita, pues sería un verdadero absurdo dotar a la discrecionalidad alcances arbitrarios que la ley no puede autorizar; tan es así que el artículo agrega: "Sin embargo,

deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida". Por lo tanto, si la autoridad nominadora hace uso de su facultad de discrecionalidad y declara insubsistente el nombramiento de un empleado que no pertenece a la carrera, buscando como apoyo una o varias causas para ello, esas causas o motivos no pueden tenerse como acusaciones que den lugar, forzosamente, a la apertura de proceso disciplinario. Si así no fuera, la facultad de discrecionalidad resultaría completamente eclipsada por un procedimiento obligatoriamente reglado, lo que destruiría por completo su esencia.

3. Si, como se ha visto, la motivación para desvincular al actor del servicio no es falsa o, por lo menos, ello no se ha demostrado en este proceso, la presunción de legitimidad, legalidad o validez que se atacó por aquella también permanece incólume, pues se impone concluir que la actividad administrativa del INDERENA, en cuanto concierne a lo que aquí se ha controvertido en la demanda fue emitida conforme al Derecho, o más concretamente, con el espíritu, la inteligencia y la letra de las normas constitucionales que según el libelo fueron transgredidas.

4. Habrá, por ende, que confirmar la sentencia que denegó las peticiones de la parte actora y que ha sido objeto de la alzada.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero: No prospera la excepción de inepta demanda propuesta por la

partedemandada.

Segundo: Confírmase la sentencia de veinticinco de febrero de mil novecientos ochenta y tres dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en este asunto.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 11 de abril de 1988. Aydée Anzola Linares, Ausente con excusa; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.