CE-SEC2-EXP1989-N804

PENSION DE JUBILACION - Régimen aplicable Las leyes sobre pensión de jubilación anteriores a la Ley 12 de 1975 (enero 1º ) hacen referencia a pensionados o a personas con derecho a pensión. Sólo después de esta ley se estableció una nueva situación abstracta en favor del cónyuge supérstite y de sus hijos menores o inválidos, si el empleado o trabajador fallece sin cumplir la edad requerida por la ley, pero que hubiere cumplido el tiempo de servicio consagrado en la ley o en convenciones colectivas. No es posible darle alcances retroactivos a unas normas que ciertamente no pueden tenerlo por su misma índole. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Bogotá, D. E., veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna.

Referencia: Expediente número 804. Autoridades nacionales. (Reconstrucción D.e. 3825 de 1985).

Actora: Margarita Leonor Murcia viuda de Hernández y otros.

Decídese el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 27 de mayo de 1983 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección primera) que denegó las súplicas de la demanda. Esta, en ejercicio de la acción de plena jurisdicción (hoy "de restablecimiento del derecho", art. 85 C. C. A.), impetra las siguientes o semejantes declaraciones: "Primera. Es nulo el acto administrativo complejo conformado por las Resoluciones números 2275 de agosto 8 de 1977 de la seccional

especial de Cundinamarca de la Caja Nacional de Previsión y la número 00912 de junio 8 de 1978 de la Dirección General de la Caja Nacional de Previsión por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de pensión de jubilación por servicios prestados al Estado colombiano por el causante José Joaquín Hernández Castro y a que tiene derecho su cónyuge supérstite y menores hijos. "Segunda. Como consecuencia de la anterior nulidad la Caja Nacional de Previsión Social reconocerá, liquidará y pagará a la señora Margarita Leonor Murcia viuda de Hernández y a sus menores hijos Barbarita Raquel, Martha Leonor, Luz Clemencia, Nohora Consuelo, Samuel Horacio, José Joaquín, María Andrea, Julia Ana, Héctor Leonardo, Oscar Daniel y Alexandra Margarita, una pensión mensual de jubilación equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio por el causante, a partir del día en que se produjo su retiro del servicio. "Tercera. La Caja Nacional de Previsión Social, dará cumplimiento al fallo respectivo dentro de los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria en los términos del artículo 121 del Código Contencioso Administrativo" (fls. 2 a 2 v.). Para fundamentarlas, adujo los hechos y sostuvo que el acto administrativo acusado quebrantó las disposiciones legales que a continuación se transcriben: 1º Joaquín Hernández Castro, prestó servicios al Instituto de Crédito Territorial desde el 21 de septiembre de 1951 y hasta el 10 de febrero de 1974. "2º El causante contrajo matrimonio con la dama Margarita Leonor

Murcia el 9 de septiembre de 1950, de cuya unión procrearon a los menores hijos Barbarita Raquel, Martha Leonor, Luz Clemencia, Nohora Consuelo, Samuel Horacio, José Joaquín, María Andrea, Julia Ana, Héctor Leonardo, Oscar Daniel y Alexandra Margarita. "3º Su fallecimiento se produjo el día 9 de febrero de 1974. "4º Durante todo el tiempo de prestación de sus servicios el causante efectuó los aportes legales con destino a la Caja Nacional de Previsión. "5º Diversas normas legales consagran el derecho a favor de su cónyuge supérstite y menores hijos conforme la legislación que ampara a las viudas del sector oficial, como la Caja Nacional de Previsión Social ha negado el derecho este deberá ser restablecido anulando la negativa y decretando las súplicas de la demanda, que se funda en normas positivas que han sido violadas conforme se señala así: "Disposiciones violadas y concepto de la violación. "Ley 33 de 1973. "Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez o un empleado o trabajador del sector público, sea éste oficial, semioficial con el mismo derecho su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. "Como la administración nacional no da cabal cumplimiento este ordenamiento lo está desconociendo y violando, ya que accede ampliamente al derecho impetrado a favor de la actora. "Ley 12 de 1975. "Artículo 1º "El cónyuge supérstite o la compañera permanente de un trabajador particular o

de un empleado o trabajador del sector público o sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si éste falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiera completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la ley o en convenciones colectivas. "Artículo 3º "Cónyuge supérstite e hijos concurrirán por mitades con derecho a crecer cuando falte uno de los dos órdenes o se extinga su derecho, lo propio que los hijos entre sí. "La Caja Nacional de Previsión Social está desconociendo y violando este ordenamiento que señala de una manera clara y precisa el derecho que le asiste a mi mandaste para que le sea reconocida y pagada la pensión de jubilación en concurrencia con sus menores hijos. "Código Sustantivo del Trabajo. "Artículo 21. "En caso de conflicto o duda sobre aplicación de normas vigentes de trabajo prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad. "La administración nacional está desconociendo y violando este ordenamiento superior al no aplicarlo ya que merced a este ordenamiento y en aplicación de la Ley 12 de 1975 se debe reconocer el derecho pensional impetrado a favor de la cónyuge supérstite y menores hijos. "Fuera de las anteriores violaciones surgen las siguientes: "Constitución Nacional. "Artículo 17. “El trabajo es una obligación social y gozará de la especial protección del Estado. "Artículo 30. "Segarantiza (sic) la propiedad privada y los demás derecho adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas

naturales o jurídicas, los cuales no puedenser (sic) desconocidos ni vulnerados por lesyes (sic) posteriores. "He aquí el compendio natural o primigéneo que determina para el Estado, la obligación de proteger celosamente a todas las personas no sólo en su vida honra y bienes como los señala igualmente la Carta Magna, sino en los derechos de índole laboral. Si los bienes los integran entre otros los de carácter patrimonial no cabe duda que el derecho pensional es esencialmente uno de los más trascendentales y por ello no cabe duda es uno de quellos, (sic) el derecho pensional, que celosamente protege la ley y su origen deviene de la relación laboral. "Como la entidad demandada no ha acatado estos ordenamientos, está desconociendo y vulnerando el derecho constitucional consagrado en la Carta Magna" (fls. 2 v. a 3 v.). Reconstruido el expediente por auto de 9 de abril de 1987 (fl. 461 cdno. Ppal.) y situado en el estado de emisión de vista del Ministerio Público, oportunamente el señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado dijo: "En este proceso se cuestiona el derecho que puede o no tener la actora y sus menores hijos a que se les reconozca el derecho de jubilación correspondiente a su esposo y padre en los términos del artículo 1º de la Ley 12 de 1975, a pesar de que este último falleció con anterioridad a la iniciación de la vigencia de dicha normatividad legal. "Sobre el particular y refiriéndose a una sentencia similar a la que ahora es materia de apelación, la honorable Corte Suprema de Justicia:

"'El ataque no resulta fundado de manera alguna, pues el sentenciador no desconoció los artículos de la Ley 12 de 1975 (1). ni el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, ni se rebeló contra, dichas normas, sino que encontró la situación definida o consumada conforme a las leyes anteriores, y por ello no dio efecto a la ley posterior'. "Es verdad que la legislación contempla hechos anteriores a la ley cuando se trata de calcular el valor de una cesantía o cuando se computa tiempo para jubilación, pero en ninguno de esos casos se concede derecho a quien ya no tiene vinculación laboral, porque lo importante es el hecho generador del derecho, que en la cesantía es la terminación del contrato y en la jubilación el cumplimiento del tiempo de servicios y de la edad, porque ese hecho debe ocurrir con posterioridad a la ley que cree un nuevo derecho aunque ese derecho tenga en cuenta para su cálculo o su cuantía tiempo anterior. "Cuando la ley se aplica a hechos anteriores a ella, como generadores del derecho, la ley es retroactiva, pero cuando la ley solamente se aplica a hechos posteriores a ella, aunque para el monto del derecho o para la medida de él, se tenga en cuenta tiempos anteriores, la ley es retrospectiva. "En el caso presente, el derecho reclamado por la viuda y por los hijos nace de la muerte del trabajador, que fue hecho ocurrido antes de la vigencia de la Ley 12 de 1975, luego al caso no puede aplicarse tal ley, porque cuando ella fue expedida la situación estaba definida conforme a leyes anteriores y consumada conforme a ellas. "En razón de lo expuesto, la sentencia acusada no violó la ley sustancial y el

cargo no puede prosperar (sentencia de marzo 31 de 1977. Magistrado ponente: Doctor Alejandro Córdoba Medina). “Posteriormente, el honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, con ponencia del doctor Joaquín Vanín Tello, sobre el tema en cuestión dijo: "'Dispone el artículo 1º de la Ley 12 de 1975: 'El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si éste falleciera antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiera completado el tiempo de servicios consagrado para ella en la ley, o en convenciones colectivas'. "Esta disposición, que suprime el requisito de la edad, fue dictada varios años después de haber muerto el señor Jaime Salazar (junio de 1972). La que estaba vigente cuando se produjo su deceso, el artículo 15 del Decreto 435 de 1971, establecía en su inciso primero: "'Fallecido un trabajador particular jubilado o con derecho a jubilación, su cónyuge y sus hijos menores incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieron económicamente de él, tendrán derecho a recibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y disposiciones que lo modificaron y aclararon, la respectiva pensión durante cinco (5) años'. "Sin embargo, con respetables argumentos, sostiene la señora Fiscal Quinta de la Corporación que es aplicable al cosa sub judice la norma primeramente

transcrita, a la cual se le estaría dando aplicación inmediata puesto que cuando entró en vigencia no había situación consumada ya que faltaba uno de los requisitos, la edad, para que naciera el derecho a la pensión de jubilación. "No comparte la Sala la tesis de la señora fiscal por razones que se exponen a continuación, relacionadas con el problema de los efectos cae la ley en el tiempo, o del tránsito de legislaciones. "Según las normas y principios que regulan la materia, la 'Ley nueva no puede, sin colocarse en condición de retroactividad, ir al pasado para calificar los hechos que cayeron bajo la vigencia de la ley anterior, con el fin de hacerles pro(lucir efectos que esta última les negaba, o negarles los efectos jurídicos que la ley anterior les concedía, o modificar el conjunto de elementos constitutivos del derecho para suprimir uno de ellos, o agregar otros: no puede, en síntesis, crear, dentro de la vigencia de la ley anterior, derechos o situaciones jurídicas que ella no permitía. "Cuando acaeció el fallecimiento del señor Salazar existía una ley sobre la materia (el Decreto 435 de 1971) que era la que podía calificar los hechos sucedidos bajo su vigencia darles o negarles determinados efectos jurídicos, señalar los elementos que podrían constituir una situación jurídica, los requisitos para que naciera el derecho. La ley nueva, la 12 de 1975, no puede, entonces, sin ser retroactiva, entrar en el dominio temporal del Decreto 435 de 1971 para hacer producir a los hechos que se reunieron bajo la vigencia del artículo 15 de

este decreto, el efecto de hacer nacer la pensión de jubilación, cuando la norma exigía un elemento más: la edad cumplida por el empleado oficial. "Y no cabe argumentar que la supuesta situación jurídica nació bajo la vigencia de la nueva ley, porque los dos elementos que ella señala como 'constitutivos de esa situación y que darían nacimiento al derecho a la pensión de jubilación los hijos menores o inválidos del empleado oficial, se reunieron en el momento de morir el señor Salazar y entonces existía una ley que les negaba ese efecto jurídico. "Porque, según el Decreto 435 de 1971 ¿qué requisitos eran indispensables Para que pudieran recibir la pensión de jubilación los causahabientes de quien aún no estaba disfrutando de ella? Los siguientes: " 1º Que el causante hubiera adquirido el derecho a la pensión de jubilación por haber completado el tiempo de servicio y la edad requerida por la ley. "2º. Que hubiera muerto. "De modo que, descomponiendo uno de tales requisitos, debían concurrir tres, con relación al causante y no a los causahabientes: "1º . Que el causante hubiera completado el tiempo de servicio requerido. "2º . Que hubiera cumplido la edad exigida por la ley. '”3º . Que hubiera fallecido. "Reunidos esos tres elementos, los causahabientes señalados en el artículo 15 del Decreto 435 de 1971 adquirían el derecho a la pensión de jubilación que correspondía al causante. "¿Qué requisitos exige la Ley 12 de 1975 para que nazca el derecho a la pensión de jubilación en beneficio del cónyuge supérstite, o la compañera

permanente, del empleado oficial fallecido, y de sus hijos menores o inválidos?

Estos dos requisitos: "1º . Que el empleado oficial hubiere completado el tiempo de servicio. "2. Que haya muerto, "Cuando se produjo el deceso del señor Salazar, esos dos requisitos no eran suficientes, de conformidad con la norma entonces vigente, para adquirir el derecho a la pensión de jubilación. "Al entrar en vigencia la Ley 12 de 1975 encontró ya calificados esos dos elementos y determinados para sus efectos jurídicos, negativos, por la, norma vigente cuando se reunieron.

Luego cuando murió el señor Salazar, en junio de 1972, no nació ninguna situación jurídica relacionada con la pretensión de Jubilación, pues la norma entonces vigente ni lo permitía. De suerte que cuando comenzó a regir la Ley 12 de 1975 no encontró ninguna situación jurídica, ni en curso ni consumada; sencillamente no nació, debido a que el Decreto 435 de 1971 no dio ese efecto a los dos hechos que llegaron a reunirse bajo su vigencia: el tiempo de servicio y la muerte del señor Salazar. Faltaba uno: la edad. 'Por lo tanto, aplicar la Ley 12 de 1975 al caso sub júdice es darle efecto retroactivo. "De ser válida la tesis de la Fiscalía, sucedería que todas las personas que se encontraran dentro de las previsiones de la Ley 12 de 1975 (cónyuge supérstite, compañera permanente, o hijo menor inválido) tendrían derecho a reclamar pensión de jubilación si el causante

completó el tiempo de servicio al Estado, aunque hubiera muerto hace muchos años, pues la nueva ley se encontraría con una situación en curso y no prescribe el derecho a reclamar la pensión jubilatoria. "Pero la realidad jurídica es otra y otro es el mandato del legislador (sentencia de diciembre 17 de 1982). "Esta Fiscalía adhiere a los pretranscritos pronunciamientos y, como en el sub lite se dan los mismos supuestos de hecho y se adopta idéntica decisión, esta, creemos debe ser confirmada. "Con respecto a lo dicho por la honorable Sección Segunda, sólo disentimos en cuanto se aduce como argumento válido para no admitir la retroactividad o la retrospectividad si se quiere, de la norma en comento, las muchas personas que resultarían beneficiadas de profesarse criterio distinto al adoptado. Cabe recordar que la retroactividad, que no vulnera derechos adquiridos, no es inconstitucional. Lo que ocurre es que una ley sólo puede ser retroactiva en la medida en que así lo disponga expresamente el legislador" (fls. 72 a 77). Para resolver, se considera: El acto administrativo acusado, entonces, denegó las peticiones que en la vía gubernativa elevara la hoy parte demandante, porque, teniendo en cuenta que la muerte del empleado público ocurrió el 10 de febrero de 1974 y que pese a que para esa fecha había sido servidor del Estado durante veintidós (22) años, cuatro (4) meses y diecinueve (19) días aún no regía la Ley 12 de 1975 (arts. 1º y 3º) que consagró una especie de sustitución pensional en favor de las personas por

ella indicadas, cuando se presenta el fallecimiento del empleado que hubiere laborado el tiempo exigido por las disposiciones legales comunes sin haber cumplido la edad requerida. Trátase, por lo tanto, como bien lo explica el a quo y lo corrobora en su vista el señor colaborador si bien con otras palabras, de un problema jurídico atinente a la aplicación de una ley que empieza a regir después que la situación concreta, creadora del presunto o supuesto derecho subjetivo. ha tenido causación, pues, como es sabido. por regla general, las leyes rigen para el futuro y sólo excepcionalmente tienen carácter retroactivo o retrospectivo. Cuando ocurrió el deceso del señor José Joaquín Hernández Castro, las disposiciones que regían lo atinente a la sustitución pensional se referían al empleado jubilado o con derecho a jubilación. Así, el artículo 12 de la Ley 171 de 1961: "Fallecido un empleado jubilado o con derecho a jubilación, su cónyuge y sus hijos menores de diez y ocho (18) años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, dependieron económicamente de él, tendrán derecho a recibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo del trabajo, la respectiva pensión, durante los dos (2) años subsiguientes". Así, el artículo 36 del Decreto 3135 de 1968: "Al fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial con derecho a pensión de jubilación, sus beneficiarios, en el orden y proporción señalados en el artículo 34, tienen derecho a recibir de la respectiva entidad de previsión, la pensión que le hubiere correspondido durante dos años, sin perjuicio de las" prestaciones anteriores".

Así, el artículo 92 del Decreto 1848 de 1969: "Cuando fallezca el pensionado por invalidez, jubilación o retiro por vejez, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de estudios o por invalidez, que dependiesen económicamente del causante, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos años subsiguientes al fallecimiento del pensionado". Así el artículo 19 del Decreto 444 de 1977 : “ fallecido un empleado público o trabajador oficial jubilado, su cónyuge y sus hijos menores o incapacitados para trabajar por razón de estudios o invalidez y que dependieron económicamente del causante tendrán derecho a percibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo, la respectiva pensión durante los cinco años subsiguientes". Así la ley 33 de 1973: "Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia". Como se observa por las frases o vocablos que se han subrayado en los textos legales arriba reproducidos, hacen referencia a pensionados o a personas con derecho a pensión que fallecieren. Sólo luego después, el 1º de enero de 1975, empezó la vigencia de la Ley 12 de ese año, que estableció una nueva situación abstracta en favor del cónyuge supérstite y de sus hijos menores o inválidos, si el empleado o trabajador fallece sin cumplir la edad requerida por la ley, pero que

hubiere "cumplido el tiempo de servicio consagrado en la ley o en convenciones colectivas". Resulta claro, por consiguiente, que la Sala reitere lo dicho por ella en la sentencia que cita con todo acierto el señor Fiscal Cuarto de la Corporación. No es posible, porque contradiría las reglas de hermenéutica jurídica, darle alcances retroactivos a unas normas que ciertamente no pueden tenerlo por su misma índole, y de allí que, acogiendo la vista del Ministerio Público, haya de confirmar la sentencia recurrida que tiene iguales alcances. En mérito de todo lo cual, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confirmase la sentencia de 27 de mayo de 1983 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en este asunto. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 14 de abril de 1989. Alvaro Lecompte Luna, Aydeé Anzola Linares, ausente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro. Miguel A. Perilla P., Secretario.