CE-SEC2-EXP1990-N1772

ACTO COMPLEJO - Inexistencia / SANCION DISCIPLINARIA No estando frente a un acto administrativo complejo es necesario admitir que el expedido por al Procuraduría General de la Nación puede ser controvertido independientemente del que expida la entidad nominadora para cumplirlo, siendo imperativo acusar este último solamente cuando el restablecimiento del derecho solicitado así lo exija, mas no cuando lo que pretende el demandante puede lograrse a pesar de la existencia de dicho acto. La necesidad de acusar conjuntamente los actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación y el expedido por la entidad nominadora resultará de lo pretendido por el demandante a quien no se le pueden modificar sus pretensiones, y no de un vínculo de dependencia entre los diferentes actos proferidos por las distintas autoridades que intervinieron en la sanción del empleado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Bogotá, D.E., veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1772

Actora: MARIA INES LASSO OLARTE

Demandado: JEFE DE LA SECCION DE TESORERIA - DIVISION ECONOMICA

DE LA BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA Referencia: AUTORIDADES NACIONALES María Inés Lasso Olarte, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta Corporación impetrando la declaración de nulidad de las resoluciones Nos. 012 de 31 de enero de 1983, proferida por el

Procurador Primero Regional de Bogotá y 523 de 16 de diciembre de 1983, emanada del Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa. Por la primera de las cuales se dispuso “Solicitar al Nominador que imponga a la doctora INES LASSO OLARTE, en su calidad de Jefe de la Sección de Tesorería, División Económica de la Beneficencia de Cundinamarca, quien se identifica con la cédula de ciudadanía número 23.264.811 expedida en Tunja, SANCION DE SUSPENSION, sin derecho a remuneración, por el término de VEINTE DIAS (20) en razón de los hechos investigados en el presente proceso disciplinario, conforme con lo expuesto en este proveído” (folio 44); y por la segunda, se confirmó en todas sus partes la resolución primeramente mencionada. Así mismo, se solicitó en el libelo que “Como consecuencia de la anterior nulidad y como restablecimiento en su derecho, se dejará constancia en la hoja de vida de INES LASSO OLARTE y en los libros correspondientes de la Procuraduría General de la Nación, de la nulidad de las Resoluciones demandadas” (folio 2). Las peticiones de la demanda se fundamentaron en los siguientes HECHOS: A la demandante, quien ocupaba el cargo de Jefe de la Sección de Tesorería de la División Económica de la Beneficencia de Cundinamarca, la Procuraduría Primera Regional de Bogotá para la Vigilancia Administrativa, mediante oficio No. 4849 del 16 de diciembre de 1982, le formuló cargos disciplinarios por la posible comisión de irregularidades al invertir dineros oficiales en certificados de depósito a

término, los cuales se identificaron por sus números, fechas y cantidades, en el Banco Nacional, Sucursal San Victorino. Dentro de la oportunidad legal, la acusada presentó los respectivos descargos y allegó como prueba varios documentos, mediante los cuales pretendió desvirtuar las imputaciones formuladas, por cuanto, en su concepto, ellas acreditaban, de conformidad con las disposiciones sobre entidades descentralizadas del orden departamental, que sí hubo autorización para realizar las inversiones a que se contrae la investigación adelantada por el Ministerio Público. Cumplidos los trámites correspondientes, la Procuraduría Primera Regional de Bogotá, profirió la Resolución No. 012 de 1983, mediante la cual solicitó al nominador la suspensión de la actora, sin derecho a remuneración, por el término de 20 días, del cargo que ocupaba en la Beneficencia de Cundinamarca. Esta decisión fue apelada por la demandante, con fundamento en que la calificación de su conducta se realizó sin tomar en cuenta la totalidad de las pruebas allegadas al expediente, en que la interpretación de las normas se hizo aisladamente y en que no se indagó sobre las reales funciones del Tesorero General de la Beneficencia, ni sobre “las relacionadas con el examen y aprobación de cuentas por parte de la Contraloría Departamental” (folio 6). La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante Resolución No. 523 de 16 de diciembre de 1983, resolvió el recurso interpuesto confirmando la resolución impugnada.

En la demanda se invocan como violados el artículo 15 de la Constitución Política; artículos 83, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo; artículos 1º de las ordenanzas 076 de 1975 y 18 de 1979, de la Asamblea de Cundinamarca y el artículo 435 del Código Fiscal de ese departamento. En relación con la transgresión de la normatividad citada, la demandante señala que la “acción de restablecimiento del derecho está consagrada en el artículo 85 del C.C.A. y en concordancia con los artículos 83 y 84 del mismo Código por cuanto los actos administrativos cuya nulidad se solicita han causado lesión grave a mi poderdante en su honor con desconocimiento de la obligación en que están las autoridades de la República de proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes” (folios 7 y 8). Por tal razón, estima que los actos demandados están sujetos al control jurisdiccional en virtud de haber sido expedidos con una falsa motivación en cuanto no se tomaron en consideración disposiciones vigentes del orden departamental, entre ellas las contenidas en el Decreto No. 1357 de 1974 de la Gobernación de Cundinamarca, en el artículo 1º, literal 1) de la Ordenanza de la Asamblea Departamental de Cundinamarca No. 075 de 1975; en el artículo 1º numeral 3), parágrafo 2o. de la Ordenanza No. 18 de 1979 de la citada Asamblea No. 18 de 1979. Se desconoció, según el libelo, que la actora con base en tales disposiciones, podía realizar los actos causales de la sanción, en cuanto a una obligatoria

reinversión de los frutos del depósito original en el Banco Nacional. Señala igualmente que “los actos demandados no tuvieron en consideración las obligaciones del Contralor del Departamento consagradas tanto en el artículo 435 del Código Fiscal de Cundinamarca, como en las ordenanzas 076 de 1974, (sic) artículo 1º y 18 de 1979, artículo 1º” (folio 8). El apoderado de la Nación al constatar la demanda propuso la excepción de INEPTITUD de la misma, la cual, en su contenido, impide que se profiera un fallo de mérito, por cuanto: a) “Si se considera como un acto complejo la suspensión de la demandante debió acusarse el acto por medio del cual la beneficencia de Cundinamarca satisfizo la solicitud de la Procuraduría, pues en caso de anularse las dos resoluciones de la Procuraduría quedaría vigente el acto del nominador, en cuanto haya tenido ocurrencia y no podría restaurarse en derecho impetrado en la demanda. b) En cuanto la imposición de la sanción a la doctora INES LASSO OLARTE se estime como un acto simple, es decir que las resoluciones de la Procuraduría son actos de trámite que no cumplían la actuación administrativa para imponer una sanción disciplinaria, es necesario el acto de la administración que imponga realmente la suspensión solicitada por la Procuraduría, luego, debió acusarse o por lo menos identificarse la totalidad de los actos constitutivos de la actuación administrativa, so pena de que se declare la nulidad de dos de ellos y quede

vigente el no mencionado, en este caso el definitivo o que efectivamente impone la sanción” (folios 181 y 182). También en el escrito mencionado, la entidad impugnadora de la demanda, promovió un incidente de nulidad por falta de competencia, hecho constitutivo de excepción previa, pero que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 del Código Contencioso Administrativo vigente en esa época, podía alegarse como motivo de nulidad. El fundamento del incidente, se expuso en los siguientes términos: “Baso este incidente de nulidad que promuevo en la regla de competencia contenida en el ordinal 6) del artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto la cuantía de la acción es fácilmente determinable, se trata de la cantidad de dinero que dejaría de percibir la demandante durante veinte días de suspensión en el empleo de Tesorera de la Beneficencia de Cundinamarca, cuya liquidación se puede hacer sobre el sueldo mensual. Es clara la nulidad propuesta” (folio 182). Según los documentos que obran en el proceso, se negó la nulidad solicitada en razón de que en el libelo sólo se pidió como restablecimiento del derecho, que se dejara constancia en la hoja de vida de la actora y en los libros correspondientes de la Procuraduría General de la Nación de la nulidad de las resoluciones demandadas; por consiguiente la acción ejercitada “cae dentro de las previsiones contenidas en el numeral 3o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, conforme al cual, es competente esta Corporación para conocer acerca de la legalidad de un acto administrativo del orden nacional que no es

cuantificable económicamente” (folio 184). La anterior decisión fue confirmada por auto de 10 de mayo de 1985 (folio 173). El apoderado de la actora alegó de conclusión reafirmando los argumentos de la demanda y solicitando que se desestime la excepción propuesta por la entidad demandada, por considerar que los actos acusados no forman con la Resolución No. 215 de 1984 proferida por la Beneficencia de Cundinamarca mediante la cual se impuso la sanción de suspensión del cargo a la demandante, un acto complejo para que deban demandarse conjuntamente. En apoyo de su dicho señala que la decisión de sancionarla fue adoptada autónomamente por la Procuraduría General de la Nación, sin intervención de ningún otro órgano de la administración y que el acto expedido por la Beneficencia de Cundinamarca, es de simple ejecución, que no hace parte integral de la decisión sancionaría impugnada en el proceso (folio 24). Igualmente solicita que, previo un estudio de fondo del objeto materia del litigio, se acceda a las súplicas de la demanda (folios 17 - 25). En providencia de 8 de abril de 1987, se decretó la reconstrucción del proceso, quedando en estado de dar traslado al Fiscal para concepto de fondo. La Agencia del Ministerio Público, en el aludido concepto, solicita que por inepta demanda, se haga un pronunciamiento, inhibitorio porque tratándose de una sanción disciplinaria, “era forzoso demandar no solo el acto de la Procuraduría

General de la Nación, que solicita al nominador que imponga la sanción, como ocurre en este caso, sino el acto de éste, que efectivamente la impone: pues los dos actos integran una unidad jurídica inescindible traducida en un típico acto complejo” (folio 305). Cumplido el trámite de ley y no observándose causal de nulidad procesal, se pasa a decidir mediante las siguientes CONSIDERACIONES Se han demandado dos pronunciamientos de una autoridad administrativa, la Procuraduría General de la Nación, referentes, el primero a la solicitud formulada por ésta a la entidad nominadora, vale decir a la Beneficencia de Cundinamarca, contenida en la Resolución No. 12 de 1983, para que impusiera a la actora, en su calidad de Jefe de la Sección de Tesorería, de la División Económica de ese organismo, sanción de suspensión del cargo, sin derecho a remuneración, por el término de 20 días; y el segundo, la Resolución No. 523 de 1983 que confirma la anterior. No fue demandada la Resolución No. 215 de 22 de febrero de 1984, proferida por la Beneficencia de Cundinamarca en obedecimiento a lo dispuesto por la Procuraduría General de la Nación. Por esta razón, tanto la entidad impugnadora de la acción como la Agencia del Ministerio Público, solicitan que, por inaptitud de la demanda se profiera fallo inhibitorio, toda vez que era indispensable demandar las Resoluciones de la Procuraduría a las cuales se hizo referencia y la expedida por la Beneficencia de Cundinamarca, esto es, el acto de la entidad nominadora que impuso

efectivamente la sanción. Por lo tanto la Sala considera necesario referirse en primer término a este tópico. La imposición de sanciones disciplinarias debe estar antecedida de un proceso encaminado a comprobar la falta sancionable y la responsabilidad del funcionario inculpado. La etapa investigativa, de acuerdo con la preceptiva que regula la materia, puede adelantarse, bien por el organismo al cual se halle vinculado el inculpado o por la Procuraduría General. En este último caso, la actuación del Ministerio Público puede concluir entre otras formas, con la solicitud de suspensión o destitución del funcionario, medidas que sólo puede adoptar el nominador. Ello ha conducido a que se sostenga por algunos, que en el caso de imposición de sanciones disciplinarias a empleados públicos, se configura un acto administrativo complejo y que por tanto es necesario controvertirlo en su totalidad. Como lo ha dicho en repetidas ocasiones la jurisprudencia, el acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades. Y que habiendo unidad de contenido y unidad de fin, la serie de actos que no integran no tengan existencia jurídica separada e independiente. En el caso concreto de las sanciones disciplinarias, se ha venido admitiendo que se acusen separadamente los actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, considerándolos independientes en su formación, del acto que corresponde expedir a la entidad competente para imponer la sanción.

Inclusive en este proceso se debatió el aspecto de la competencia del Consejo de Estado, llegándose a la conclusión de que se trataba de un asunto sin cuantía puesto que, el restablecimiento del derecho, - al no haberse demandado el acto que impuso la sanción pedida por la Procuraduría - , consistía solamente en una anotación en la hoja de vida, convirtiéndose más en una cuestión de honor que en una reparación económica. Es necesario entonces analizar detenidamente el asunto, para definir si en estos casos se conforma o no un acto complejo. De los elementos que caracterizan, el proceso sancionatorio se tiene que si bien es cierto, dada la dualidad de competencias, formalmente podría hablarse de concurso de voluntades administrativas encaminadas a un mismo fin, que es el de sancionar la conducta de un empleado público, realmente en este caso la entidad nominadora no interviene para nada en la decisión de la Procuraduría ni aporta elementos nuevos al acto que ésta profiere; se limita a cumplirlo. Ahora bien, podrá hablarse de existencia jurídica dependiente? Se ha aceptado siempre la independencia de la Procuraduría para expedir el acto en ejercicio de la competencia que le atribuye la ley, admitiéndose por ello que dichos actos puedan ser acusados separadamente, de aquel que impuso la sanción. No se presenta inconveniente alguno para juzgar el acto por medio del cual la Procuraduría General de la Nación, al ejercer su función fiscalizadora de la conducta de los empleados públicos, solicita a la entidad nominadora la imposición de una sanción.

Esta es una sanción que el órgano fiscalizador adopta en forma totalmente independiente, que es obligatoria y que debe ser acatada por la autoridad a la cual va dirigida. El acto que en cumplimiento de la misma expide el nominador viene a ser un simple acto de ejecución, prácticamente una operación administrativa mediante la cual se ejecuta la decisión de sancionar, adoptada por la Procuraduría General de la Nación, entidad no autorizada para separar en forma directa de su cargo a los servidores públicos, ni siquiera temporalmente, pues esta medida corresponde a la autoridad nominadora en virtud de las facultades que para nombrar y remover ha otorgado la ley mediante las normas orgánicas de cada entidad. No existe pues el factor de independencia que sería necesario para que se configurara un acto administrativo complejo. Y no estando frente a un acto administrativo complejo es necesario admitir que el expedido por la Procuraduría General de la Nación puede ser controvertido independiente del que expida la entidad nominadora para cumplirlo, siendo imperativo acusar este último solamente cuando el restablecimiento del derecho solicitado así lo exija, mas no cuando lo que pretende el demandante puede lograrse a pesar de la existencia de dicho acto. En resumen, la necesidad de acusar conjuntamente los actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación y el expedido por la entidad nominadora resultará de lo pretendido por el demandante a quien no se le pueden modificar sus pretensiones, y no de un vínculo de dependencia entre los diferentes actos proferidos por las distintas autoridades que intervinieron en la sanción del

empleado. Como en el presente caso no se pretende ni pago de sueldo ni de prestaciones dejadas de devengar en razón de la sanción de suspensión que se controvierte, es claro que el restablecimiento del derecho - anotación en la hoja de vida y en los libros de la Procuraduría - es viable aun cuando no sea anulado el acto de aplicación de la sanción, y por tanto no se configura la excepción de ineptitud de la demanda, planteada por la Nación y por el señor Fiscal de la Corporación. En consecuencia, debe la Sala estudiar el aspecto de fondo. La actora fue sancionada por haber reinvertido sin autorización, en Certificados de Depósito a Término unos dineros, producto de intereses recibidos de otra inversión en el C.D.T. No. 8343 de junio 12 de 1981, la cual sí había sido autorizada en la cantidad de 20 millones de pesos y por un término de 6 meses. De conformidad con el artículo 435, literal g) acápite F del Código Fiscal de Cundinamarca, es función del Contralor autorizar la apertura y cancelación de cuentas bancarias, los traslados de fondos, las inversiones financieras y sus prórrogas, tanto en la administración central como en los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta del Departamento. Según el parágrafo 2o. del artículo 1º de la ordenanza No. 18 de 1979, expedida por la Asamblea de Cundinamarca y que se invoca en la demanda, “El producto de la venta o permuta de los patrimonios que posee, maneja o administra la Beneficencia son de obligatoria reinversión, de acuerdo al plan más ventajoso que

haya adoptado la Junta Directiva...” Del contenido de esta norma infiere la actora, que la reinversión de los mencionados intereses, por la que fue sancionada, no solo era obligatoria sino que estaba autorizada, pues según el Decreto 1357 de 1974, expedido por el Gobernador de Cundinamarca, la Junta Directiva de la Beneficencia está integrada entre otros, por el Contralor de Cundinamarca o su delegado, y en actas Nos. 14 de 20 de mayo de 1980 y 35 de 16 de diciembre del mismo año, consta la autorización de la Junta Directiva de la Beneficencia de Cundinamarca para invertir dineros en certificados a término. Luego se presume la autorización del Contralor quien asistió a las sesiones. Ocurre sin embargo, que el parágrafo citado de la Ordenanza No. 18 se refiere a la reinversión de los dineros provenientes de ventas o permutas de bienes de la Beneficencia, para evitar que sean dilapidados, más no exonera dicha norma de la obligación de obtener la autorización del Contralor. Autorización que debe ser concreta y precisa en sus términos en cada caso, si se trata de inversiones financieras, y aún de sus prórrogas. El hecho de estar autorizada la reinversión de unos dineros producto de la venta de la finca Gorgonzola en el C.D.T. 8343 de junio 12 de 1981, por la cantidad de 20 millones, no significaba autorización automática y general para seguir reinvirtiendo los intereses que esa suma de dinero produjera. Ni en el acta No. 14 ni en la 35, que fueron aportadas como prueba, se prevé la

reinversión posterior de intereses. La No. 18 da cuenta de la autorización para invertir 83 millones de pesos frutos de una negociación con el Banco Central Hipotecario, en certificados a término, pero no a futuras inversiones de intereses. Los elementos de juicio que obran en el proceso no permiten deducir que existiera autorización del Contralor Departamental para que se reinviertan en certificados de depósito a término sumas diferentes a las mencionadas, y estas no coinciden con aquéllas por cuya inversión fue sancionada la actora, individualizadas en los actos acusados. Por tanto, es preciso concluir que la Procuraduría General de la Nación obró conforme a derecho al solicitar la sanción de suspensión para la Doctora María Inés Lasso Olarte, pues su proceder aunque estuviera exento de dolo, no se ajustó a las normas sobre la materia. No habiendo sido desvirtuada la presunción de la legalidad de los actos acusados, las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad. Por lo expuesto, al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Niégase las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese comuníquese y una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el día dieciocho (18) de mayo de mil novecientos noventa (1990). Clara Forero de Castro, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.