CE-SEC2-EXP1990-N1299

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION - Funciones / PROCESO DISCIPLINARIO - Regimen Aplicable / SANCION DISCIPLINARIAEjecucion Cuando la Procuraduría General de la Nación adelanta ella misma, en cumplimiento de su función fiscalizadora de la conducta de los empleados públicos, un procedimiento disciplinario, desplazando así la competencia de la entidad administrativa está sometido ese procedimiento a los trámites previstos en la Ley 25 de 1974, en los cuales no se contempla el concepto de la comisión de personal de la entidad nominadora para tomar la decisión de sancionar, como en el caso de autos, con destitución. Porque en verdad la determinación de sancionar con tal o cual pena es adoptada por la Procuraduría; sólo que su ejecución o cumplimiento, en tratándose de suspensión o destitución, corresponde al nominador quien debe acatar el pedido dentro de los 10 días siguientes, so pena de incurrir en causal de mala conducta y sanción igual a la que se abstuvo de aplicar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Bogotá, D.E., cuatro (4) de junio de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1299

Actor: ALBERTO PAEZ PACHECO Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Mediante apoderada, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - , interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida el 11 de octubre de

1985 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, corporación que despachó favorablemente las peticiones formuladas por el señor Alberto Páez Pacheco. Reconstruido el expediente, mediante auto de diciembre 1o. de 1987, quedó en estado de resolver sobre la admisión del recurso de apelación y se surtió el trámite correspondiente. ANTECEDENTES El demandante hizo estas peticiones al Tribunal de instancia: “PRIMERO: Que se decreten: la nulidad de la Resolución No. 0227 del 19 de mayo de 1984 emitida por la Procuraduría General de la Nación con decisión del funcionario JOSE KURE K., Procurador Segundo Delegado para la vigilancia administrativa, y la nulidad de la Resolución No. 02728 de agosto 1o. de 1984, proferida y emanada directamente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y emitida por el señor Ministro de ese Ramo, el Dr. Roberto Junguito Bonnett. “SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público representado por el Sr. Dr. ROBERTO JUNGUITO BONNETT, el reintegro del demandante, señor ALBERTO PAEZ PACHECO al cargo de Auditor 3030 - 5 de la Sección de Liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta o sea nombrado y posesionado para otro de igual o superior categoría, e igualmente que se le reconozcan y se le paguen en forma efectiva y real, todos los sueldos y prestaciones laborales dejados de percibir desde que fue separado del cargo por destitución ordenada y ejecutada

en su orden por las resoluciones aquí demandadas, hasta el momento en que sea reintegrado a trabajar al servicio del Estado, tal y como se solicita en la pretensión y en la suspensión provisional. “TERCERO: Pido en forma subsidiaria, que se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, representado por el DR. ROBERTO JUNGUITO BONNETT, en caso de no accederse a la pretensión 1a. y 2a. de este libelo, que reintegre al señor ALBERTO PAEZ PACHECO al cargo de Auditor 3030 - 5 de la Sección de Liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta o sea nombrado y posesionado para otro de igual o superior categoría, e igualmente que se le reconozcan y se le paguen en forma real y efectiva, todos los sueldos y prestaciones laborales dejados de percibir desde que fue separado del cargo por la destitución, ordenada y ejecutada en su orden por las resoluciones aquí demandadas, hasta el momento en que sea reintegrado a trabajar al servicio del Estado, tal y como se solicita en la 2a. pretensión de este libelo, como consecuencia de declararse nulas, la Resolución No. 0227 del 19 de mayo de 1984 emitida por la Procuraduría General de la Nación con decisión del funcionario JOSE KURE K., Procurador Segundo Delegado para la vigilancia administrativa, y la Resolución No. 02728 de agosto 1o. de 1984, proferida directamente por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, señor Dr. ROBERTO JUNGUITO

BONNETT; cuando él o los funcionarios competentes, en este caso y hasta el momento presente, el Juez Cuarto Superior Dr. Carlos Arturo Torres, que por cualquier circunstancia procesal y de la vida real conozca (n) o / y siga (n) conociendo de proceso penal en que se investigue los hechos fundamento de las resoluciones aquí acusadas, y mediante providencia, auto o sentencia absuelva de los cargos o decrete el sobreseimiento definitivo o temporal, o la cesación del procedimiento en contra del señor ALBERTO PAEZ PACHECO”. Como se observa, los actos demandados fueron dos: a) la Resolución 0227 (mayo 19) de 1984, de la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa - , por medio del cual, al modificar la Resolución 105 (julio 14) de 1983, del Procurador Regional de Cúcuta, se solicitó destituir al señor Alberto Páez Pacheco del cargo que desempeñaba en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y b) la Resolución 02728 (agosto 1o.) de 1984, mediante la cual el Ministro de Hacienda y Crédito Público, al acoger la solicitud mencionada, destituyó al demandante del empleo que allí ocupaba, a saber, Auditor 3030 - 05 de la Sección de Liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, inhabilitándolo, además, para el ejercicio de cargos públicos por el término de un (1) año. El Tribunal en la sentencia apelada aceptó uno de los argumentos esgrimidos

por el demandante, conforme al cual, los actos demandados eran nulos por violar los artículos 143 y 156 del Decreto 1950 de 1973, puesto que para aplicar la sanción de destitución se había omitido solicitar el concepto de la comisión de personal.<%0> La Doctora apoderada de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público sustenta la apelación así: El Tribunal omitió analizar siquiera tangencialmente cuál podría ser la causal de anulación de la resolución 0227 de 19 de mayo de 1984, por la que el Procurador Delegado para la Vigilancia Administrativa en segunda instancia, solicitó a la autoridad nominadora la destitución del señor Alberto Pérez Pacheco. Y sin referirse a ella pasa a analizar la resolución proferida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público para concluir erróneamente que se equivocó y ordenar el reintegro del actor. El artículo 14 de la Ley 25 de 1974 dispone en su parágrafo, que el nominador está en la obligación de satisfacer, dentro de un término de 10 días la solicitud de suspensión o destitución que le formule la Procuraduría, so pena de incurrir en causal de mala conducta y en sanción igual a la que se abstuvo de imponer.

Y agrega: a su vez el artículo 30 del Decreto 3404 de 1983, reglamentario de la Ley 25 de 1974 deroga el contenido del artículo 156 del Decreto 1950 de 1973 y dice en el artículo 41: “Recibida una solicitud de suspensión o destitución contenida en fallo o acto

definitivo de funcionario competente de la Procuraduría General de la Nación, la autoridad nominadora procederá a dictar el correspondiente acto de ejecución dentro del plazo de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de su recibo”. Es decir, esta norma establece un procedimiento a seguir cuando la Procuraduría, en desarrollo de su misión Constitucional ejerce la fiscalización de la conducta de los empleados públicos. Hasta aquí los argumentos de la parte recurrente. A su vez el Doctor apoderado del actor en extenso alegato reitera los conceptos expuestos en el libelo inicial, que son fundamentalmente los siguientes: Los artículos 142 y 143 del Decreto 1950 de 1973 son preceptos que deben acatarse para proceder a decretar una sanción en armonía con el artículo 30 del Decreto 3404 de 1983, tratándose de un empleado de carrera, y el concepto previo de la comisión de personal constituye una garantía para él. En el caso del actor la Procuraduría jamás pudo entender la forma de trabajar dentro de la administración, así que otras personas conocedoras de las normas y sistemas empleados en esa época, hubieran podido aclarar la situación y ello hubiera resultado útil para la defensa del señor Páez y para aclarar la verdad. Y precisamente porque no pudieron entender los sistemas es que no se comprendieron que en materia de impuestos la administración se atiene a la declaración del particular, y que las anotaciones las hacían empleados de la sección de cuentas corrientes en tarjetas y un empleado de la Contraloría verificaba su veracidad, en el sentido de que coincidieran, no con la verdad real sino con la

documental es decir, con los datos que el ciudadano informa en su declaración, y las certificaciones del estado de cuentas se hacen sobre la información allí anotada, de manera que las personas pueden aparecer a paz y salvo aun cuando en realidad no lo estén. Se necesita pues el concepto de la comisión de personal en todos los casos de destitución y así lo preceptúa el artículo 19 de la Ley 13 de 1984. En segundo lugar alega incompetencia de la Procuraduría, porque cuando existan hechos que deben someterse a investigación penal, no puede adelantar investigación disciplinaria para perseguir el mismo supuesto delito pues ello es competencia de la Jurisdicción Penal. Cosa diferente es que de los hechos investigados pueda deducirse también una falta de carácter disciplinario, pero en el caso sub - judice no fue esta la situación ya que el Procurador expuso: “De modo que si no refleja la verdad exacta de su contenido, por ese solo hecho se incurre en falsedad y naturalmente, en falta disciplinaria”. Es decir, se sancionó al señor Páez por un delito sin esperar el fallo de la justicia penal, y sin que la Procuraduría tuviera competencia para determinar si los hechos eran o no constitutivos de delito. Concluye su alegato afirmando que el señor Páez obró correctamente y que, con cualquiera de los argumentos expuestos se demuestra que debe accederse a las súplicas de la demanda. La Doctora Fiscal Quinto del Consejo de Estado analiza detenidamente la situación y opina que las normas en las cuales se fundamentó la sentencia no eran aplicables al caso de autos, pues el procedimiento disciplinario que sigue la

Procuraduría a un empleado público es el contemplado en la Ley 25 de 1974 y su Decreto Reglamentario 3404 de 1983. Que cuando es llevado a cabo por la respectiva entidad nominadora, si es necesario dar aplicación a los artículos 143 y 156 del Decreto 1950 de 1973 y oír a la comisión de personal. Respecto a los demás argumentos manifiesta que aun cuando el pliego de cargos formulados al señor Páez hace alusión al Código Penal, también señala los artículos 6º del Decreto 2400 de 1968 y 132 del Decreto 1950 de 1973, que se relacionan con faltas disciplinarias. Es decir, que leyendo el pliego de cargos se saca en conclusión que la conducta por la cual fue investigado el actor cabe dentro de las consideradas faltas disciplinarias, y las investigaciones se pueden adelantar sin perjuicio de la que por los mismos hechos adelante la justicia penal. En cuanto a la exculpación de los cargos que le fueron formulados, si bien la actitud del actor se ajustaría a lo que se acostumbraba realizar en la oficina de cuentas corrientes y de caja, el artículo 95 del Decreto Extraordinario 074 de 1976 señala las funciones de esta oficina, haciendo énfasis en una serie de actividades que debe cumplir el jefe, y que, de haberlas observado, no se hubiera hecho acreedor a la sanción. Por lo anterior solicita se revoque la sentencia apelada y en su lugar se denieguen las súplicas de la demanda. Procede la Sala a decidir, mediante las siguientes

CONSIDERACIONES: El asunto sub - judice consiste en dilucidar si la determinación de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa de solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la destitución del señor Alberto Páez Pacheco, y el acto de cumplimiento de esa decisión expedido por el ministro, se ajustan a derecho.

Los argumentos expuestos para obtener la nulidad de tales actos, pueden resumirse en tres: 1o. No se observó para sancionar al señor Páez el procedimiento previsto en el Decreto 1950 de 1973, y en especial en los artículos 143 y 156, puesto que para destituirlo no se oyó el concepto de la comisión de personal. 2o. La Procuraduría carecía de competencia para adelantar el proceso disciplinario y pedir sanción, por tratarse de hechos sometidos al juzgamiento de la justicia penal. 3o. No hubo falta alguna porque el señor Páez se ciñó en la expedición de certificados al método acostumbrado, en las oficinas de impuestos. El Tribunal encontró que en verdad se habían infringido los artículos 143 y 156 del Decreto 1950 de 1973, y, sin hacer mayores análisis, luego de transcribir estas normas y citar el artículo 1º del Decreto 2045 de 1969, accedió a las súplicas de la demanda, por considerar indispensable en este caso el concepto de la comisión de personal. Estima la Sala en cuanto a este aspecto de la controversia, que no le asiste razón ni al demandante ni al Tribunal. En efecto, el trámite del proceso disciplinario reglamentado por el Decreto 1950

de 1973 y por la Ley 13 de 1984, es el que debe observar la entidad administrativa correspondiente cuando asume una investigación contra cualquiera de sus empleados, sean o no escalafonados en la carrera administrativa. Y ciertamente no puede la autoridad nominadora sancionarlos con suspensión mayor de 10 días de destitución, sin antes haber oído el concepto de la comisión de personal, el cual, dicho sea de paso, no es de obligatorio acatamiento. En cambio, cuando la Procuraduría General de la Nación adelanta ella misma, en cumplimiento de su función fiscalizadora de la conducta de los empleados públicos, un procedimiento disciplinario desplazando así la competencia de la entidad administrativa, está sometido ese procedimiento a los trámites previstos en la Ley 25 de 1974, en los cuales no se contempla el concepto de la comisión de personal de la entidad nominadora para tomar la decisión de sancionar, como en el caso de autos, con destitución. Porque en verdad la determinación de sancionar con tal o cual pena es adoptada por la Procuraduría solo que su ejecución o cumplimiento, en tratándose de suspensión o destitución, corresponde al nominador, quien debe acatar el pedido dentro de los 10 días siguientes, so pena de incurrir en causal de mala conducta y sanción igual a la que se abstuvo de aplicar. No pueden confundirse entonces estas dos situaciones ni es dado hablar de aplicación de normas especiales contempladas en el Decreto 1950 de 1973, porque el estatuto especial en este caso es la Ley 25 de 1974, de superior jerarquía frente a un Decreto reglamentario.

Por tal razón debe concluírse que no siendo aplicables los artículos 143 y 156 del Decreto 1950 de 1973, su infracción no era tampoco posible. En cuanto al argumento relativo a la incompetencia de la Procuraduría dirá la Sala lo siguiente: Aún tratándose de los mismos hechos, una investigación penal no impide el adelantamiento de proceso disciplinario, puesto que de tales hechos pueden derivarse sanciones penales y disciplinarias, por ser a un mismo tiempo constitutivos de delitos y de faltas disciplinarias. La justicia penal establecerá si se configura o no delito e impondrá la sanción penal, en tanto que la Procuraduría General de la Nación resolverá acerca de las faltas disciplinarias y su correctivo. Siendo la propia Constitución la que atribuye esta facultad a la Procuraduría, no la puede perder por circunstancia alguna. Es claro entonces, que la Procuraduría sí tenía competencia para expedir el acto acusado, acto en el que se solicitaba a la entidad nominadora aplicar al señor Alberto Páez Pacheco la sanción de destitución. Finalmente, resta por analizar el tercer argumento, que se refiere a la conducta sancionada. Al actor se le acusó de haber participado en maniobras irregulares para favorecer a la sociedad “Exportadores del Oriente Ltda.” y a los señores Jorge Antonio y José Noe Silva Peñaranda, con devoluciones ilícitas por concepto de impuesto a las ventas. La participación concreta del señor Alberto Páez Pacheco, Jefe de la Sección de Cuentas Corrientes y Caja en la Administración de Impuestos Nacionales de Cúcuta, consistió en expedir certificaciones según las cuales estas personas se

encontraban a paz y salvo por concepto de impuestos de renta y ventas, cuando ello no se ajustaba a la realidad. La frase consignada en el alegato de conclusión por el señor apoderado de la parte demandante (folio 34 cdo. 3) es verdaderamente demostrativa de lo ocurrido: “... la administración en principio se atiene a la declaración del particular la cual debe presumirse correcta, que las anotaciones las hacían empleados de la sección de cuentas corrientes en tarjetas que se abrían y que un empleado de Contraloría verificaba la veracidad de esas anotaciones, en el sentido de que coincidieran, no con la verdad real, como dijo el funcionario de la Procuraduría, sino con la documental...”. Es sorprendente que métodos tan irregulares puedan parecer correctos al demandante. Lógicamente, los datos suministrados por los declarantes de renta y ventas para deducir los impuestos a su cargo, y aún las sumas por ellos liquidadas, en principio, se aceptan. Pero lo que es inadmisible es que el estado de su cuenta, se maneje en la forma indicada por el actor. Una oficina de cuentas corrientes y caja debe tener los datos reales y no los que indiquen simplemente los deudores, pues es obligación de los empleados públicos velar por la buena marcha de la administración y observar el mayor celo y diligencia en el manejo de los dineros públicos y el recaudo de los impuestos. Es fácilmente explicable que se hubiera pedido la sanción de destitución, si el señor Páez al expedir certificaciones sobre el estado de cuentas de los contribuyentes, siendo él Jefe de la Sección de Cuentas Corrientes, se limitaba a

examinar unas tarjetas en las que los empleados anotaban lo que el contribuyente les hubiera manifestado. Su obligación era establecer la verdad real sobre las sumas a cargo de los contribuyentes y certificar, que estaban a paz y salvo, solo en caso de que realmente estuvieran. No es necesario entrar en más detalles para concluir que la Procuraduría no incurrió en falsa motivación al expedir el auto acusado porque el señor Páez no logró desvirtuar los cargos que se le formularon y en efecto incurrió en faltas disciplinarias sancionables, independientemente del juzgamiento que desde el punto de vista penal se hiciera de su conducta. No habiendo sido desvirtuada la presunción de legalidad de los actos acusados, lo procedente es revocar la decisión del a - quo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1o. Revócase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 11 de octubre de 1985, dentro del proceso instaurado por Alberto Páez Pacheco. 2o. En su lugar, niéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el día 25 de mayo de 1990. Clara Forero de Castro, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.