CE-SEC2-EXP1989-N1673

AGENTE DIPLOMATICO Y CONSULAR IMPORTACION DE VEHICULOS Si por alguna circunstancia no se cumplen los requisitos exigidos en el Decreto 3518 de 1980 resulta ¡legal autorizar la importación directamente de otro país, cuando ya terminó la vinculación del funcionario. Ni el Ministro de Relaciones Exteriores, ni ningún funcionario de esa dependencia, está facultado para exonerar del cumplimiento de requisitos previstos en normas superiores, ni para obligar a otras entidades a infringir la ley. Consejo de Estado.- Sala cae lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Bogotá, D. E., once de octubre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Reynaldo Areiniegas Baedecker.

Referencia: Expediente número 1673. Actor Gamaliel Franco Loaiza.

Gamaliel Franco Loaiza, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, presentó demanda ante esta Corporación impetrando la declaración de nulidad de las comunicaciones del Ministro de Relaciones Exteriores número J-00105 de 10 de enero de 1983 y del Jefe de Personal de este Ministerio número AP05379 de 8 de noviembre de 1982, en las que se decidieron las peticiones del demandante sobre importación de un vehículo bajo el régimen del Decreto 3518 de 1980, en su calidad de Excónsul de Colombia en Ciudad Bolívar de Venezuela. Como consecuencia de estas nulidades, se pidió: "Segunda. Como consecuencia de la petición que antecede, se declare el restablecimiento del derecho de mi patrocinado y, consecuentemente se disponga la modificación de la parte resolutiva

de la Resolución número 3014 de 1°. de diciembre de 1981 expedida por el Ministro de Relaciones Exteriores (E) cambiando los artículos 1°. y 2°. de la susodicha resolución por el texto que a continuación se expresa: Artículo 1°. Autorizar al Jefe de la Sección de Personal para que expida al señor Gamaliel Franco Loaiza, Excónsul de Segunda Clase de Colombia en Ciudad Bolívar, Venezuela, los certificados de que trata el artículo 5°. del Decreto 3518 de 1980, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los ordinales 2 y 3 del artículo 3°. del mismo decreto; Artículo 2°. El señor Gamaliel Franco Loaiza podrá importar un vehículo marca Mercedes Benz de cualquier tipo de los que esté produciendo a la sazón la empresa correspondiente que no sobrepase el límite del valor establecido en el Decreto número 3518 de 26 de diciembre de 1980, esto es, US$ 17.000. "Tercera. Declarar que el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia está obligado a dar cumplimiento a lo dispuesto por la Resolución 3014 de 1°. de diciembre de 1981 suscrito por el Ministro de Relaciones Exteriores (E), la que se encuentra vigente, con las modificaciones introducidas en el numeral anterior y decretadas por la jurisdicción contenciosa administrativa; o, en su defecto, con la declaración del honorable Consejo de Estado de que el Jefe de la Sección de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores debe expedir al señor Gamaliel Franco Loaiza, Excónsul de Segunda Clase

de Colombia en Ciudad Bolívar, Venezuela, los certificados de que trata el artículo 5°. del Decreto 3518 de 1980, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los ordinales 2°. y 3°. del artículo 3°. del mismo decreto, por razones de fuerza mayor o caso fortuito y, además, de que el señor Gamaliel Franco Loaiza podrá importar un vehículo Mercedes Benz de cualquier tipo de los que esté produciendo a la sazón la empresa correspondiente que no sobrepase el límite del valor establecido en el Decreto 3518 de 26 de diciembre de 1980, esto es, US$ 17.000. "Cuarta. Como consecuencia de lo anterior, declarar que el Jefe de la Sección de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores debe expedir al señor Gamaliel Franco Loaiza, Excónsul de Segunda Clase de Colombia en Ciudad Bolívar, Venezuela, los certificados de que trata el articulo 5°. del Decreto 3518 de 1980, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los ordinales 2°. y 3°. del articulo 3°. del mismo decreto y, además, disponer que la importación del vehículo de la referencia se haga bajo el régimen cambiario y arancelario que existía el 1°. de diciembre de 1981, fecha de la Resolución 3014 del Ministro de Relaciones Exteriores (E), como quiera que desde la fecha de esta resolución procedía haberse permitido la importación del vehículo en cuestión por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, pues que desde esta fecha entró a regir la resolución en cuestión" (fl. 4).

Los hechos fundamentales de la acción se relacionaron en la demanda a los folios 5 a 15. Se invocaron como normas violadas, con el concepto de su violación, los artículos 17 y 30 de la C. N.; 1°. de la Ley 95 de 1890; 24 del Decreto 2733 de 1959; el Decreto 3518 de 1980; la Resolución número 3014 de 1°. de diciembre de 1981 del Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargado de este Ministerio (fls. 15 a 24). A su turno, la parte opositora hace notar que, por haber sido extemporáneo la solicitud según las leyes de Venezuela, la Cancillería de este país "no podía expedir la autorización requerida por el señor Franco Loaiza para introducir un automóvil a dicho país" (fl. 110).

Y agrega: De otro lado, si el señor Franco Loaiza estaba interesado en introducir un vehículo a Colombia y no había logrado autorización de las autoridades venezolanas para importarlo, ha debido comprarlo directamente en dicho país y proceder a matricularlo antes de cesar en sus funciones conforme lo preceptúa el numeral 2 del artículo 39 del Decreto 3518 de 1980 que a la letra dice: "'Artículo 3°. Para que los funcionarios previstos en el artículo anterior puedan acogerse a lo dispuesto en el presente decreto, deben reunir los siguientes requisitos: “’2°. Presentar al Ministerio de Relaciones Exteriores un certificado expedido por las autoridades competentes del país donde hubiere ejercido el cargo, debidamente autenticado por el Cónsul colombiano, en el cual conste que el automóvil que se pretende

importar ha sido matriculado o registrado en dicho país a nombre del interesado, antes de cesar en sus funciones'. "El demandante no cumplió con los requisitos contemplados en el decreto ya citado y valiéndose de un sinnúmero de argumentos como el de la fuerza mayor logró que el Secretario General (E) de este Ministerio y el Jefe de Gabinete, expidieran la Resolución número 3014 de 1°. de diciembre de 1981, mediante la cual se autorizaba al Jefe de Personal para que emitiera los certificados de que trata el artículo 5°. del precitado decreto, sin el cumplimiento de los requisitos legales y también se indicaba que el señor Franco Loaiza podía importar un vehículo MERCEDES BENZ tipo 280 en una fecha anterior a la terminación de sus funciones y de un precio FOB que no sobrepase el límite preestablecido en dicho decreto. "Sobre este punto conviene anotar que una simple resolución ministerial no puede desconocer las exigencias de un decreto de carácter general" (fl. 110). Líneas adelante, hace el reparo de que no es esta Sección la competente sino la Sección Primera, porque "en el presente caso se está ventilandos el aparente derecho a importar un vehículo y no el reconocimiento de salarios, prestaciones, ascensos, etc." (fl. 112). La señora Fiscal Quinta de la Corporación estima que se deben negar las súplicas de la demanda y, respecto de la competencia de la Sección Segunda, manifiesta que si bien no puede considerarse como una prestación social la importación de un vehículo en circunstancias de favorabilidad, por un

funcionario consular, este derecho sí se deriva de la vinculación laboral que tuvo y es una de las prerrogativas concedidas a este personal" (fls. 99-108). Reconstruido el expediente conforme a los términos del Decreto 3825 de 1985 y no observándose causal de nulidad procesal, se procede a decidir lo pertinente, previas las siguientes Consideraciones: En su vista reglamentaria la Fiscalía Quinta de esta Corporación analiza a fondo la situación planteada en este proceso y concluye que deben desestimarse las pretensiones, infundadas ciertamente conforme a los razonamientos que a continuación se transcriben. "El asunto controvertido es el derecho que pueda tener el actor, quien ocupó el cargo de Cónsul de Segunda Categoría en Venezuela, hasta el 18 de julio de 1981, a beneficiarse del régimen especial para importación de vehículos, de que trata el Decreto 3518 de 1980. "El artículo 3°. de este decreto reza: "'Para que los funcionarios previstos en el artículo anterior puedan acogerse a lo dispuesto en el presente decreto, deben reunir los siguientes requisitos: " 1°. Haber desempeñado en el exterior el cargo por un tiempo mínimo de un año consecutivo. “ 2°. Presentar al Ministerio de Relaciones Exteriores ,m certificado expedido por las autoridades competentes del país donde hubiere ejercido el cargo, debidamente autenticado por el Cónsul colombiano, en el cual conste que el automóvil que se pretende importar ha sido matriculado o registrado en dicho país a nombre del interesado, antes de cesar en sus funciones.

" 3°. Presentar la solicitud de licencia de importación ante el Instituto Colombiano de Comercio Exterior dentro de los seis (6) meses siguientes a la cesación de funciones'. "De los elementos de juicio que obran en el proceso se deduce lo siguiente: "a) Con fecha 31 de enero de 1981, se le envió al señor Franco Loaiza copia del Decreto 3518 de 26 de diciembre de 1980, por el cual se dictan normas arancelarias para la nacionalización de vehículos de propiedad de funcionarios diplomáticos y consulares colombianos; “b) El 11 de agosto de 1981 solicitó el señor Franco al Ministerio de Relaciones de Colombia, colaboración para cumplir los trámites pertinentes para la importación de un vehículo Mercedes Benz, modelo 280, directamente desde Alemania, por no haber logrado en Venezuela autorización para hacer esa importación, a pesar de haber intentado en repetidas oportunidades mientras desempeñaba el cargo; "c) Obra en el expediente (fl. 20) copia sin autenticar, de la nota que el Embajador colombiano en Venezuela envió al Ministro de Relaciones de ese país, solicitando la importación de un automóvil Mercedes Benz, modelo 280, para el señor Gamaliel Franco Loaiza, fechada el 3 de noviembre de 1980. "Analizando estos hechos, a la luz del Decreto 3518 de 1980, tenemos lo siguiente: "Para que los funcionarios diplomáticos y consulares puedan acogerse al régimen favorable se requiere, entre otros requisitos como es el relacionado con la permanencia en el cargo por un determinado tiempo y el de la oportunidad de la solicitud de licencia de importación luego de su regreso al país, el de presentar ante el Ministerio de

Relaciones Exteriores de Colombia, un certificado expedido por las autoridades competentes del país donde hubiere ejercido el cargo, debidamente autenticado por el Cónsul colombiano, en el cual conste que el automóvil que se pretende importar ha sido matriculado o registrado en dicho país a nombre del interesado, antes de cesar en sus funciones. "Lo anterior significa, que la importación que se permite a Colombia, es la del vehículo que el funcionario adquirió para su servicio en el país en donde cumplió sus funciones. "Naturalmente, este puede ser adquirido en ese país, o en el extranjero; lo que se exige es que hubiera sido matriculado o registrado allá, antes de separarse del cargo. "Si el funcionario desea, mientras cumple sus funciones, adquirir un carro de fabricación extranjera, es obvio que para ello deberá ajustarse a la reglamentación que el país tenga a ese respecto, y a la que rija sobre personal diplomático y consular si lo que se pretende es importarlo con exoneración de impuestos. "Del texto de la resolución que obra a folios 216 y siguientes se infiere que las autoridades venezolanas exigen a los funcionarios consulares que no sean de carrera, que la importación exonerada de impuestos se haga dentro de los 6 meses siguientes al ingreso del funcionario a ese país. "Si las diligencias pertinentes se iniciaron el 3 de noviembre de 1980, es claro que ya habían transcurrido más de 6 meses contados desde el 9 de marzo de 1980, cuando el actor llegó a ocupar su cargo. "Tal vez por esa razón no consiguió importar su vehículo exonerado de impuestos en Venezuela, pero lo habría podido hacer,

pagando los aranceles correspondientes. "También tenía la posibilidad de adquirir un vehículo de fabricación nacional, para cumplir con el requisito de la matrícula en Venezuela, requisito que él conocía por habérsele enviado desde enero de 1981, copia del Decreto 3518 de 1980. "Si no cumplió, de ninguna manera es aceptable el argumento de la fuerza mayor que lo excuse, pues está demostrado que ello era posible, aún sin la autorización de las autoridades venezolanas para importar uno exento de impuestos. Porque unos son los requisitos para beneficiarse con la exención venezolana y otros los que deben cumplirse para tener derecho al régimen más favorable de importación en Colombia. "Ahora bien: Ante las repetidas solicitudes presentadas por el actor al Ministerio de Relaciones Exteriores, estando ya en Colombia, el Secretario General, encargado del Ministerio, profirió la Resolución número 3014 de 1°. de diciembre de 1981, aceptando el argumento de la fuerza mayor, autorizando al Jefe de Personal para expedir los certificados de que trata el artículo 5°. del Decreto 3518 de 1980, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los ordinales 2 y 3 del artículo 2°. del mismo decreto. En el articulo 2°de dicha resolución expresó: 'El señor Gamaliel Franco Loaiza podrá importar un vehículo marca Mercedes Benz, tipo 280, fabricado en una fecha anterior a la de terminación de sus funciones y de un precio FOB que no sobrepase el límite preestablecido en el Decreto 3518 de 1980'. "El señor Franco se dirigió nuevamente al Ministro para solicitar que se

modificara el artículo 1°. en el cual se hace referencia a los requisitos del artículo 2°. del Decreto 3518 ya que tales requisitos están contenidos en el artículo 3°. del decreto y no en el 2°., y para manifestar que por equivocación de su parte había pedido autorización para importar un vehículo tipo 280, el cual ya no se fabrica y por tanto era imposible comprarlo. "Esta petición recibió respuesta del Jefe de la Oficina Jurídica, quien opinó que era posible importar otro vehículo. "Podría pensarse que con estos actos se creó en favor del actor un derecho irrevocable por la administración, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, y así se argumenta en la demanda. "La Fiscalía no comparte este criterio, por las siguientes razones: "La nota suscrita por el Jefe de la División de Asuntos Jurídicos del Ministerio, de fecha 23 de febrero de 1982 (fl. 31), no implica decisión obligatoria; es simplemente la opinión de un funcionario. "La Resolución 3014 de 1°. de diciembre de 1981, debe tenerse como un acto definitivo que puso fin a la actuación administrativa? "Estando sometido el asunto de la importación y nacionalización del automóvil a diferentes trámites administrativos, la autorización dada por el Secretario General del ministerio en dicha resolución, constituye sólo un acto de trámite, encaminado a facilitar la obtención de otros documentos indispensables. "Tan cierto es esto, que al no haberse podido obtener éstos, no fue tampoco viable conseguir la nacionalización pretendida.

"Como bien lo afirma el señor Ministro en uno de los actos acusados, en la Resolución 3014 no se ordenó la expedición de certificados sin el lleno de los requisitos del artículo 3°. sino simplemente se autorizó al funcionario competente para hacerlo, aceptando en gracia de discusión, que la cita del artículo fue errada. "Pero aún con esa autorización, el Jefe de Personal estaba obligado a actuar conforme a la ley, pues la autorización del superior no lo exoneraba de responsabilidad por infracción manifiesta de un precepto de superior categoría, dado que el artículo 21 de la Constitución sólo exonera de esa responsabilidad a los militares en servicio activo, ante una orden superior. "Indudablemente es manifiesta la irregularidad en que incurre la Resolución 3014, al autorizar expedir unos certificados sin el lleno de los requisitos exigidos en el Decreto 3518 de 1980, y la importación de un vehículo, en condiciones diferentes a las señaladas en ese estatuto. Obsérvese que el artículo 29 de la resolución trató de dar visos de legalidad a esa disposición, autorizando la importación de un vehículo fabricado en fecha anterior a la terminación de funciones del señor Franco. "Es claro que la finalidad del decreto no es la de que se traiga un vehículo fabricado en determinada fecha, sino el que el funcionario adquirió cuando prestaba sus servicios diplomáticos o consulares. Por eso exige la matrícula en ese país. "Si por alguna circunstancia no se cumple ese requisito o cualquier otro, como por ejemplo el tiempo de servicios, resulta ¡legal autorizar la importación directamente de otro país, cuando ya terminó la

vinculación del funcionario. "Ni el señor Ministro, ni ningún funcionario de esa dependencia, está facultado para exonerar del cumplimiento de requisitos previstos en normas superiores, ni para obligar a otras entidades como el INCOMEX o las autoridades aduaneras, a infringir la ley. "Tampoco podría hacerlo la jurisdicción, ni aún estando de por medio la tan mentada Resolución 3014. "Como el derecho reclamado está condicionado al cumplimiento de determinadas formalidades, si éstas no se cumplen, no podrá nunca llegar a concretarse, a hacerse efectivo, y este es precisamente el caso del actor" (fls. 103 a 108). La Sala acoge los planteamientos de la vista fiscal, que consultan acertadamente lo alegado y probado en el proceso frente a las normas jurídicas pertinentes. El demandante desempeñó el mencionado cargo consular entre el 9 de marzo de 1980 y el 18 de julio de 1981 (fl. 41) y, en tal virtud busca beneficiarse del régimen de privilegio previsto en el Decreto 3518 de 1980, aunque sin ajustarse a los requisitos allí exigidos. En efecto, no demostró que, estando en ejercicio de sus funciones consulares, hubiera adquirido y matriculado o registrado a su nombre en Venezuela un vehículo para uso personal que luego importaría al país. Tal vehículo bien podía haber sido importado a Venezuela o adquirido en el mercado nacional de tal país, ya que la ley no señala una especial forma de adquisición. Aquel estatuto no prevé, en cambio, la situación que en la demanda se plantea de importar a Colombia el vehículo desde un país

diferente de aquél en que se cumplieron las funciones consulares. De otro lado, la circunstancia alegada de que el demandante "estuvo haciendo todas las gestiones ante las autoridades venezolanas de la Cancillería de este país relativas a la importación de un automóvil marca Mercedes Benz ... sin que las autoridades de la Cancillería venezolana hubiesen evacuado las solicitudes en cuestión", no es argumento en favor de la pretensión, pues lo que en realidad de verdad señala el Decreto 3518 de 1980 atañe a los requisitos que deben cumplirse ante las autoridades colombianas para que un funcionario diplomático o consular pueda nacionalizar un vehículo de su propiedad, adquirido con arreglo a las leyes del país donde se encuentre acreditado y "matriculado o registrado en dicho país a nombre del interesado". Claro es, por consiguiente, que, tratándose de un privilegio y no de un deber, no puede alegarse válidamente la fuerza mayor o el caso fortuito, factores de excepción frente a una conducta exigida por la ley. En tal virtud y dado que el transcurso del tiempo es irreversible, no le es posible al accionante retrotraer situaciones superadas a fin de hacer llegar al Ministerio de Relaciones Exteriores la certificación autenticada de que trata el ordinal 2°. del artículo 3°. atrás citado, antes de cesar en sus funciones como Cónsul de Colombia en ciudad Bolívar, es decir, antes de 18 de julio de 1981, ni presentar la solicitud de licencia de importación al Instituto Colombiano de Comercio Exterior, "dentro de los seis (6) meses siguientes a la cesación de funciones", como allí se prevé. Es enfático el texto del artículo 5°. del referido estatuto al disponer:

"El Ministerio de Relaciones Exteriores sólo podrá expedir los correspondientes certificados para el Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX y las autoridades aduaneras, cuando los interesados comprueben plenamente que la solicitud de importación de su automóvil se ajusta a las normas del presente decreto". Por otra parte, la Sala observa que la Resolución número 3014 de 1°. de diciembre de 1981, expedida por el Ministro de Relaciones Exteriores (E) (fls. 57 y 58), que autorizó al Jefe de la Sección de Personal para expedir al actor los certificados de que trata el artículo 5°. del Decreto 3518 de 1980 y a éste para la importación de un vehículo, sin el cumplimiento de los requisitos ordenados por este decreto, al cual ha debido someterse, no generó para el actor derechos adquiridos con arreglo de la ley y garantizados por el artículo 30 de la Constitución Nacional. En tal virtud, no apareciendo demostradas las imputaciones de la demanda contra los actos enjuiciados, subsiste la presunción de legalidad que les es propia, por lo que han de desestimarse las pretensiones del actor. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 6 de octubre de 1989. Alvaro Lecompte Luna, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, ausente; Pedro Charria Angulo, Conjuez. Miguel A. Perilla P., Secretario.