CE-SEC2-EXP1989-N1116

PERMISOS SINDICALES Improcedencia INSTITUTO GEOGRAFICO "AGUSTIN CODAZZI" No existe permisos permanentes en el régimen laboral de los empleados públicos, ni para desempeñar funciones sindicales ni para actividad alguna diferente, por encomiable que sea o aún propiciada por la ley. El empleado público lo es en cuanto ha sido designado para cumplir las funciones públicas que corresponden al cargo, las cuales no admiten receso sino en forma accidental y episódico. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Bogotá, D. E., veinticinco de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker.

Referencia: Expediente número 1116. Reconstrucción. Unica instancia.

Actor: Fernando Ceballos Uriza.

El doctor Fernando Ceballos Uriza, diciendo actuar en su propio nombre y en ejercicio de la "acción de lesividad, prevista en el artículo 84 del actual Código Contencioso Administrativo", eleva las siguientes peticiones: "Primera: Que son nulos los artículos 1°. (ordinales a, .b, c y d) 4°. y 5°. de la Resolución número 1126 de 1975; 1°., 2°., 3°., 4°. y 5? de la Resolución número 1127 de 1975; numeral 7°. en todos sus ordinales de la Circular 7022 de 1976; y numeral 3°. (ordinales a, b y c) de la Circular número 4646 de 1978, por medio de los cuales se confirieron permisos sindicales permanentes remunerados a los

miembros del Sindicato de Trabajadores del Instituto Geográfico 'Agustin Codazzi'. "Segunda: Que como consecuencia de lo anterior se ordene al Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi' dar estricta aplicación a lo ordenado en el artículo 21 del Decreto 2400 de 1968 en concordancia con lo preceptuado por los artículos 74 y 29 del Decreto 1950 de 1973" (fl. 61 del expediente). Al reseñar los hechos, informa que, según el artículo 38 del Decreto 2205 de 1983 por el cual se aprobaron los estatutos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, "las personas que prestan regularmente sus servicios al Instituto tendrían la calidad de empleados públicos y por lo tanto están sujetos al régimen legal vigente para los mismos"; que el Director General de dicho Instituto por medio de los actos acusados concedió permisos sindicales permanentes "sin consultar las limitaciones que sobre el particular le establece la ley a los funcionarios públicos"; que por Resolución número 1126 de 1975, artículo 1°., se otorgó permiso sindical remunerado a los signatarios del sindicato, así: a) Tiempo completo al presidente, secretario y fiscal de la Junta Directiva Nacional y b) Medio tiempo al vicepresidente; los lunes de todas las semanas, a los presidentes, secretarios y tesoreros de las Juntas Directivas Seccionales; un día al mes, a los fiscales y vicepresidentes de las Juntas Directivas Seccionales; que, adicionalmente y como consecuencia de los permisos sindicales permanentes, "el Director General autorizó por medio de la Resolución 1127 de 1975, el traslado de los funcionarios de las Seccionales de

Catastro a la ciudad de Bogotá, que fueran elegidos reglamentariamente como miembros principales de la Junta Directiva Nacional, estableciendo por demás que una vez finalizada la misión sindical, los mismos tendrían derecho a reincorporarse a los cargos que ocupaban en la respectiva Seccional de Catastro"; que por Circular 7022 de 1976, numeral 7°., "se amplio de medio tiempo a disfrute de tiempo completo de permiso sindical permanente para el vicepresidente de la Junta Directiva Nacional a partir de enero de 1977" y se concedieron otros permisos, así: Medio día quincenal a los miembros principales de la Caja de Préstamos y Auxilios del Sindicato, tres días por cada semestre a los representantes zonales, un día quincenal al Fiscal de la Junta Directiva de las Subdirectivas o Comités Seccionales, un día adicional a los miembros de la Junta Directiva Nacional, representantes zonales y delegados oficiales para las sesiones de la Asamblea Nacional de Delegatarios; que por Circular número 4646 de 1978 el Director General otorgó otros permisos, así: Un día semanal al Tesorero de la Caja de Préstamos y Auxilios del Sindicato, un día semanal acumulable por trimestre a los representantes zonales, un día semanal a los fiscales de aquellas Subdirectivas Seccionales cuyo número de afiliados sea superior a cincuenta (fls. 61-64). Invoca el accionante los artículos 20 de la Constitución; 6°., 8°. y 21 del Decreto 2400 de 1968 y 29 y 74 del Decreto 1950 de 1973.

Al exponer el concepto de violación, expresa que " dos resoluciones y dos circulares no pueden erigirse como un régimen exceptivo ... la ley es expresión de la voluntad general y autoridad suprema y por ende todas las actuaciones de la administración están subordinadas a la ley, de modo que el Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi sólo puede hacer lo que la ley le permite". Agrega que los Estatutos del Agustín Codazzi no contienen un régimen de excepción para los empleados ni privilegios para los miembros del sindicato, de suerte que el Director General se ha extralimitado en el ejercicio de sus funciones "ya que no se encuentra en ningún ordenamiento legal, alguna base de excepción para autorizar y remunerar actividades ajenas al respectivo cargo, en forma permanente".

Y termina: Por otra parte, entre los deberes de los empleados públicos que registra el artículo 6°. del Decreto 2400 de 1968 están los de 'desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo' y 'dedicar la totalidad del tiempo reglamentario del trabajo al desempeño de las funciones que les han sido encomendadas'.

Prohibiciones concretas contempla el mencionado decreto que excluyen, de todas maneras, la posibilidad de permisos permanentes tales como la de 'realizar actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo' (art. 8? del Decreto 2408 de 1968)" (fls. 64-66). La Fiscalía Quinta de la Corporación, analizando a espacio los actos enjuiciados, conceptúa en favor de la anulación "del artículo 1°. de la Resolución 1126 de 1975, y de las Circulares número 7022 de 1976 en el

numeral 7 en todos los literales y 4646 en el numeral 3, literales a, b y c" y estima que debe mantenerse la Resolución 1127 "por cuanto no se logró desvirtuar respecto de ésta la presunción de legalidad que le amparaba" (fls. 139-150). Destruido el proceso en el Palacio de Justicia, se tramitó su reconstrucción en los términos del Decreto 3825 de 1985. Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad que invalide la actuación, se procede a decidir, previas las siguientes

Consideraciones:

1. Son enjuiciados en este proceso los siguientes actos: - La Resolución número 1126 de 1975 en sus artículos 1°. (literales a, b, c y d), 4°. y 5°., por la cual se conceden permisos permanentes remunerados a dirigentes sindicales. - La Resolución número 1127 de 1975 en su artículos 1°., 2°., 3°., 4°. y 5°., por la cual se autorizan traslados "como consecuencia de los permisos sindicales". - La Circular 7022 de 1976 en su numeral 7°., donde se extiende a tiempo completo un permiso permanente de medio tiempo y se conceden otros. - La circular 4646 de 1978 en su numeral 3°. (literales a, b y c), donde se conceden otros permisos permanentes.

Conviene hacer notar que en la comunicación número 7961 de octubre 24 de 1985, el Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi certificó con destino a este proceso que tales actos "fueron todos actos administrativos

expedidos por esta Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en procura de garantizar el derecho de asociación y firmados por el entonces Director General, doctor Alvaro González Fletcher" (fls. 16, 47).

2. La señora Fiscal Quinta de la Corporación, refiriéndose en primer término a las excepciones propuestas por el apoderado del Sindicato de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, expresa respecto de la caducidad: "Considera la Fiscalía que los actos demandados, se pueden considerar como de carácter general, impersonal y abstracto, en defensa del orden jurídico y de la legalidad, susceptibles de ser demandados en acción de nulidad, tal como lo hace el actor, a pesar de que la llama de lesividad que solamente puede ser propuesta por la administración. "La acción interpuesta no es la de restablecimiento del derecho, por cuanto los actos acusados no están lesionando un derecho particular, individual y concreto que afecta a un sujeto especifico y particular. En consecuencia, la demanda no está caducada por cuanto la acción de nulidad no caduca a términos del artículo 136 del Decreto 01 de 1984" (fl. 142).

Con argumentos similares desestima las restantes excepciones. La Sala comparte estos criterios. Pese a que el accionante invoca la acción de lesividad "prevista en el artículo 84 del actual Código Contencioso Administrativo", es claro que esta disposición, que lleva por título acción de nulidad, tras declarar que "toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, la nulidad de los actos administrativos", define que "esta acción se denomina de nulidad".

Pero no hace al caso el nombre, si el planteamiento encaja perfectamente dentro del supuesto jurídico previsto en aquella norma, y la acción de nulidad, por mandato del artículo 136 del estatuto procesal, "puede ejercitarse en cualquier tiempo". Al examinar luego el primero de los actos censurados, expresa la señora Agente del Ministerio Público: "El permiso tal como está concebido en los actos acusados, desfigura la naturaleza - de esta figura del derecho laboral en el sentido de pasar de ser eminentemente eventual a ser permanente y obligatorio. "En principio estas normas no violan en forma directa los artículos 21 y 74 de los Decretos 2400 de 1968 y 1950 de1973, pero sí en forma indirecta, por cuanto si los permisos son superiores a tres días estarían excediendo la facultad de las normas mencionadas e institucionalizando un permiso permanente distinto al permitido en la ley, esta posibilidad podría caber dentro de la frase 'cuando medie justa causa'. "Considera la Fiscalía que las normas acusadas al volverlo permanente y obligatorio desvirtúan la naturaleza propia del permiso haciéndose acreedores los beneficiarios a un régimen de excepción que no está consagrado en el Decreto 2205 de 1985, aprobatorio de los Estatutos del Instituto" (fls. 142-146). No opina lo mismo de la Resolución 1127 de 1975, estimando que, como no se dan los supuestos del artículo 29 del Decreto 1950 de 1973 relativos a la institución del ."traslado" (fls. 146-148), esta norma no ha sido violada.

Finalmente, da a las Circulares 7022 y 4646 el mismo tratamiento que a la Resolución 1126 de 1975, por cuanto crean obligaciones para la entidad por fuera de la posibilidad prevista en el artículo 21 del Decreto 2400 de 1968 (fls. 148-150).

3. Como atrás se puntualizó, la acción se estructura sobre la violación del artículo 20 de la Carta y de los artículos 6°., 8°. y 21 del Decreto 2400 de 1968 y 29 y 74 del Decreto 1950 de 1973. Se hace referencia, además, en los hechos y en el concepto de la violación, a los preceptos del Decreto 2205 de 1983, aprobatorio de los estatutos de la entidad, poniendo el acento en que "el Estatuto interno del Instituto Geográfico Agustín Codazzi no autoriza régimen de excepción alguno para que los empleados de la mencionada entidad se sustraigan al ordenamiento legal aplicable a todos los empleados públicos.

Tampoco aparecen allí consagradas facultades especiales para la Junta Directiva ni privilegio para los miembros del sindicato, que puedan justificar la concesión de permisos permanentes remunerados, con el patrimonio de la institución. El haber excusado a algunos de los empleados por medio de los actos acusados, de las obligaciones como tales, viene a constituir en esta forma, un extravío que perturba el orden jurídico" (fls. 1-6). Evidentemente, el articulo 20 de la Constitución Política establece precisas lindes al ejercicio de la función pública al señalar que los funcionarios públicos

son responsables por infracción de la Constitución o de las leyes, lo mismo que los particulares, pero, además, "por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas". Por supuesto que los Estatutos del Agustín Codazzi no pueden contener disposiciones que faculten al Director General para algo que carece de respaldo legal, más aún, que es contrario al régimen jurídico vigente. En eso, es claro que asiste perfecta razón al accionante. Invoca también éste los artículos 6°., 8°. y 21 del Decreto 2400 de 1968. El primero enumera los deberes de los empleados, entre los cuales se destacan los de "desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo", "realizar las tareas que les sean confiadas" y "dedicar la totalidad del tiempo reglamentario del trabajo al desempeño de las funciones que les han sido encomendadas". El artículo 8°. prohibe, entre otras cosas, "realizar actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo". En lo que concierne a los permisos, el artículo 21 dispone: "Los empleados, cuando medie justa causa, pueden obtener permiso con goce de sueldo hasta por tres (3) días". El Decreto 1950 de 1973, también invocado en sus artículos 29 y 74, se refiere en el primero de ellos al traslado, definiéndolo y caracterizándolo, y en el segundo a los permisos remunerados, que pueden ser hasta por tres (3) días "cuando medie justa causa", precisando que "corresponde al jefe del

organismo respectivo, o a quien se haya delegado la facultad, el autorizar o negar los permisos". Es claro, pues, que no existen permisos permanentes en el régimen laboral de los empleados públicos. Ni para desempeñar funciones sindicales ni para actividad alguna diferente, por encomiable que sea o aún propiciada por la ley. El empleado público lo es en cuanto ha sido designado para cumplir las funciones públicas que corresponden al cargo, las cuales no admiten receso sino en forma accidental y episódica. Más aún, el permiso permanente implica una contradicción en sus propios términos. Dado que el permiso es por naturaleza algo incidental que interrumpe el curso normal de una situación establecida, que altera la regularidad de lo que de suyo tiene carácter permanente, es, por eso mismo, excepcional y de corta duración. Corresponde al funcionario oficial un deber previsto en la ley para el cargo al que está vinculado y justamente por estar investido de las funciones que la propia ley señala, ostenta tal status que, si bien puede interrumpirse, ha de ser de manera incidental, transitoria e intranscendente. Así como no puede haber "ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o en reglamento" (C. N., art. 63), tampoco existe funcionario que no ejerza sus funciones y continúe como tal. Ahora bien, por el primero de los actos enjuiciados el Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi concede "permisos sindicales remunerados", así: a) De tiempo completo para el Presidente, Secretario, Tesorero y Fiscal de la Junta Directiva Nacional del Sindicato; b) De medio tiempo al Vicepresidente de la misma Junta;

c) De los días lunes de cada semana a los Presidentes, Secretarios y Tesoreros de las Juntas Directivas Seccionales del Sindicato; d) De un día al mes a los Fiscales y Vicepresidentes de las Juntas Directivas Seccionales del Sindicato (art. 1°. de la Resolución número 1126 de 1975). Estos permisos evidentemente tienen carácter permanente, pues no se les determina un límite en el tiempo. No ocurre lo mismo respecto de "los permisos remunerados que se concedan para asistir a la Asamblea Nacional del Sindicato" (art. 4°. de la citada resolución) o íleon el fin de asistir a asambleas regionales del sindicato" (art. 5°.), los cuales ciertamente no son permanentes sino ocasionales y expresamente no aparecen otorgados por tiempo mayor del permitido por la ley. La Resolución número 1127 de 1975, también enjuiciada, tiene el siguiente texto: "Artículo 1°. Los funcionarios de las Oficinas Seccionales de Catastro que sean elegidos reglamentariamente como miembros principales de la Junta Directiva Nacional del Sindicato de Trabajadores del Instituto, podrán ser trasladados a la planta de personal de Bogotá, por el término de su gestión sindical. "Artículo 2°. La calidad de miembros principales a que se refiere el artículo anterior, se comprobará con la providencia de reconocimiento que expida el Ministerio de Trabajo. "Artículo 3°. Finalizada su misión sindical o reemplazados reglamentariamente, los funcionarios tendrán derecho a que se les reincorpore a los mismos cargos que ocupaban en la respectiva

Seccional, e igualmente a los aumentos salariales y a los ascensos o promociones a que haya lugar, con sujeción a las disposiciones legales sobre la materia. "Artículo 4°. El traslado a Bogotá, en cumplimiento de la misión sindical de que habla el artículo 1°., no dará lugar al reconocimiento y pago de viáticos. "Artículo 5°. Esta resolución rige desde la fecha de su expedición" (fl. 46). Fácilmente se advierte cómo esta resolución no contempla propiamente un traslado de aquellos de que trata el artículo 29 del Decreto 195ó de 1973, a saber, "cuando se provee, con un empleado en servicio activo, un cargo vacante definitivamente" o cuando "la administración hace permutas entre empleados que desempeñen cargos de funciones afines o complementarias". En este caso, el traslado de los funcionarios de las Oficinas Seccionales de Catastro, elegidos miembros principales de la Junta Directiva Nacional del Sindicato, será "por el término de su gestión sindical". Es decir, por dos años, pues, conforme al artículo 30 de los Estatutos del Sindicato, la Junta Directiva Nacional tiene un período de dos años (fls. 78-106). Quiere ello decir que, durante dos años, estos funcionarios dejarían de cumplir las funciones que les son propias, pese a lo cual recibirían su asignación regularmente. En la circular 7022 de 1976 se amplía a tiempo completo un permiso previamente concedido por medio tiempo mediante Resolución 1126 de 1975 y, además, se otorgan los siguientes: - De medio día quincenal para los miembros principales de la Caja de Préstamos y Auxilios del Sindicato.

• Hasta por tres días por cada semestre para los representantes zonales. - De un día quincenal para el Fiscal de la Junta Directiva de las Subdirectivas o Comités Seccionales. - De un día hábil adicional para los miembros de la Junta Directiva Nacional, representantes zonales y delegados oficiales para las sesiones de la Asamblea Nacional de Delegatarios (fls 36-42).

Finalmente, mediante Circular número 4646 de 1978, numeral 3°., se dan los siguientes permisos: - Un día semanal para el tesorero de la Caja de Préstamos y Auxilios del Sindicato. - Un día mensual acumulable por trimestre para los representantes zonales. - Un día semanal para los fiscales de aquellas Subdirectivas seccionales cuyo número de afiliados sea superior a cincuenta (fls. 26-35).

4. En un caso anterior, esta misma Sala tuvo oportunidad de expresar su criterio al pronunciarse sobre permisos remunerados de carácter permanente y puntualizó que, siendo deber de los empleados públicos el de desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo, así como el de dedicar la totalidad del tiempo reglamentario del trabajo al desempeño de las funciones que les han sido encomendadas, se excluye toda posibilidad de permisos permanentes.

De lo cual concluyó: "El haber exonerado a algunos de los empleados de sus obligaciones como tales, viene a constituir, en esta forma, un extravío inexcusable que perturba el orden jurídico y rea un funesto precedente" (Sentencia de noviembre 7 de 1984. Expediente número

9717, actor César Agusto Sánchez).

Poco habría que agregar a esto, dado que la situación es en ambos casos una misma. Podría argüirse que el derecho de asociación tiene raíz constitucional y consagración legal, con la garantía de la protección del Estado, según lo declaran los artículos 12, 59 numeral 4°., 60 numeral 7°. y 353 del Código Sustantivo del Trabajo, aparte de que, por haberse ratificado mediante las Leyes 26 y 27 de 1976 los convenios internacionales 87 y 98 expedidos por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo en 1948 y 1949, respectivamente, las autoridades administrativas tienen la obligación especial de proteger el ejercicio de los derechos sindicales. Sin embargo, ni la legislación colombiana ni los citados convenios internacionales, convertidos en ley nacional en virtud de la ratificación, pueden llegar a desnaturalizar el carácter del empleo público exonerando al empleado del deber de cumplir sus funciones así sea temporalmente. En este punto, no hay más opción que la del artículo 21 del Decreto 2400 de 1968: Cada permiso debe solicitarse individualmente con la correspondiente justificación. En estas condiciones, resulta forzoso acceder a la invalidación impetrada, salvo respecto de los artículos 4°. y 5°. de la Resolución 1126 de 1975, que no contemplan permisos permanentes. No hace falta pronunciamiento alguno sobre la segunda petición de la demanda, que consistiría en declarar lo que la ley misma ordena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la

República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Decláranse nulas para todos los efectos legales pertinentes la Resolución número 1126 de 1975 en su artículo 1°.; la Resolución número 1127 de 1975 en sus artículos 1°., 2°., 3°., 4°. y 5°.; la Circular 7022 de 1976 en su numeral 7°. y la Circular 4646 de 1978 en su numeral 3°. todas ellas expedidas por el Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. No se anulan los artículos 4°. y 5°. de la Resolución 1126 de 1975 del mismo instituto. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 19 de septiembre de 1989. Alvaro Lecompte Luna, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Clara Forero de Castro. Miguel A. Perílla P., Secretario.