CE-SEC2-EXP1990-N2720

INSUBSISTENCIA / REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVILDelegados / COMPETENCIA El acto demandado fue dictado con incompetencia, es decir, por un agente público que no tenía él solo la facultad de expedirlo, pese a que se hallaba encargada de las dos plazas que señala la ley para ejercer sus funciones, porque se trata de un órgano público, dual y por ende necesariamente plural. Hay por consiguiente, un vicio en el acto, dado que los poderes de los agentes públicos están rigurosamente atribuidos por normas legales a “los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil” y únicamente los dos pueden “disponer el movimiento de personal en sus respectivas dependencias” de común acuerdo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejera ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA Bogotá, D.E., veintiuno (21) de junio de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 2720

Actor: FRANCISCO REINEL MEJIA RESTREPO

Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: Recurso Extraordinario de Anulación El señor Francisco Reinel Mejía Restrepo, por conducto de apoderado, interpone recurso extraordinario de anulación contra la sentencia de 27 de marzo de 1987 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las peticiones de la demanda.

El proceso se originó en el libelo presentado en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho que buscó la nulidad de la Resolución No. 165 de

1984, - 18 de mayo - , suscrito por la Delegada del Registrador Nacional del Estado Civil en la circunscripción electoral de Antioquia, en cuanto declaró la insubsistencia del nombramiento del hoy actor - Francisco Reinel Mejía Restrepo - , en el cargo de Registrador 5002 - 06 del Municipio de La Estrella, a fin de que como consecuencia de ello, se ordene el reintegro a dicho cargo y se condene a la Nación (Registraduría Nacional del Estado Civil) al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir (inclusive aumentos) desde la fecha de desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrado y que se declare que para todos los efectos legales no existe solución de continuidad en el servicio oficial. El tribunal de instancia, para denegar las súplicas de la parte actora, argumentó lo siguiente: “1. Las normas invocadas en la demanda establecen para cada circunscripción electoral dos delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, de filiación política distinta, dentro de las funciones que deben ejercer de común acuerdo, está la del nombramiento de los Registradores Municipales del Estado Civil - que debe ser aprobado por el Registrador Nacional, cuando se trata de capitales de departamentos o ciudades de más de 100.000 cédulas inscritas - y “disponer el movimiento de personal en sus respectivas dependencias”. “2. La apoderada de la Nación - quien ocupaba el cargo de Delegada del Registrador Nacional de Antioquia - , afirma que no existió ninguna violación dado que reunía la condición de Delegada en propiedad (por su filiación), “y de la filiación contraria por encargo del Registrador Nacional” (folio 20). A folios 21, dice:

“Con relación a la supuesta violación del artículo 33 de la Ley 28 de 1979, al acreditarse y / o establecerse como se hará de que - sic - tenía la doble función de Delegada en propiedad y Delegada Encargada en un cargo netamente apolítico, de ninguna manera resulta violada sino ceñida a su texto. Así actué con competencia plena: Como Delegada por una filiación y como encargada por la otra. Darle visos políticos a una actuación administrativa de esta índole resulta desacertado, máxime cuando el desvinculado del servicio es precisamente de la filiación política de la suscrita. “Por otro lado, cuando el parágrafo del artículo 33 de la Ley 28 del 79 expresa que “Las decisiones de los delegados del Registrador Nacional serán tomadas de común acuerdo, se refiere a la necesidad del consenso - sic - en las actuaciones de los mismos, cuando estén ambos actuando al frente de sus cargos. Entender lo contrario sería desvirtuar la razón de ser un órgano administrativo plural, y, sentar el precedente de que no pueda existir el encargo de ser “bifronte” sería tanto como paralizar la administración pública y controlar su misma esencia”. “3. El artículo 34 del Decreto 1950 de 1973, dispuso: “Hay encargo cuando se designa temporalmente a un empleado para asumir, total o parcialmente las funciones de otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo”. “Aparece demostrado que la funcionaria que expidió el acto acusado, Doctora

GABRIELA SOTO DE S. fue nombrada y confirmada como Delegada del Registrador Nacional del Estado Civil para la Circunscripción Electoral de Antioquia, mediante Resoluciones 1225 de junio 16 de 1981 (folio 54) y 1406, de julio 16 del mismo año (folio 50), expedidas por el Registrador Nacional. Tomó posesión el día 30 de julio de 1981 (folio 43). “Además, fue encargada “del Despacho de la Delegación de la Circunscripción Electoral de Antioquia”, mediante Resolución 0777 de marzo 27 de 1984 (folio 48 y 49): “Ni la norma transcrita ni otra disposición legal prohíben o limitan el encargo tratándose de los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil como se plantea en la demanda, folio 7: “En tales condiciones el Tribunal encuentra confirmada la legalidad del acto acusado, por lo que no serán atendidas las súplicas de la demanda.”(Folio 71 a 73). DE LOS CARGOS CONTRA EL FALLO RECURRIDO Por aplicación indebida del artículo 34 del Decreto 1950 de 1973 y de los artículos 28 de la Ley 28 de 1979 y 33, numeral 1o., numeral 4o., y parágrafo de la misma Ley 28 de 1979, por falta de aplicación. Dice la parte recurrente que, como se puede observar, el acto acusado se dictó por uno de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la Circunscripción Electoral de Antioquia, no obstante que las normatividades legales disponen la composición de dicho organismo - la Delegación - por un número

plural de miembros - más concretamente, de dos, de filiación política distinta - y que de esa forma deben actuar en cuanto se refiere al ejercicio del movimiento de personal y de nombramiento de registradores en los municipios. Agrega que, pese a que hubo en verdad una resolución que encargó a la señora Gabriela Soto de Steinecke, en propiedad de una de las delegaciones de la otra, ello no significa que haya tenido la facultad para ejercer las funciones previstas en el artículo 33 de la Ley 28 de 1979, que son precisamente, las que atañen al nombramiento y remoción de registradores en los municipios. “Es tan elemental el asunto - agrega - que ejemplificando se comprenden al bulto el exabrupto. Por ejemplo, no se le ha ocurrido al Honorable Consejo de Estado encargar de una Consejería o de una magistratura ocupada por un liberal a un consejero o un magistrado conservador ni mucho menos se ha ocurrido que encarguen de una consejería vacante a otro consejero o magistrado, y si esto se dice de un órgano cuya pluralidad es grande, qué se dirá de un órgano meramente BIPERSONAL, donde en uno al asumir la función de los dos desaparece el órgano”. OPOSICION A LA PROSPERIDAD DEL RECURSO La Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil - se ha opuesto a la prosperidad del recurso extraordinario de anulación. Sin embargo en su escrito (folios 101 y 102), se limita a transcribir unos párrafos de la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que aquí ha de juzgarse, so pretexto de que “vano sería

repetir los mismos argumentos, razón por la cual, además de mi ya manifiesta conformidad con el fallo proferido, expreso a usted, a esa Honorable Corporación, que me opongo a todas y cada una de las pretensiones del actor de la demanda”. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Emitido por el señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado, dice lo siguiente: “Como puede advertirse de la simple lectura del escrito contentivo del recurso extraordinario de anulación que se examina (folio 76 a 81 del expediente), este presenta las siguientes fallas: “1o. Se desarrolla el concepto de violación como un alegato de instancia; “2o. Cita como norma violada por la sentencia cuya anulación se solicita, el artículo 34 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973, el cual, de acuerdo a reiterada jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, no tiene cabida en el estudio del recurso de anulación; y, “3o. Es evidente que en el sub - lite para llegar a establecer la infracción de las normas invocadas, se haría indispensable el análisis de materia probatoria, lo que indiscutiblemente no es de recibo dentro del estudio de este medio extraordinario de impugnación. “Por las fallas anotadas, y de acuerdo con los reiterados lineamientos jurisprudenciales trazados por el Honorable Consejo de Estado en eventos análogos al sub - judice, la conclusión necesaria es la de que el recurso en comentario no tiene vocación de prosperidad” (folios 104 a 105). De esta suerte, con fundamento en los anteriores prolégomenos y no observando obstáculo alguno que impida la dictación de la sentencia que ha de

resolver al presente recurso extraordinario.

SE CONSIDERA: Ciertamente que en la enunciación del cargo que esgrime el recurrente contra el fallo atacado, se parte del artículo 34 del Decreto 1950 de 1973, que es reglamentario, y que por lo tanto, no puede indicarse como norma violada directamente, que estructure motivo de anulación del mismo, puesto que el artículo 197 del Código Contencioso Administrativo señala sólo el quebranto de la Constitución Política o de la ley sustantiva como fuente o fundamento de la anulación, descartándose por ende toda disposición de carácter adjetivo o que no tenga el carácter de ley.

Pero, como se ha visto, no sólo se enumera dicho artículo 34 del Decreto 1950 de 1973, sino que también muestra como fueron infringidos los artículos 28 y 33 (numerales 1o. y 4o. y parágrafo) de la Ley 28 de 1979, respecto a los cuales cabe establecer, con su transcripción, si se trata de normatividades de carácter sustantivo o procedimental. El siguiente es el texto del artículo 28 en mención: “En cada circunscripción electoral habrá dos Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, de filiación política distinta, quienes tendrán la responsabilidad y vigilancia de la organización electoral, lo mismo que el funcionamiento de las dependencias de la Registraduría Nacional a nivel seccional”. A su vez, el artículo 33 en los apartes que se estiman conculcados, establece: “Los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil tendrán las siguientes funciones: “1a. Nombrar a los registradores del Estado Civil y demás empleados de la

circunscripción electoral. El nombramiento de los registradores municipales de las capitales de departamento y de las ciudades de más de cien mil cédulas vigentes requiere de la aprobación del Registrador Nacional del Estado Civil. ... 4a. Disponer el movimiento de personal de sus respectivas dependencias. Parágrafo. Las decisiones de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil serán tomadas de común acuerdo”. Son, sin duda, pautas legales de tipo sustantivo, puesto que la primera de las citadas se refiere a la composición de un órgano; y lo mismo las otras, dado que otorgan facultades al mencionado órgano. Como es sabido, tanto la Corte Suprema como el Consejo de Estado han venido entendiendo, de tiempo atrás, que son normas sustanciales o sustantivas las que declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas entre las personas implicadas en tal relación. Por lo tanto, al estructurarse la composición de un órgano necesario para el desenvolvimiento de una actividad pública cualquiera, señalando la ley dicha integración, es claro que el canon que tal cosa hace es de tipo sustancial; le da “entidad” al órgano, le comunica su posibilidad de ser; no es de categoría adjetiva o meramente procedimental pues no regula de manera, el modus operandi de la actividad que se coloca bajo su cuidado, sino que dice cómo es el órgano, cuál es la pauta jurídica que habla de su composición. De la misma estirpe que el artículo 33 en la mayor parte de los aspectos que tocan sus numerales 1o. y 4o. Al precisar las facultades que tiene el órgano, se está refiriendo a como se engendra y cómo se ejerce la competencia propia de este

órgano, por lo cual se impone que sea una preceptiva cuya esencia es de rango sustantivo. Impónese entonces analizar si en verdad tales normas legales sustantivas, cuyos quebrantos, teóricamente, podrán engendrar anulación de la sentencia recurrida, no fueron aplicadas por el tribunal de única instancia como lo estima el impugnador. Quepa recordar una vez más que el artículo 197 del Código Contencioso Administrativo, precisaba una causal única para la posible prosperidad del recurso extraordinario, semejante, mutatis mutandi, a la primera causal de casación descrita en el artículo 368 del C. de P.C., o sea la transgresión de una norma constitucional o legal - sustantiva “por falta de aplicación, por aplicación indebida o por interpretación errónea” o, en otras palabras, el denominado “error luris in ludicando” el error puramente jurídico, el que puede recaer, bien en la existencia o en la validez de la norma en el tiempo o en el espacio; bien el significado que envuelva; bien en relación con el hecho específico abstracto o con el hecho específico concreto; bien por las consecuencias jurídicas que se deriven de haber determinado la relación señalada en la norma de un modo equivocado. Releyendo la parte considerativa del fallo proferido por el Tribunal de Antioquia, observase la ausencia del examen propio acerca del artículo 33 de la Ley 28 de 1979, de importancia suma para dirimir el asunto sub - lite. En este punto, se circunscribe a transcribir el comentario de la apoderada de la nación, quien ocupaba el cargo de Delegada del Registrador Nacional en Antioquia, y que fue la persona que emitió el

acto acusado. Es decir, el Tribunal hace suyas las palabras de la mencionada abogada, o sea su afirmación de que “tenía la doble función en propiedad y Delegada encargada, en un cargo netamente apolítico”, de modo que según, esto, “de ninguna manera resulta violada sino ceñida a su texto”; y remata argumentando, también con transcripción del raciocinio aludido: “Por otro lado, cuando el parágrafo del artículo 33 de la Ley 28 del 79 expresa que “las decisiones de los delegados del Registrador Nacional serán tomadas de común acuerdo”, se refiere a la necesidad del concenso - sic - en las actuaciones de los mismos, cuando estén ambos actuando al frente de sus cargos. Entender lo contrario sería desvirtuar la razón de ser de un órgano administrativo plural, y sentar el procedente (sic) de que no existir el encargo por ser “bifronte” sería tanto como paralizar la administración pública y contrariar su misma esencia”. Para la Sala es indubitable que el acto demandado fue dictado con incompetencia, es decir, por un agente público que no tenía él solo la facultad de expedirlo, pese a que se hallaba encargada de las dos plazas que señala la ley para ejercer sus funciones, porque se trata de un órgano público dual y por ende, necesariamente plural. Hay por consiguiente un vicio en el acto dado que los poderes de los agentes públicos están rigurosamente atribuidos por las normas legales arriba transcritas a “los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil” y únicamente los dos pueden “disponer el movimiento de personal en sus

respectivas dependencias”, de común acuerdo. El principio de la competencia es, por naturaleza fundamental de todo el derecho público, dado que ningún agente público puede ejercer su actividad fuera del marco de su competencia jurídica la que sólo pueda nacer de la ley, por más que un acto administrativo lo “encargue” de una atribución que, según la norma legal, ha de ejercerse en común acuerdo de dos agentes. En consecuencia, en la sentencia cuya anulación se impetra hubo aplicación indebida y falta de aplicación de normas legales sustantivas que son las ya citadas y vistas, en virtud de lo cual ha de prosperar el recurso extraordinario interpuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: Anúlase la sentencia de 27 de marzo de 1987 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra la Resolución No. 165 de 1984, 18 de mayo, expedida por la Delegación de la Registraduría del Estado Civil en Antioquia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se dispone: 1o. Declárase la nulidad del artículo 1º de la Resolución No. 165 de 1984, 18 de mayo, expedida por uno de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Antioquia en cuanto declaró insubsistente el nombramiento del señor Francisco Reinel Mejía Restrepo como registrador del Municipio de La Estrella. 2o. A manera de restablecimiento del derecho, ordénase a los Delegados del

Registrador Nacional del Estado Civil en Antioquia reintegrar al señor Francisco Reinel Mejía Restrepo al cargo de Registrador 5002 - 6 del Municipio de la Estrella (Antioquia) o a otro de igual rango y si ello no fuere posible, a uno de superior categoría y condénase a la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil - al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar, incluidos los aumentos, desde la fecha de la desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrado, descontando aquellas sumas que durante el mismo lapso haya devengado del tesoro público. Declárase para todos los efectos legales, que no ha existido solución de continuidad en la vinculación durante ese lapso. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de su origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 15 de junio de 1990. Clara Forero de Castro, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.