CE-SEC2-EXP1989-N4481

ACCION DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CADUCIDADTérmino / ACTO ADMINISTRATIVO - Ejecución La ley determina específicamente los casos en los cuales la administración debe adoptar decisiones que atañen al cumplimiento de esas funciones, las que han de ejecutarse inmediatamente, de tal suerte que los administrados no pueden obstaculizar esa determinación so pretexto de una presunta defensa de derechos subjetivos. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Bogotá, D. E., seis de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna.

Referencia: Expediente número 4481. Apelación interlocutorios.

Actor: José Francisco Monroy Mesa.

Procédese a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de fecha cinco de agosto de mil novecientos ochenta y ocho, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió el libelo que presentara para impetrar la nulidad de las Resoluciones números 230 de 1988 -25 de enero - y 1242 de 1988 -8 de abril -, emanadas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, amen del correspondiente restablecimiento del derecho, por estimar el a quo que la acción se halla caducada. Quepa anotar, además, que el demandante impetró también la suspensión provisional de los efectos de los mencionados actos, y que el recurso se endereza tanto a la revocatoria del proveído para que en su lugar se admita la demanda, como a la dictación de la medida precautelar solicitada.

El Tribunal, pues, fundamentó su determinación en la circunstancia de que el acto contenido en la Resolución número 230 de 1988, cuya fecha, como se ha visto, es de 25 de enero de 1988, es de ejecución inmediata, dado que el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo así lo establece en cuanto hace la declaratoria de ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo, y que, por ende, es esa calenda el punto de partida para que el interesado pueda ocurrir para ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de tal modo que transcurrido el lapso de cuatro meses de que habla el artículo 136 del C.C.A. sin que se haya incoado la demanda del caso, la acción habrá caducado, como sucede en el caso sub lite, puesto que el escrito correspondiente fue presentado el 28 de mayo de 1988. También argumenta el tribunal que el término de caducidad no puede calcularse a partir de 8 de abril de 1988, fecha del segundo acto acusado y mediante el cual se negó la revocatoria directa solicitada en lo que atañe a la resolución anterior, teniendo en cuenta lo preceptuado por el artículo 72 del C.

C. A., que señala cómo la petición de revocatoria directa de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga, revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación de la figura del silencio administrativo.

El recurrente estima, a su turno, que las tesis del tribunal son erradas, porque, por una parte, fue la comunicación el medio por el que tanto la empresa SIDEMUÑA como el señor José Francisco Monroy Mesa

(demandante) se enteraron de la declaratoria de ilegalidad de la huelga y de la determinación de dar por terminado el contrato de trabajo "por haber participado e intervenido en el cese colectivo, y debido a eso, es desde el día 28 de enero de 1988 (fecha de la tal comunicación) cuando empieza a contarse el término para ocurrir para ante la jurisdicción, y que como la demanda fue presentada el 28 de mayo de 1988, es de concluir que fue incoada en tiempo. Por otra parte, recalca cómo la Resolución 1242 de 19888 de abril - que decidió acerca de la solicitud de revocatoria directa, forma con la anterior resolución (con la 230 de 1988) un acto complejo interno, por la unidad de contenido y fin, porque entre ellas hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren en su formación, porque son el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o competencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a varias distintas, y porque la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente. De allí que solicite la revocación del auto inadmisorio para que se proceda en consecuencia y, seguidamente se analice lo que fuere pertinente en torno a la suspensión provisional que igualmente impetró. Para resolver, se considera: Uno de los requisitos precisados en el Código Contencioso Administrativo vigente (Decreto-ley 1 de 1984) para que los particulares puedan ocurrir en demanda ante la jurisdicción del ramo consiste en la circunstancia de que se

acuda a ésta en tiempo, o sea, sin que haya acontecido el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, si para ella la ley ha indicado un lapso para su presentación. Tratándose de la acción de restablecimiento del derecho (art. 85, C.C. A.) que es la que se pretende ejercer por el demandante en el caso en examen, la caducidad se produce "al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto, sean el caso" (art. 136, segundo inciso). En otras palabras, la norma distingue cuatro situaciones diferentes según la clase de actos cuya nulidad se impetre, dado que hay unos que requieren de la publicación; unos de comunicación; otros de notificación y algunos más, de ejecución. Así, los actos administrativos de carácter general han de ser publicados cumpliendo un cierto ritual (art. 43, C. C. A.); los que pongan fin a una actuación administrativa de interés particular necesitan de notificación personal o por edicto, si aquella no pudiera hacerse al cabo de cinco días del envío de la citación (arts. 44 y 45 ibídem); los que finalicen una actuación administrativa petición de interés general, "se comunicarán por cualquier medio hábil" (art. 43, tercer inciso); los que excepcionalmente señala la ley como de ejecución inmediata, no precisan de ninguno de los requisitos anteriores para que comiencen a producir plenos efectos. Y ciertamente por razones superiores de interés general, la ley ha determinado que ciertas decisiones suyas no deben ser obstaculizadas por la

oposición en vía administrativa de los particulares o administrados, dado que por sus fines públicos no pueden ser diferidos; como afirma la doctrina, "la administración pública goza de atribuciones jurídicas especiales que le son otorgadas en mérito a que debe cumplir múltiples funciones que atienden intereses de carácter general". La ley entonces determina específicamente los casos en los cuales debe adoptar decisiones que atañen al cumplimiento de esas funciones, las que han de ejecutarse inmediatamente, de tal suerte que los administrados no pueden obstaculizar esa determinación so pretexto de una presunta defensa de derechos subjetivos. Tal es el caso que aquí se contempla; el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo es muy claro al respecto. Dice: "1. La ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada administrativamente por el Ministerio de Trabajo. La providencia respectiva deberá cumplirse inmediatamente y contra ella sólo procederán las acciones pertinentes ante el Consejo de Estado" (Subrayas fuera del texto). Para decirlo de un modo equivalente, la providencia que a tal materia se refiera, no necesita de coadyuvante alguno; no necesita de publicación, notificación o comunicación para que entre a hacerse efectiva "su operatividad ejecutoria". Es más: En la vía gubernativa no cabe recurso alguno contra dicha providencia por mandato expreso de la ley. Es por ello entonces que el artículo 136 del C. C. A. distingue, según el caso, entre la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto como puntos de partida para contar el tiempo en que opera el fenómeno de la caducidad de la acción de restablecimiento del derecho, y por ello hizo bien el

auto recurrido en tener fecha inicial del mismo el 25 de enero de 1988, por lo que es palmar que el fenómeno de la caducidad de la acción operose en este asunto. No cabe sostener tampoco que el término de la caducidad ha de jugar teniendo de presente la fecha de la notificación de la Resolución número 1242 de 1988, que no accedió a la revocatoria directa. La revocatoria directa de los actos administrativos no es un recurso en vía gubernativa. "Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo", dice claramente el artículo 72 del código de la materia. Contrariamente a lo que supone el recurrente, esa resolución no forma con la 230 de 25 de enero un acto complejo pues lo característico del mismo "es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquélla. Esto permite distinguir el acto complejo de otros en los cuales puede confundirse. Zanobini, citado por Sayagués Laso, anota que los órganos pueden pertenecer a la misma persona pública, como ocurre con los actos del Poder Ejecutivo, o a distintas personas, tal como sucede con ciertos actos de las directivas de entes autónomos, que deben ser aprobados por el Poder Ejecutivo; esa distinta situación es clasificada por algunos autores como complejidad interna y externa, respectivamente..." (Ver

Gustavo Penagos, "El Acto Administrativo", tercera edición, Librería del Profesional, 1981, pág. 307). Y a la verdad esas características no se observan en lo que atañe a las dos resoluciones acusadas, por lo cual las razones que llevaron al tribunal a no admitir la demanda, se refuerzan, máxime que, como se vio, la que no accedió a revocar directamente la primera, no tuvo la virtualidad de revivir los términos. Habrá pues, que confirmar el auto recurrido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Confirma la providencia de cinco de agosto de mil novecientos ochenta y ocho, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - que inadmitió la demanda por caducidad de la acción. Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de su origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 25 de agosto de 1988. Alvaro Lecompte Luna, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Clara Forero de Castro. Miguel A. Perilla P., Secretario Sección II.