CE-SEC2-EXP1989-N2094

POTESTAD REGLAMENTARIA Límites ASOCIACIONES DE PENSIONADOS Los ministros no están facultades para reglamentar la ley; a lo sumo pueden indicar procedimientos internos que les permitan ejercer sus atribuciones de inspección y vigilancia y delegar en los jefes de las diferentes dependencias su ejercicio. La Ley 43 de 1984 no le confiere al Ministro de Trabajo poder reglamentario, sino la atribución de inspeccionar y vigilar a las asociaciones de pensionados. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Bogotá, D. E., dieciocho de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejera ponente: Doctora Clara Forero de Castro.

Referencia: Expediente número 2094. Resoluciones ministeriales. Actor:

Milán Díaz García y otros. Los señores Milán Díaz García, Oscar Adarve Moreno y Ernesto Forero Vargas, en su condición de ciudadanos y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., solicitan al Consejo de Estado declarar en sentencia definitiva la nulidad de la Resolución 03758 de 30 de octubre de 1985, expedida por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, por la cual se señalan procedimientos y se fijan unos términos para el control de las agremiaciones de pensionados. Los hechos en que se fundamenta la acción pueden resumiese así: 1°. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social expidió la resolución acusada pretendiendo ejercer funciones otorgadas por la Ley 43 de 1984, y ésta fue publicada en el Diario Oficial.

2°. El encabezamiento, los considerandos y los artículos en su totalidad, excedieron la facultad reglamentaría y violaron principalmente el artículo 120 de la Constitución Nacional y la Ley 43 de 1984 al impedir el libre derecho de asociación y funcionamiento de las organizaciones de pensionados e imponerles indebidamente obligaciones y sanciones. 3°. El Ministro de Trabajo, a pesar de varias solicitudes en tal sentido, no ha accedido a revocar o modificar la Resolución 03785 de 1985. Disposiciones violadas y concepto de la violación: Se citan como tales las siguientes: Artículos 44 y 120, ordinal 3°. de la Constitución Nacional; artículos 1°., 3°. y 4°. de la Ley 43 de 1984; las Leyes 26 y 27 de 1976, aprobatorias de convenios celebrados con la Organización Internacional del Trabajo O.I.T. Los argumentos expuestos en el concepto de la violación son básicamente los siguientes: a) La resolución atenta contra el derecho de asociación consagrado en el artículo 44 de la C. N. al pretender someter las organizaciones pensionales a lo dispuesto en el Decreto reglamentario 1654 de 1985 y a sus propias disposiciones, imponiendo una organización o constitución gremial por sectores: Público o privado. Son los pensionados o trabajadores, y no las entidades que forman, los que provienen del sector oficial o del particular. Y no se requiere que sean únicamente de un determinado sector u orden, con exclusión del otro, para agruparse en una misma organización de primer grado. Para reforzar este argumento, en la demanda se transcriben varias

disposiciones de la Ley 42 de 1982; b) El artículo 4°. de la Ley 43 de 1984 autoriza a las asociaciones de pensionados reconocidas conforme a las leyes vigentes antes de 12 de diciembre de 1984, fecha de sanción de la ley, a continuar funcionando, cualquiera que sea su constitución o sus componentes; c) La facultad de inspección y vigilancia que puede ejercer el Ministro de Trabajo con base en el artículo 3°. de la Ley 43 de 1984 no lo permite intervenirles para modificar su constitución o estructura; d) La facultad de revisar y cancelar su personara, cuando a ello hubiere lugar, debe ejercerse en los casos concretos y por las causases indicadas en el parágrafo del artículo 4°. de dicha ley; e) La resolución acusada en sus considerandos habla de ejercer las funciones de fiscalización y control que le asignan la Ley 43 de 1984 y el Decreto 1654 de 1985, cuando estos estatutos le conceden facultad de inspección y vigilancia y el alcance y significación de tales vocablos es diferente. Por esa razón se configura un exceso en la potestad reglamentaria. El control y fiscalización de las organizaciones gremiales de pensionados, de cualquier grado, se ejerce rigurosamente por voluntad expresa de sus socios o afiliados, de conformidad con los estatutos aprobados por el Gobierno. La Ley 43 de 1985 no faculta al Ministro de Trabajo para variar u ordenar la modificación de la estructura o constitución de las organizaciones gremiales de pensionados, ya que la facultad otorgada es simplemente la de

ejercer inspección y vigilancia sobre los entes jurídicos existentes, así como la de reconocer futuras personarías, previa aprobación de los respectivos estatutos, y la de aprobar reformas estatutarias. Esas facultades no incluyen la de obligar a las asociaciones de pensionados a rendir cuentas como si se tratara de patrimonios oficiales ni las de imponer sistemas de contaduría como si fueran sociedades comerciales, ni la de establecer sanciones para los socios o directivos, que no están contempladas en la ley, ni la de cancelar personarías jurídicas por causases distintas a las fijadas por el artículo 4°. y su parágrafo de la Ley 43 de 1984. El señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado opina que la demanda es inepta por no situarse dentro de los principios jurisprudenciales y doctrinarios que informan el instituto jurídico de la proposición jurídica completa. No encontrando causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir mediante las siguientes Consideraciones: Se controvierte en este proceso la legalidad de la Resolución número 03758 de 30 de octubre de 1985, por medio de la cual el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social señaló procedimientos y fijó términos para el control de las agremiaciones de pensionados, invocando para ello las facultades que le confiere la Ley 43 de 1984 y el artículo 21 del Decreto 1050 de 1968. Los demandantes hacen énfasis en dos argumentos centrales: l? Que la citada resolución debe anularse por cuanto al pretender que las asociaciones

de pensionados agrupen pensionados o del sector público o del sector privado, exclusivamente y sin permitir que sean mixtas limita y quebranta el derecho de asociación. 2°. Que el Ministro al expedirla quebrantó el artículo 120, ordinal 3°. de la

C. N. y excedió la Ley 43 de 1984, por cuanto la facultad de inspección y vigilancia que le da al Ministerio el artículo 3°. de dicha ley, no autoriza a que por una simple resolución se impongan sistemas de contabilidad, sanciones no contempladas en la ley y se ejerza fiscalización y control como si no se tratara de asociaciones privadas.

En cuanto al primer argumento observa la Sala que carece de respaldo en la realidad, pues en ninguno de sus artículos la resolución enjuiciada señala que las asociaciones de pensionados no puedan contar entre sus integrantes a pensionados del sector público y del sector privado, ni que las existentes tengan que desafinar a algunos de sus miembros para quedar conformadas con pensionados de un solo sector. En otras palabras, nada dispone el acto acusado en ese sentido y por tanto carecen de eficacia las glosas que se le hacen con base en una supuesta discriminación entre asociaciones de pensionados del sector privado y asociaciones de pensionados del sector público, para demostrar violación del artículo 44 de la C. N. y de las Leyes 26 y 27 de 1976, aprobatorias de convenios celebrados con la Organización Internacional del Trabajo O.I.T. Por lo que hace a la infracción de los artículos de la Ley 43 de 1984 que se citan en el libelo y del artículo 120 ordinal 3°. de la C. N., estima la Sala que

en verdad se configura. Ni el artículo 120, ordinal 3°. de la C. N., ni el 3°. de la Ley 43 de 1984 facultan al Ministro de Trabajo y Seguridad Social para expedir reglamentaciones en cuanto al funcionamiento y manejo de las asociaciones de pensionados. La inspección y vigilancia que sobre ellas debe ejercer el Ministerio por mandato de la ley, no autoriza al Ministro para imponerles sistemas de contabilidad o cualquier otro tipo de obligaciones y sanciones no previstas en la ley. Es claro que el Ministerio del Trabajo está facultado para reconocerles personaría jurídica y al ejercitar esa atribución deben, las autoridades encargadas del Ministerio, verificar el cumplimiento de los requisitos legales. También pueden dichas autoridades cancelar la personaría, pero únicamente en los casos enumerados en el parágrafo del articulo 4°. de la Ley 43, es decir: a) Cuando los datos en que se fundamentó la solicitud de personería son fraudulentos; b) Cuando la asociación aparezca con denominaciones que no corresponden a la clasificación establecida por la ley; c) Cuando carezcan de existencia real o se demuestre falta de funcionamiento por término mayor de tres meses; y d) Cuando incurran en causal estatutaria para su disolución. La resolución enjuiciada, aparte de exigirles a las asociaciones elaborar un presupuesto de ingresos y egresos, que seguramente estará previsto en sus propios estatutos, les impone un sistema de contabilidad, la forma de llevar sus libros; les concede plazo de 6 meses para adecuarse a la ley, al decreto

reglamentario y a esta misma resolución, so pena de cancelar su personaría y aplicar otras sanciones estableciendo así causases diferentes de cancelación y de liquidación. Sabido es que el artículo 120, ordinal 3°. de la C. N. otorga al Presidente de la República y no a los Ministros, la potestad reglamentaria; y que al ejercerla, sólo le es dado expedir las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de la ley, es decir, para hacerla efectiva y operante, sin rebasar nunca sus mandatos. Los Ministros no están facultades para reglamentar la ley; a lo sumo pueden indicar procedimientos internos que les permitan ejercer sus atribuciones de inspección y vigilancia y delegar en los jefes de las diferentes dependencias su ejercicio. La resolución acusada invoca las facultades que le confiere la Ley 43 de 1984 y el artículo 21 del Decreto 1050 de 1968. Pero la Ley 43, no le confiere al Ministerio del Trabajo poder reglamentario, sino la atribución de inspeccionar y vigilar a las asociaciones de pensionados. Y el 21 del Decreto 1050 de 1968 se refiere a la delegación interna de funciones y no a la facultad de reglamentar la ley; delegación que debe recaer en los funcionarios y no en las dependencias del respectivo Ministerio. En este orden de ideas, preciso es concluir que la Resolución 03758, quebranta en verdad tanto el artículo 120, numeral 3°. de la C. N. como la Ley 43 de 1984, en cuyas facultades dice apoyarse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo ' Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Declárase nula la Resolución número 03758 de 30 de octubre de 1985, expedida por el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día once (11) de agosto de mil novecientos ochenta y nueve (1989). Alvaro Lecompte Luna, Reynaldo Areiniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Joaquín Barreto Ruiz. Miguel A. Perilla P., secretario.