CE-SEC2-EXP1989-N2171

SILENCIO ADMINISTRATIVO / ACTO PRESUNTO Siendo el silencio administrativo una ficción, el acto tácito que brota de tal fenómeno, así mismo es ficto, por lo que en el pronunciamiento respectivo basta que el Tribunal reconozca probada la existencia del fenómeno, sin que haya necesidad de declarar nulo un acto que nunca ha tenido vida como manifestación unilateral de la autoridad administrativa del Estado con capacidad de producir efectos jurídicos. PERSONAL DOCENTE / CARGO ADMINISTRATIVO / ESCALAFON DOCENTE El actor no fue nombrarlo como profesor catedrático, ni se posesionó como tal ni devengó salario a ese título. Si fue escalafonado, ello se derivó de que, por desempeñar el cargo de Director del Centro de Formación y Especialización docente, debía también tener carga académica. En otras palabras, la carga académica le fue asignada y por ello se le escalafonó, por desempeñar, debido a nombramiento y posesión, el cargo administrativo indicado. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Bogotá, D. E., siete de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna.

Referencia: Expediente número 2171. Asuntos municipales.

Actor: Carlos Alberto Marín Ramírez.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el fallo de nueve (9) de mayo de mil novecientos ochenta y seis (1986). proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, respecto a las peticiones de la demanda, decidió declarar la inhibición parcial

para pronunciarse con relación a las comunicaciones DP-010 de 20 y 21 de enero de 1983 de la Jefatura de Personal de la Universidad Distrital "Francisco José de Caldas" - entidad contra la cual fue incoada la acción in exámine - por estimar que no son actos administrativos, sino de simple trámite; declarar producido el fenómeno jurídico del silencio administrativo al no darse respuesta oportuna a las reclamaciones formuladas por el señor Carlos Alberto Marín Ramírez con fechas 27 y 31 de enero 1983 y 4 de febrero del mismo año; ordenar al mencionado instituto docente, como restablecimiento del derecho, el pago al actor del valor de los salarios correspondientes al cargo de profesor catedrático que desempeñaba teniendo en cuenta los aumentos que hubiese tenido el cargo entre el 14 de enero de 1983 y el 31 de diciembre 1985, fecha hasta la cual se le vencía el período docente en la Universidad, ordenándose la cancelación y pago de las prestaciones social y de todos los haberes causados y dejados de percibir hasta el 31 de diciembre de 1985"; declarar para todos los efectos legales que «'no existió solución de continuidad entre el 14 de enero de 1983 'y el 31 de diciembre de 1985, fecha hasta la cual se extendía el período docente del demandante... ; negar el ascenso en el escalafón docente, y disponer que a la sentencia en cuestión se le dé cumplimiento en el término establecido en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. En gran síntesis, la sustentación del recurso se basa, primero, en la

circunstancia consistente en que el fallo recurrido &no decidió acerca de todas las Pretensiones de la demanda, pues no declaró ni denegó la petición de nulidad del acto administrativo tácito, ficto o presunto mediante el cual la Universidad Distrital Francisco José de Caldas desvinculó del servicio, a partir de 14 de enero de 1983, al profesor escalafonado y Director del Centro de Formación y Especialización Docente, doctor Carlos Alberto Marín Ramírez. En segundo lugar, al haber negado el proveído en cuestión el reintegro del profesor Marín Ramírez como catedrático I o en otro cargo de igual o superior categoría, lo desvinculó en la práctica a partir de 31 de diciembre de 1985, "con lo cual se invistió de atribuciones que están reservadas para las autoridades de la Universidad, por virtud del propio Estatuto de Profesores de la entidad". Tercero, objétase la providencia por negar el ascenso en el escalafón, no obstante que los fundamentos para el mismo estén debidamente acreditados, pues no son otros que el transcurso del tiempo en la vinculación del profesor Marín a la Universidad, según el artículo 9º del Acuerdo 003 de 1973 que dispone: "El puntaje para el escalafón se computará de acuerdo con la experiencia y los títulos obtenidos que se le acrediten al profesional, teniendo en cuenta los siguientes valores: a Experiencia. 1. . .. ) 2. Seis (6) puntos por cada año de experiencia docente investigativa en una institución de Educación Universitaria, o de nivel equivalente". En virtud, pues, de las extensas motivaciones que da, el apelante

impetra: Que se acceda a conceder la petición l. 3. de la de. manda, consistente en que se declare la nulidad del acto administrativo tácito, ficto o presunto, producido por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en enero y los meses siguientes de 1983, consistente en ordenar irregularmente la desvinculación del doctor Carlos Alberto Marin Ramírez de su empleo como profesor de tiempo completo, escalafonado por la misma Universidad, acto administrativo cuya existencia se conoce por el silencio y la inacción mantenidos por el Rector de la Universidad demandada en relación con las reclamaciones respetuosas formuladas por el demandante para que fuera enmendada la anómala situación creada por las órdenes transmitidas en las comunicaciones DP-010 y DP-011. "2. Que se revoquen los numerales 4, 5 y 6 de la sentencia y que, en su lugar, se acceda a satisfacer la segunda petición de la demanda, en la siguiente forma: "Que se restablezca el derecho violado, consistente en la permanencia del doctor Carlos Alberto Marin Ramírez en el empleo de profesor de tiempo completo, escalafonado en la categoría de Catedrático Uno (I) de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, y que para el efecto se ordene a la entidad demandada que proceda específicamente a: "2.1. Reintegrar al profesor Carlos Alberto Marín Ramírez al empleo del cual fue irregularmente desvinculado, en un cargo de igual o superior categoría. "2.2. Considerar, para todos los efectos legales, que el profesor Carlos Alberto Marín Ramírez ha estado vinculado a su empleo en la

Universidad Distrital Francisco José de Caldas entre el 14 de enero de 1983 y la fecha en que se produzca efectivamente su reintegro al servicio. "2.3. Ascender en el escalafón docente al doctor Carlos Alberto Marín Ramírez de acuerdo con las normas administrativas de la institución, con base en el puntaje obtenido por razón del tiempo de servicios comprendido entre su desvinculación irregular y su reintegro, además de los restantes factores que acredite ante la Universidad para el efecto, en armonía con el estatuto respectivo. "2.4. Pagar al profesor Carlos Alberto Marin Ramírez el sueldo, las primas, bonificaciones, prestaciones y, en general, cualquier emolumento correspondiente a su empleo, dejado de percibir entre el 14 de enero de 1983 y la fecha en que se produzca su reintegro, liquidados con base en la asignación que para el momento del pago tenga señalado dicho empleo, habida cuenta de los reajustes de remuneración y de la nueva categoría que le corresponda en el escalafón" (fls. 270 a 272). Teniendo en consideración lo anterior, la señora Fiscal Quinta de la Corporación al descorrer el traslado de rigor, conceptuó: "Nulidad del acto ficto o presunto: "Para que las situaciones administrativas no queden sin definición por falta de pronunciamiento expreso, se ha instituido la figura jurídica del silencio administrativo, presumiendo decisión negativa de la Administración cuando pasado determinado tiempo no hay manifestación expresa acerca de una petición o de un recurso oportunamente interpuesto. "En el caso de autos al haber transcurrido un mes sin que la Administración

se pronunciara sobre las peticiones que formuló el actor durante los meses de enero y febrero de 1983, que obran a folios 63 a 72 del cuaderno número 1. por habérsele separado de la nómina de profesores de la entidad demandada, y de conformidad con el artículo 7º de la Ley 24 de 1947 y con el artículo 18 del Decreto 2733 de 1959, normas vigentes en ese entonces, se configuró el silencio administrativo negativo, y el señor Marín Ramírez quedó habilitado para acudir a la vía jurisdiccional. "Ahora bien, el silencio administrativo lo declaró probado el a quo en su sentencia, y obviamente eso era lo que procedía. "No comparte la Fiscalía el criterio expuesto por el apelante respecto a la necesidad de declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que hace presumir la negativa de la Universidad a reintegrarlo al servicio e incluirlo en la nómina. No cabe tal declaratoria de nulidad, pues es claro que el acto ficto o presunto es consecuencia del silencio administrativo y produce sólo los efectos que la ley le da a éste. "2. Reintegro al cargo. "De los elementos de juicio que obran en el proceso se deduce que el señor Marín Ramírez fue nombrado en propiedad como Director del Centro de Formación y Especialización Docente mediante la Resolución número 7 de 1981 expedida por el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco de José de Caldas (fl. 142). "A folios 40 a 41 obra copia de la renuncia irrevocable presentada por el actor a su cargo como director del Centro de Formación y Especialización

Docente (Subrayas de la Fiscalía). "No hay constancia ninguna en el expediente que indique otro nombramiento adicional como docente. "Se observa que el señor Marín Ramírez renunció al único cargo para el cual había sido nombrado con lo que indudablemente puso fin a su vinculación con la entidad demandada. "Se repite, no obra en autos prueba alguna para demostrar que el actor hubiera sido nombrado como profesor de tiempo completo ni que tuviera remuneración por este concepto diferente a la que percibía en su calidad de Director del Centro de Formación y Especialización Docente. "En la certificación aparece a folio 273 sobre el salario que devengaba se menciona la suma que le correspondía en el cargo para el que había sido nombrado y de conformidad con lo que para el efecto dispone el Acuerdo número 22 de 1981. "Al haber presentado el señor Marin Ramírez renuncia irrevocablemente a su cargo y haber sido ésta aceptada por el Consejo Superior de la Universidad Distrital, era lógico que se ordenara su exclusión de la nómina. "Además, al haber renunciado a su cargo renunció también a la estabilidad consagrada en el artículo 3º del Acuerdo número 22 de 1981. "El fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en opinión de este Despacho no fue acertado y se basó en consideraciones totalmente diferentes y ordenó a la entidad el pago de salarios y prestaciones sociales al actor correspondiente al cargo de Profesor Catedrático I y teniendo en cuenta los aumentos decretados para tal cargo entre el 14 de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1985 fecha en la cual se vencía el período docente.

"Qué salario tendría que tomarse como base para hacer dicha liquidación "Claro está que el actor, en su condición de Director del Centro de Formación tenía asignada una carga docente, pero no por ello recibía dos salarios. "También es cierto que, acogiéndose a lo dispuesto por el artículo 3º del Acuerdo número 22 de 1981, logró su escalafonamiento en el escalafón docente universitario, dado, que el citado artículo prescribe: "'Las personas que sean nombradas como Decano, estar vinculadas con anterioridad a la Universidad Distrital podrán ingresar al escalafón docente, después de un (1) para los efectos de estabilidad que establece la ley'. "Jamás un escalafonamiento en Carrera ha significado nombramiento automático en un cargo. Por tanto, en el caso'!,, del actor ello no implicó en manera alguna nombramiento como docente. Simplemente continuó en su cargo como Director, con una estabilidad derivada de su escalafonamiento, estabilidad a la cual renunció, al manifestar libremente su voluntad de retirarse del cargo que ocupaba. "Resumiendo, la Fiscalía opina que el demandante sólo ocupaba un cargo en la Universidad y no dos, aun cuando tuviera alguna carga académica, y estuviera inscrito en escalafón docente. "Devengaba un solo salario, correspondiente al cargo que ocupaba como Director del Centro de Formación y Especialización Docente y no dos salarios independientes. "Al presentar renuncia de ese cargo y ser aceptada, fue lógica y jurídica la orden de excluirlo de la nómina, pues en ella aparecía por un solo concepto y no por dos. "No habiendo recibido jamás nombramiento como docente, carece de

fundamento su petición de reintegro a ese cargo y pago de sueldos que no especifica cuáles son. "La sentencia apelada fue parcialmente favorable y en contra de la entidad demandada por lo que se hacia obligatorio el envío del expediente al honorable Consejo de Estado en grado de consulta, en caso de no ser apelada por la entidad. Por eso al haber interpuesto el demandante el recurso de apelación el Consejo de Estado tiene plena competencia para decidir sobre el asunto planteado. "3. Ascenso en el Escalafón. "A juicio de este Despacho ésta es una petición que a todas luces resulta improcedente formular ahora, pues hay que agotar primero la vía gubernativa; mal se haría en resolver esto sin que se haya solicitado a la Administración el reconocimiento de tal derecho. "Por lo expuesto esta Agencia del Ministerio Público rinde concepto solicitando se confirme parcialmente el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto pronunció fallo inhibitorio con relación a las comunicaciones DP-010 y DP-011 de 20 y 21 de enero de 1983 y declaró probado el silencio administrativo, y se nieguen las demás súplicas de la demanda".

Consideraciones de la Sala:

I. Como bien lo hace ver la colaboradora Fiscal de la Sala, ésta, por la circunstancia consistente en la condena que el fallo del Tribunal a quo hiciese al ente público demandado (Universidad Distrital "Francisco José de Caldas"), ha adquirido plena competencia para conocer en su integridad de los temas tratados en el mismo a virtud de lo que señala sobre el particular el articulo 184 del Código Contencioso Administrativo. Es decir, por la causa dicha, surge el

grado jurisdiccional de consulta que establece la mencionada norma y que ya establecieron con anterioridad el artículo 134 del Código Contencioso Administrativo, el Decreto 1722 de 1956 (art. 7º), en armonía con el Decreto 528 de 1964, y la Ley 16 de 1968.

II. El fenómeno del silencio administrativo - negativo o positivo constituye una ficción legal que sólo tiene por objeto la de abrir la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional, no obstante que en verdad no haya habido manifestación alguna de la autoridad gubernamental respectiva, la que simplemente se ha abstenido de contestar, en cualquier sentido, la petición elevada ante ella por el administrado.

Siendo entonces el silencio administrativo una ficción, el acto tácito que brota de tal fenómeno, así mismo es ficto, no existe realmente, por lo que en el pronunciamiento o sentencia respectiva basta que el Tribunal reconozca probada la existencia del fenómeno, sin que haya necesidad de declarar nulo un acto que nunca ha tenido vida como manifestación unilateral de la autoridad administrativa del Estado con capacidad de producir efectos jurídicos, "y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia". De manera que contrariamente a lo que afirma el recurrente no observa la Sala anomalía que amerite enmendar lo que sobre el tópico resolvió el fallo apelado, razón por la cual habrá de denegar el aparte primero de la petición que ha dado lugar a la alzada.

III. En cuanto atañe al análisis que la distinguida Agente del Ministerio

Público hace en torno a la segunda petición del recurrente y acerca de la decisión del sentenciador de primera instancia de ordenar el pago de salarios al señor Marin Ramírez entre el 14 de enero de 1983 (fecha de su exclusión de la nómina de la Universidad) y el 31 de diciembre de 1985 (día de terminación de un supuesto período la Sala lo encuentra plenamente ajustado a la situación jurídica que el actor tenía frente a la Universidad Distrital "Francisco José de Caldas". En efecto, el señor Marín Ramírez no fue nombrado como profesor catedrático I, ni se posesionó como tal ni devengó salario a ese título; así se establece con la lectura de las piezas obrantes en el expediente (de manera especial en las obrantes a fls. 40 a 41 y 273). Si fue escalafonado, como también lo precisan los autos, ello se derivó de que, por desempeñar el cargo de Director del Centro de Formación y Especialización Docente, debía también tener carga académica. En otras palabras, la carga académica le fue asignada y por ello se le escalafonó, por desempeñar, debido a nombramiento y posesión, el cargo administrativo indicado. Por esto entonces, no habrá de accederse al reintegro que solicita el apelante, dado que al renunciar como en verdad renunció Marín Ramírez del empleo de Director del Centro de Formación, lo hizo igualmente respecto a todo lo que le era ajeno. Y por esto también habrá de revocarse el numeral 4º de la parte resolutiva, de la sentencia que ahora se revisa.

IV. Emerge de lo que acaba de decirse que no asiste derecho al

actor en lo atinente al ascenso impetrado. Al no desempeñar ya las funciones de Director del Centro de Formación, la cátedra que desempeñaba como inherente al mencionado cargo perdió todos sus efectos a partir de 14 de enero de 1983, incluyendo lo que correspondería al tiempo de servicio de allí en adelante para el eventual y futuro ascenso en un escalafón al cual ya no pertenece por haber renunciado voluntariamente a él.

V. Por último, sea del caso expresar que la Sala comparte el criterio del Tribunal en lo que hace a la afirmación consistente en que el contenido de los oficios DP-010 y DP-011 no es acto administrativo susceptible de demanda ante la jurisdicción. Por ello habrá de confirmar la inhibición parcial de pronunciarse con relación a las mismas. Y ciertamente los nombrados oficios meramente comunican al Jefe de Oficina del Centro de Computo la aceptación de la renuncia irrevocable presentada por Marín Ramírez para que se le excluya de la nómina. El acto administrativo demandable, por tanto, hubiera sido la decisión del Consejo Superior que aceptó la renuncia.

De conformidad con lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1º Confirmase los ordinales 1º, 2º, 3º y 6º de la sentencia de nueve (9) de mayo de mil novecientos ochenta y seis (1986) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2º Revócase los numerales 4º, 5º y 7º de la citada providencia y en su lugar,

deniégase las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de su origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 24 de febrero de 1989. Alvaro Lecompte Luna, Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Alvaro Díaz Granados, Conjuez. Miguel A. Perilla P., Secretario Sección Segunda.